Sentenza n. 161/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi del Comitato regionale di

controllo del Veneto e della Regione Veneto, depositati in cancelleria

l'11 ed il 28 giugno 1976; il 22 luglio ed il 17 dicembre 1976; il 25

gennaio ed il 15 novembre 1977, iscritti ai nn. 26, 28, 32, 33 e 38 del

registro ricorsi 1976 ed ai nn. 3 e 21 del registro ricorsi 1977, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito dei provvedimenti della

Commissione centrale per la finanza locale - Sezione organici - emessi

rispettivamente il 3 e 5 maggio 1976; il 14 ottobre ed il 22 dicembre

1975; il 4 giugno ed il 15 luglio 1976 ed il 1 giugno 1977, in materia

di competenza del controllo sugli atti degli enti locali.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1981 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli e Leopoldo Mazzarolli per la

Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Comitato regionale di controllo del Veneto con

ordinanza-ricorso del 3 maggio 1976, emessa in relazione alla

deliberazione consiliare dell'Amministrazione provinciale di Verona del

12 aprile 1976, n. 3225/11/134 su: "Nuovo trattamento economico e

giuridico del personale provinciale. Eseguibilità provvedimenti

relativi", promuove conflitto di attribuzione con riguardo al

provvedimento 14 ottobre 1975 della Commissione centrale per la finanza

locale. Con questo ultimo provvedimento si negava l'approvazione delle

delibere del Consiglio provinciale di Verona n. 25 del 26 marzo e n.

179 del 29 aprile 1975. Il Comitato rivendica nell'ordinanza-ricorso la

propria competenza in merito al controllo delle suddette delibere,

chiedendo in conseguenza l'annullamento del provvedimento della

Commissione.

Il 22 aprile 1976 perveniva al Comitato la suddetta deliberazione

del Consiglio provinciale di Verona 12 aprile 1976. Ivi si stabiliva

di dare esecuzione alle deliberazioni del 26 marzo e del 29 aprile

1975, e ad altre della Giunta provinciale, approvate in data 25 giugno

e 27 agosto 1975, l'applicazione al personale della Provincia, escluso

il personale medico degli OO.NN.PP. e del SIM, dell'accordo nazionale 5

marzo 1974 e della relativa integrazione in sede regionale, avvenuta in

data 15 ottobre 1974, nonché dell'accordo Governo sindacati del 12

marzo 1975. Con tali delibere si stabiliva, inoltre, il recupero degli

acconti al personale, a partire dai 1 gennaio 1975.

La deliberazione pervenuta al Comitato faceva rifenmento al

provvedimento della Commissione, Sezione organici, in relazione al

quale è sorto il conflitto, contestando la competenza di quest'ultimo

organo.

Il Comitato, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di tale

deliberazione, ritiene di dover, in via preliminare, stabilire se il

potere di controllo della Commissione, di cui all'art. 7 d.P.R. 19

agosto 1954, n. 968, persista tuttora, nonostante l'attuazione

dell'ordinamento regionale ed il conseguente trasferimento agli organi

della Regione del controllo sugli atti degli enti locali; ritiene

inoltre che in via subordinata debba essere considerata la questione

della costituzionalità del potere suddetto.

Rileva, altresì, il Comitato che la 1ª Sezione del Consiglio di

Stato, con parere espresso in data 26 ottobre 1973 (n. 1878) ha

ritenuto che la Commissione mantiene il potere di controllo in

questione, assimilandolo ai poteri previsti dagli artt. 332 e 333 del

T.U. comunale e provinciale del 1934, in materia di bilanci e di mutui.

L'esercizio di detti poteri, si afferma poi, costituisce attività "sui

generis", differente da quelle previste dagli artt. 130 Cost., 59 e 60

della legge 10 febbraio 1953, n. 62. Altrettanto non potrebbe tuttavia

dirsi del controllo concernente le deliberazioni sugli organici,

spettando al ricorrente Comitato il controllo relativo alla copertura

finanziaria, di cui all'art. 284 del T.U. n. 383 del 1934. Tale

controllo sarebbe idenneo a quello in precedenza esercitato dalla GPA

sugli organi degli enti locali ed ora trasferito ai Comitati regionali

di controllo. Identico, dunque, dovrebbe essere anche l'organo preposto

al controllo nell'uno e nell'altro caso.

A giudizio del ricorrente, non varrebbe peraltro argomentare, in

base alla lettera degli artt. 59 e 60 della legge n. 62 del 1953, che i

controlli espletati dagli organi centrali restano affidati allo Stato

in quanto non figurano fra quelli trasferiti alla Regione, ossia fra i

controlli ordinari prima affidati alla GPA o al Prefetto. Simile

argomento sarebbe contrario allo spirito della Costituzione e

specificatamente dell'art. 130. Il riferimento esclusivo al Prefetto ed

alla GPA si assume infatti collegato con il precedente sistema di

controllo, che si imperniava sulle due categorie della vigilanza e

della tutela e quindi sull'esame di legittimità e di merito. Il che,

si dice, risulta confermato dall'art. 72 della legge n. 62 del 1953:

detta norma contemplerebbe, infatti, indistintamente tutti gli organi,

inclusa la Commissione, la Sezione organici, che attuavano i controlli

prima dell'entrata in funzione dell'ordinamento regionale, stabilendo

un termine perentorio al mantenimento delle loro attribuzioni.

Prima dell'entrata in funzione delle Regioni - si deduce ancora -

l'organo statale preposto al controllo si sostituiva all'ente

controllato nel valutare l'interesse e l'opportunità dell'atto

dell'ente. La Commissione controllava piante e regolamenti organici, ma

modo e natura di questo controllo non sarebbero aderenti al dettato

dell'art. 130 Cost., secondo il quale la legge ordinaria deve porre

limiti alle ipotesi del controllo di merito, e fissarne la forma.

Inoltre, continua il ricorrente, con la legge n. 952 del 12

novembre 1971, e successive proroghe, il legislatore ha privato la

Commissione del potere di "approvare" i bilanci deficitari; appare

dunque incongruo che quest'ultima conservi il potere solo con

riferimento agli organici; d'altra parte, non può configurarsi una

competenza concorrente della Commissione con gli organi di controllo

regionali, dal momento che l'art. 63 della legge n. 62 del 1953 non

consente di qualificare parere o avviso la pronunzia degli organi di

controllo.

La situazione della finanza locale richiede il rigido controllo

della spesa da parte dello Stato, ma non per questo, rileva il

Comitato, può prescindersi dall'ordinamento e dalla normativa vigenti.

Per le suddette considerazioni, il Comitato assume di essere

l'unico organo competente a controllare le deliberazioni con cui la

Provincia di Verona ha modificato gli organici ed il relativo

Regolamento; si prospetta quindi il conflitto di attribuzione tra il

Comitato stesso, in quanto autonomo rispetto agli organi regionali, e

la Commissione centrale, in quanto organo dello Stato. Sotto altro

profilo, tuttavia, la natura regionale del Comitato potrebbe invece

implicare che il conflitto si configuri come intercorrente fra Regione

e Stato. Nella prima ipotesi, si avrebbe un conflitto interorganico, e

la legittimazione dell'organo ricorrente come parte attiva del

conflitto non potrebbe revocarsi in dubbio. La prospettazione della

seconda ipotesi, imporrebbe d'altra parte alla Regione Veneto di

promuovere essa medesima il conflitto, in relazione ai motivi dedotti

con l'ordinanza-ricorso.

Il Presidente del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura dello

Stato, eccepisce innanzitutto l'inammissibilità del ricorso, deducendo

che, ai sensi dell'art. 39 della legge n. 87 del 1953, il solo organo

della Regione legittimato a sollevare i conflitti nei confronti dello

Stato è il Presidente della Giunta regionale.

A voler, per altro verso, ammettere l'asserita autonomia del

Comitato nei confronti della Regione, non potrebbe poi in nessun caso

ritenersi che detto organo costituisca un potere dello Stato,

abilitato, in quanto tale, a promuovere conflitti con altri poteri.

Il ricorso sarebbe altresì tardivamente proposto. Si osserva che,

il potere contestato è stato infatti esercitato il 14 ottobre 1975,

con il rifiuto, da parte della Commissione, di approvare le delibere

del Consiglio provinciale di Verona n. 25 del 26 marzo 1975 e n. 179

del 29 aprile dello stesso anno. Il Comitato sarebbe venuto a

conoscenza della pretesa violazione della propria competenza il 5

aprile 1976, all'atto di annullare la deliberazione dell'11 marzo 1976,

n. 74. Il ricorso sarebbe stato notificato il 22 maggio 1976, fuori

termine. Esso è comunque infondato, si soggiunge, anche in

considerazione del parere espresso in data 26 ottobre 1973 dalla I

Sezione del Consiglio di Stato: i poteri di cui si controverte sono di

natura particolare, si asserisce, non rientrano nelle tipiche funzioni

di controllo e comunque non sono stati trasferiti agli organi regionali

dagli artt. 59 e 60 della legge n. 62 del 1953: ciò in considerazione

della perdurante grave crisi della finanza locale, che aveva

determinato l'emanazione del d.lg.lgt. 18 gennaio 1945, n. 48, e il

d.P.R. 19 agosto 1954, n. 968.

2. - In relazione alla medesima deliberazione della Commissione del

14 ottobre 1975, la Regione Veneto, in persona del suo Presidente, ha

promosso conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Nel relativo ricorso si precisa, anzitutto, che la Giunta regionale

è venuta a conoscenza della deliberazione oggetto del conflitto il 20

maggio 1976 attraverso la comunicazione, da parte del Comitato,

dell'ordinanza emessa in data 3 maggio, in sede di controllo della

deliberazione del 12 aprile 1976 del Consiglio provinciale di Verona:

volta, quest'ultima, a dare esecuzione alle proprie deliberazioni del

26 marzo e 29 aprile 1975, censurate dalla Commissione.

Ad avviso della Regione è venuto meno ogni controllo (in senso

proprio) dello Stato sugli atti degli enti locali, con l'instaurazione

dell'ordinamento regionale e in forza del dettato dell'art. 130 Cost.

Proprio perché sono cadute le competenze della Commissione, si

provvederebbe alle esigenze degli enti deficitari, in base alla legge

n. 952 del 1971 e alle successive proroghe, prescindendo

dall'intervento di detto organo; avverte inoltre la ricorrente che la

contestata attribuzione dell'organo statale non ha ragione di

sopravvivere, anche sotto il riflesso che essa era strettamente

connessa con il parere delle GPA, anch'esse venute a cadere: le quali

ultime andavano sentite prima che la Commissione deliberasse.

Qualora poi si volesse ritenere che le deliberazioni in questione

siano tuttora soggette al controllo della Commissione, ex artt. 59 e 60

della legge n. 62 del 1953, sorgerebbe la questione di

costituzionalità dell'art. 7 del d.lg. n. 968 del 1954 e degli stessi

artt. 59 e 60, per contrasto con l'art. 130 Cost.

Si chiede pertanto alla Corte che venga affermata la competenza del

Comitato ad esercitare il controllo di merito nei confronti dei

sopraindicati deliberati del Consiglio provinciale di Verona; che venga

in conseguenza annullata l'impugnata decisione della Commissione,

previa, se necessario, proposizione della suddetta questione di

costituzionalità.

L'Avvocatura fa in questa sede riferimento al provvedimento della

Commissione, che concerne le delibere del Consiglio provinciale di

Rovigo, oggetto del secondo gruppo di conflitti.

3. - La Regione ripropone conflitto contro il Presidente del

Consiglio, in relazione alla medesima deliberazione del 14 ottobre 1975

della Commissione. Il nuovo ricorso è prodotto per avere la

Commissione approvato il provvedimento del 10 giugno 1977, trasmesso al

Comitato regionale con lettera del 5 agosto 1977 (notificata al

Presidente della Regione a cura della Provincia di Verona, il 10

settembre 1977), ed assunto dalla ricorrente come atto conclusivo,

rispetto alla decisione del 14 ottobre 1975, che costituirebbe l'atto

intermedio.

Con il primo provvedimento del 14 ottobre 1975 la Commissione

aveva, ricorda la Regione, rinviato le deliberazioni del Consiglio

provinciale di Verona del 26 marzo e del 29 aprile 1975, limitatamente

alle parti in cui disponevano variazioni della pianta organica e

recepivano la normativa dell'accordo nazionale.

Con deliberazione dell'11 giugno 1976, il Consiglio provinciale ha

solo in parte accolto i rilievi della Commissione. Tale delibera è

stata successivamente sottoposta al controllo del Comitato, che non ha

formulato rilievi. La Commissione ha, con il secondo provvedimento del

10 giugno 1976, approvato per parte sua le suddette delibere

provinciali del marzo ed aprile 1975, subordinatamente tuttavia a

notevoli limitazioni.

La difesa della Regione deduce. oltre ai motivi sopra riferiti, che

lo Stato dispone di altri mezzi, qual è il fondo speciale per il

risanamento dei bilanci deficitari (d.P.R. n. 651 del 1972), per

fronteggiare, nel rispetto della Costituzione, le difficoltà della

finanza locale. Non può essere d'altra parte trascurato, si soggiunge,

che per i Comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti il

controllo veniva esercitato dalle GPA, alle quali è indubbiamente

subentrato il Comitato: non si giustificherebbe, allora, che il

controllo in questione resti attribuito all'organo statale Solo per una

parte degli enti locali.

La Regione rileva ancora che non può invocarsi a sostegno della

competenza dell'orgaino statale il dettato degli artt. 5 e 117 Cost.

Inoltre, l'art. 119 Cost. non legittimerebbe la permanenza di altri

controlli statali, fuori che quelli previsti dall'art. 125 Cost., né,

a maggior ragione, potrebbe offrir fondamento ai controlli che l'art.

130 Cost. tassativamente esclude.

D'altro lato non mancherebbero gli strumenti amministrativi e

penali per far valere la responsabilità degli enti locali e dei

relativi organi di controllo.

La difesa dello Stato ribadisce, con riguardo al ricorso in esame,

le argomentazioni sopra riferite, e inoltre asserisce che nella specie

non si tratta di controllo in senso proprio. Tale infatti sarebbe,

secondo la giurisprudenza della Corte, il controllo che si esercita a

tutela degli enti controllati: in questo caso, si osserva, oggetto di

controllo è l'atto divergente dall'interesse che l'organo deliberante

è tenuto a perseguire. Diversamente, l'organo statale inciderebbe

sull'atto dell'ente locale, non in sede di controllo, ma per esplicare

attività amministrativa a tutela dell'interesse leso.

Quanto alla sentenza n. 21 del 1966 e al parere reso dalla I

Sezione del Consiglio di Stato, essi non costituirebbero alcun valido

sostegno alla tesi avversaria: la decisione perché, resa prima della

completa attuazione dell'ordinamento regionale, e dell'emanazione della

legge n. 952 del 1971, successivamente prorogata, rifletterebbe il

diverso atteggiamento della Corte di quell'epoca, nei confronti delle

poche Regioni allora esistenti; il parere, per le ragioni spiegate nei

commenti critici della dottrina.

I motivi del nuovo ricorso sono quelli sopra esposti. Si aggiunge

la richiesta di annullare l'atto successivo e conclusivo della

Commissione.

Il Presidente del Consiglio deduce, per il tramite dell'Avvocatura,

l'infondatezza del ricorso.

L'art. 130 Cost. concernerebbe esclusivamente i controlli

(ordinari) di merito, che presuppongono che l'ente locale sia

l'esclusivo portatore degli interessi, coinvolti dall'atto controllato.

In conformità di tale disposto, l'art. 60 della legge n. 62 del 1953

andrebbe riferito ai soli controlli di merito, affidati in passato alle

GPA.

4. - Con ordinanza-ricorso il Comitato, in relazione alla delibera

dell'Amministrazione provinciale di Rovigo del 12 aprile 1976, n.

1115/51/19 avente per oggetto: "Decisione Commissione centrale per la

finanza locale - Sezione organici - sulle deliberazioni consiliari n.

45 del 27 marzo 1975 e n. 89 del 28 aprile 1975. Considerazioni",

solleva conflitto di attribuzione riguardante il provvedimento della

Commissione del 22 dicembre 1975, n. 16171/3/3195. L'organo ricorrente

rivendica la propria competenza in merito al controllo delle delibere

dell'Amministrazione provinciale di Rovigo e chiede l'annullamento del

provvedimento della Commissione con il quale le delibere erano state

sottoposte a controllo.

Il 6 aprile 1976 perveniva al Comitato una deliberazione del

Consiglio provinciale di Rovigo, mediante la quale esso decideva di

controdedurre al suddetto provvedimento della Commissione, confermando

i provvedimenti emessi il 27 marzo e il 28 aprile 1975 (recepimento

dell'accordo nazionale UPI-ANCI-ANEA e relativo integrativo regionale

per il Veneto) e stabiliva di dare ad essi completa attuazione,

precisando peraltro che la conferrna dei provvedimenti riguardava anche

il personale non medico del manicomio provinciale, sebbene il Comitato

si fosse su quest'ultimo punto espresso in senso negativo, con atto del

21 maggio 1975, che il Consiglio provinciale ha ritenuto però avere

natura di semplice parere. Il quale ultimo organo si richiama, poi, al

provvedimento della Commissione, contestando la competenza del

ricorrente Comitato ad emettere provvedimenti definitivi, in sede di

controllo di provvedimenti che riguardino gli atti delle Province con

bilancio deficitario.

Posto ciò, il Comitato esamina la questione della legittimità di

tale deliberazione, le deduzioni svolte al riguardo

nell'ordinanza-ricorso sono poi del tutto identiche alle altre esposte

sopra, al n. 1.

In conclusione, il Comitato annulla la deliberazione del Consiglio

provinciale di Rovigo, nella parte in cui conferma l'efficacia dei suoi

precedenti provvedimenti, anche per il personale non medico del

manicomio. Motivi e richieste del ricorso sono quelli già esposti a

proposito dei provvedimenti del Consiglio provinciale di Verona.

Il Presidente del Consiglio, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura, sostiene l'inammissibilità e l'infondatezza di questo

ricorso, per le medesime ragioni esposte con riferimento al ricorso

precedente.

5. - La Regione Veneto, in persona del suo Presidente, ricorre

contro il Presidente del Consiglio, impugnando la medesima

deliberazione della Commissione, con cui questa aveva esercitato il

controllo sui provvedimenti del Consiglio provinciale del 27 marzo e 28

aprile 1975.

Il contenuto del ricorso e le relative richieste sono identici a

quelli prospettati nel ricorso avverso l'atto, che la Commissione ha

adottato in ordine alle delibere del Consiglio provinciale di Verona

(v. n. 2).

Il Presidente del Consiglio, costituitosi per il tramite

dell'Avvocatura, invoca, a sostegno delle sue tesi difensive, anche qui

il parere espresso dalla I Sezione del Consiglio di Stato, e rileva poi

che la Commissione ha, ai sensi dell'art. 328 del T.U. c.p. n. 383 del

1934, un doppio ordine di competenze: una consultiva (del Ministero

per l'interno) riguardo alle questioni attinenti la finanza locale,

l'altra attribuitale da specifiche disposizioni legislative, che copre

appunto le ipotesi previste dall'art. 7 del d.lg. n. 968 del 1954.

Nessuna di tali ultime competenze rientrerebbe però tra le

attività di controllo elencate dagli artt. 59 e 60 della legge n. 62

del 1953 e trasferite dagli organi periferici dello Stato ai Comitati.

La competenza della Commissione, in materia di organici, non sarebbe,

d'altronde, assimilabile alle funzioni di controllo già esercitate dai

Prefetti e dalle GPA. L'avere attribuito alla Commissione il controllo

sui bilanci e sulle deliberazioni relative agli organici dei soli enti

locali deficitari, costituisce - si assume altresì - un ulteriore

argomento in favore della permanenza, nella specie, della competenza

statale; ciò anche in considerazione del terzo comma dell'art. 41

Cos., che recepirebbe, ai fini ivi sanciti, l'esigenza di affidare agli

organi centrali la coerente e opportuna programmazione dell'attività

economica.

Non può condividersi d'altro lato - continua l'Avvocatura -

l'assunto delle ricorrenti, secondo cui la competenza della Commissione

sarebbe venuta meno con la legge n. 952 del 1971, che non intacca la

precedente attribuzione assegnata alla Commissione.

In ogni caso, sostiene l'Avvocatura, la legge n. 952 del 1971 può

avere inciso esclusivamente (e del resto solo a titolo transitorio,

eccezionale e di deroga) sulla competenza relativa all'approvazione dei

bilanci deficitari degli enti locali, non su quella che concerne gli

organici; resterebbe quindi fermo che, in mancanza di ulteriori

proroghe di detta legge, la Commissione debba esercitare le funzioni ad

essa già spettanti. Qui, si aggiunge, solo un organo centrale, qual

è appunto la Commissione, può operare la sintesi dell'esigenze delle

comunità locali. La lamentata violazione dell'art. 130 Cost.,

resterebbe quindi esclusa, per la diversità del controllo in

questione, rispetto ai controlli operati da altri organi. Se si

ritenesse trasferita la competenza al Comitato, ne risulterebbe infatti

violato il sistema delle disposizioni costituzionali (artt. 5, 41, 117

e soprattutto 119) da cui discende che le autonomie locali vanno, anche

sotto il profilo finanziario, opportunamente coordinate alle esigenze

dell'intera nazione. D'altronde non può ritenersi violata l'autonomia

garantita agli enti territoriali dove, come nella specie, l'organo di

controllo formuli osservazioni circoscritte all'aspetto economico

finanziario dei provvedimenti, senza ingerirsi altrimenti

nell'esercizio dei poteri dell'ente deliberante.

6. - Come per il controllo esercitato dalla Commissione sui

provvedimenti del Consiglio provinciale di Verona, così per il

controllo della stessa Commissione sulle deliberazioni del Consiglio

provinciale di Rovigo, approvate il 27 marzo e il 28 aprile 1975, la

Regione propone un nuovo ricorso, impugnando l'atto che viene assunto

come conclusivo del controllo. Tale atto, emesso il 15 luglio 1976,

modifica nella specie il precedente provvedimento del Consiglio

provinciale di Rovigo del 22 dicembre 1975 incorso, a giudizio del

Comitato, nell'abuso di approvare la concessione di tre indennità non

previste dalla legge.

Le argomentazioni contenute nel ricorso (ad eccezione del rilievo

fatto in merito all'approvazione contra legem delle tre suddette

indennità, che costituirebbe un ulteriore profilo di invasione della

sfera di competenza regionale) come anche le richieste (a parte

ovviamente gli atti specifici da annullare), sono identiche a quelle

relative al secondo ricorso riguardante il controllo sugli atti del

Consiglio provinciale di Verona.

L'Avvocatura rileva, per conto del Presidente del Consiglio, che

pur precedendo la sentenza n. 21 del 1966 l'entrata in funzione delle

Regioni ordinarie, altre e ancor meno recenti pronunzie (24/57 e 62/73)

della Corte avevano chiarito che la legge n. 62 del 1953 pone i

principi, ai quali, nel campo dei controlli sugli enti locali, andavano

adeguati anche gli ordinamenti delle Regioni a statuto speciale. Nella

successiva sentenza n. 21 del 1966 si afferma che né l'art. 130 Cost.

né l'art. 59 della legge n. 62 del 1953 prevedono o altrimenti

consentono il trasferimento al Comitato della competenza in questione.

Dalla legge n. 952 del 1971 potrebbe poi dedursi solo l'attribuzione al

Ministero dell'interno del potere di autorizzare i Comuni a contrarre

mutui. Quanto al più volte citato potere del Consiglio di Stato, si

osserva che esso è stato seguito da conforme giurisprudenza del TAR

del Lazio (sentenza n. 641/76). La Corte avrebbe sotto altro riguardo,

analogamente affermato la competenza statale in materia di controlli,

anche dopo la sentenza n. 62/73, ed in epoca posteriore all'entrata in

vigore dell'ordinamento regionale.

L'Avvocatura insiste infine sulle altre deduzioni sopra esposte.

7. - La Regione Veneto, ricorre contro il Presidente del Consiglio,

sollevando conflitto di attribuzione in relazione alle delibere della

Commissione, del 20 novembre 1975 e del 4 giugno 1976.

Con la prima si sottoponeva ad alcune condizioni l'approvazione di

provvedimenti dell'Amministrazione provinciale di Treviso del 7 marzo

1975 (sull'applicazione al proprio personale dell'accordo NPI-ANCI-ANEA

- del marzo 1974) già approvati con ordinanza del 9 giugno 1975 dal

Comitato. Con la seconda, di fronte alle controdeduzioni

dell'Amministrazione provinciale del iriedesimo capoluogo del 6

febbraio 1976, si decideva di approvare il provvedimento del 7 marzo

1975, accogliendo però solo in parte le controdeduzioni, e ribadendo

su alcuni punti i rilievi già formulati.

Argomentazioni e richieste della difesa della Regione (a parte gli

atti specifici da annullare) sono identiche a quelle contenute nei

ricorsi in precedenza riassunti.

Il Presidente del Consiglio costituitosi anche in questo conflitto,

deduce, a sostegno della legittimità della competenza della

Commissione, soprattutto la particolarità della funzione di controllo

sulle delibere relative agli organici, che non potrebbe ritenersi sia

stata sospesa dalla legge n. 952 del 1971.

Per le stesse ragioni non sussisterebbe il contrasto con l'art. 130

Cost.

8. - In prossimità dell'udienza, la Regione presenta una memoria

aggiuntiva con riguardo a tutti i conflitti in cui è parte ricorrente.

In essa si afferma che tra la presentazione dei ricorsi e l'udienza

sono intervenute varie disposizioni normative. Il regime dei controlli,

stabilito con la legge n. 952 del 1971 e continuamente prorogato - si

osserva - è stato modificato dal d.l. n. 946 del 1977 (convertito con

legge n. 43 del 1978), che all'art. 6 attribuisce esplicitamente alla

Commissione la competenza controversa.

Dato che nessun'altra norma ha successivamente alterato lo stato

della disciplina, si dice, viene in considerazione il problema della

costituzionalità dell'art. 7 del d.lg. n. 968 del 1954. Peraltro, non

sarebbe affatto detto che, la competenza attribuita allo Stato con le

norme del 1978, dovesse sussistere anche anteriormente. Di fronte al

principio secondo cui le Regioni sono competenti al controllo di

legittimità sugli atti degli enti locali, mentre il controllo di

merito può solo implicare la richiesta di riesame dell'atto, la norma

oggetto della questione andrebbe ritenuta incostituzionale. Per

escludere che essa violi l'una e l'altra delle anzidette prescrizioni,

dovrebbe infatti risultare che si tratti di una disciplina derogatoria

ed eccezionale. Così infatti si assume dallo Stato con la memoria, che

l'Avvocatura ha prodotto nel giudizio instaurato con ricorso n. 33 del

1976. L'assunto sarebbe tuttavia chiaramente infondato, avendo la legge

n. 43 del 1978 inteso configurare il regime del controllo statale non

come transitorio, bensì come normale. Vi è poi il fatto che la

competenza in questione è prevista ex art. 6 d.l. n. 946 del 1977,

come la sola, attribuita alla Commissione. Ciò dimostra, secondo la

Regione, che il controllo statale non è più sorretto da alcun

disposto costituzionale, che esigerebbe la sintesi unitaria dei vari e

differenti interessi delle comunità locali. Una simile esigenza

avrebbe infatti sicuramente richiesto il permanere anche delle altre

attribuzioni, di cui l'organo statale era investito. Viene infine

dedotto che la contestata attribuzione della Commissione diverge dal

sistema della Costituzione, tanto più nettamente, in quanto essa

implica un'ingerenza più puntuale e penetrante nella sfera dell'ente

locale, rispetto al potere già deferito alla stessa Commissione in

sede di approvazione dei bilanci deficitari: o anche del controllo che,

ex art. 130 della Costituzione, compete ora al Comitato. Il che

spiegherebbe, in conclusione, come l'esercizio del potere statale abbia

determinato l'insorgenza del presente conflitto. Considerato in diritto :

1. - Vengono sottoposti all'esame della Corte più conflitti di

attribuzione. Come spiegato in narrativa, due di essi sono promossi dal

Comitato regionale di controllo della Regione Veneto, ed altri due,

successivamente, dietro delibera della Giunta, dal Presidente di detta

Regione. L'uno e l'altro dei menzionati organi rivendicano, nei

confronti dello Stato, l'esclusiva appartenenza alla Regione della

competenza di controllare le deliberazioni dei Consigli provinciali di

Verona e Rovigo indicati in narrativa, sotto vario riguardo afferenti

al trattamento economico del personale. I ricorrenti impugnano infatti

i provvedimenti, mediante i quali la Commissione centrale ha dal canto

suo esercitato, con riguardo alle suddette deliberazioni,

l'attribuzione ad essa demandata dall'art. 7 del d.P.R. 19 agosto 1954,

n. 968 ("Decentramento dei servizi del Ministero dell'interno"). Detta

norma dispone che siano sottoposte all'approvazione della Commissione,

nella composizione della Sezione organici ivi prevista, le

deliberazioni dei Comuni e delle Province con bilanci deficitari:

quando - si deve precisare - si tratti di modificazioni ai ruoli

organici del personale, le quali importino aumenti della spesa globale

di organico.

Sia dal Comitato di controllo, sia dal Presidente della Regione

Veneto si deduce l'illegittimità dell'attribuzione così configurata,

sostanzialmente per il seguente ordine di rilievi:

a) il contestato potere di approvazione sarebbe, in conseguenza

della legislazione sopravvenuta, privo del nesso funzionale che lo

connetteva con le rimanenti competenze della Commissione: e così,

prima di tutto, con il potere di approvare i bilanci deficitari degli

enti locali (ex art. 332 T. U 3 marzo 1934, n. 383), che si assume

implicitamente abolito dall'art. 2 della legge 12 novembre 1971, n.

952. Di qui l'incongruità dei controllo statale in parola, come mezzo

tecnico rispetto ai fine, perseguito dal legislatore nel configurarlo,

di contenere gli abusi della finanza locale, e comporre a sintesi

unitaria gli interessi delle varie comunità territoriali. La

incongruità sarebbe così grave ed evidente, da ingenerare la

conclusione che la norma in questione non abbia ragione di

sopravvivere.

b) D'altra parte - e specialmente di fronte a quei dati della più

recente normativa in materia (art. 6, quindicesimo comma, legge 27

febbraio 1978, n. 43), da cui risulterebbe che il contestato potere di

approvazione vige attualmente - si prospetta l'incostituzionalità

della relativa norma attributiva (nonché degli stessi artt. 59 e 60

della legge 10 febbraio 1953, n. 62, se intesi nel senso che essi

lasciano permanere in capo al suddetto organo statale l'attribuzione,

della quale ora si controverte). Precisamente, si asserisce la lesione

dell'art. 130 Cost., che riserva ad un organo della Regione i controlli

di legittimità sugli atti degli enti locali, e quanto al controllo di

merito tassativamente prescrive la forma della richiesta motivata di

riesame. Si osserva infatti che il controllo è nella specie esercitato

da un organo statale, e per la via dell'approvazione: via diversa

dalla sola consentita dall'invocato disposto costituzionale, e peraltro

più penetrante - in quanto implica la puntuale ingerenza dello Stato

nell'utilizzazione delle risorse finanziarie dell'ente autonomo -

rispetto allo stesso potere, ora sottratto alla Commissione, di

approvare i bilanci deficitari di detti enti.

c) Il controllo attribuito alla Commissione, fuori dello schema

fissato nell'art. 130 Cost., non troverebbe, d'altronde, miglior

supporto in altra norma costituzionale: e così, nemmeno nell'art. 119,

primo comma, Cost. Ivi, si osserva, è previsto il coordinamento (nelle

forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica)

dell'autonomia finanziaria delle Regioni con la finanza dello Stato,

delle Province e dei Comuni. Ma tale disposto potrebbe solo

legittimare la permanenza dei controlli che si esercitano sugli atti

della Regione, sempre, del resto, in conformità delle apposite

prescrizioni dell'art. 125 Cost. Il che non precluderebbe allo Stato di

soddisfare l'esigenza del controllo sulla spesa degli enti locali senza

offendere i precetti costituzionali, e mediante altre misure vigenti,

diverse da quelle in esame: o ancora, mediante possibili altre, delle

quali i ricorrenti configurano, de iure condendo, qualche esempio

(così, la nullità ipso iure delle deliberazioni adottate dagli enti

autonomi in violazione di limiti posti dalle leggi finanziarie dello

Stato).

In conseguenza, si chiede alla Corte di dichiarare che la

competenza a controllare le suddette delibere delle Amministrazioni

provinciali di Verona e Rovigo spetta esclusivamente alla Regione,

annullando gli atti della Commissione, con i quali si sarebbe

concretata la dedotta lesione della sfera delle attribuzioni regionali.

2. - Il Presidente della Regione ha riproposto ricorso - come,

anche qui, si precisa in narrativa - impugnando le ulteriori decisioni

che la Commissione ha adottato, sempre con riguardo alle suddette

deliberazioni delle Amministrazioni provinciali, successivamente alle

altre, già impugnate con il ricorso introduttivo del conflitto. Ciò

sull'assunto che le decisioni impugnate da ultimo costituiscono atti

conclusivi rispetto alle precedenti. Argomentazioni e richieste del

nuovo ricorso sono identiche a quelle sopra viste.

3. - Il Presidente del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura

generale dello Stato, eccepisce anzitutto l'inammissibilità dei

ricorsi proposti dal Comitato regionale di controllo, e deduce

comunque l'infondatezza nel merito di tali ricorsi, nonché dei

rimanenti altri, con i quali il conflitto è invece promosso dal

Presidente della Regione. I ricorsi del Comitato regionale di controllo

sarebbero inammissibili, perché proposti da un organo non legittimato.

Eccepisce infatti l'Avvocatura che il conflitto di attribuzione fra

Regione e Stato deve, ai sensi dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, essere sollevato dal Presidente della Giunta regionale, in

seguito a deliberazione della Giunta stessa. D'altra parte, il Comitato

non avrebbe la veste di un potere dello Stato, abilitato come tale a

promuovere conflitto con gli altri poteri. Sempre in punto di

ammissibilità, si rileva poi che i ricorsi sono stati prodotti oltre

il termine perentorio, stabilito nel secondo comma del citato articolo

39 della legge n. 87 del 1953, di sessanta giorni dall'avvenuta

conoscenza delle decisioni impugnate.

L'infondatezza di questi ricorsi, nonché di quelli proposti dal

Presidente della Regione, è poi dedotta, assumendo che la soppressione

delle altre competenze della Commissione non intacca la permanenza

dello specifico potere di approvazione, esercitato da detto organo in

materia di ruoli organici degli enti locali; mentre, per altro verso,

non sussisterebbe alcuna lesione della sfera attribuita alla

ricorrente, con riguardo ai controlli sugli atti dei Comuni e delle

Province. Si assume al riguardo che l'art. 130 Cost. - e in attuazione

di tale disposto costituzionale gli artt. 59 e 60 della legge n. 62 del

1953 - riservano al competente organo regionale soltanto le tipiche

funzioni del controllo, volte per definizione alla cura della buona

amministrazione e degli stessi interessi dell'ente controllato. A tali

funzioni non potrebbe tuttavia essere ricondotta quella esercitata

dalla Commissione nella specie: la quale, si afferma, è preordinata al

soddisfacimento di esigenze proprie della collettività nazionale, che

trascendono la sfera dei vari interessi degli enti locali e sono

necessariamente riservate all'apprezzamento degli organi centrali.

4. - Altri ricorsi del Presidente della Regione Veneto sollevano

conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato, in riferimento a

decisioni della Commissione, questa volta adottate in sede di

approvazione di talune delibere, relative anche qui al trattamento del

personale, dell'Amministrazione provinciale di Treviso: e ciò, sempre

come si precisa in narrativa. I motivi del ricorso e le opposte tesi

del Presidente del Consiglio, che per il tramite dell'Avvocatura deduce

l'infondatezza del conflitto, ripropongono le rispettive deduzioni e

richieste, sopra riferite a proposito degli altri conflitti, promossi

dal Presidente della Regione Veneto.

5. - Tutti i ricorsi sopra menzionati, nel sollevare il conflitto

di attribuzione fra la Regione Veneto e lo Stato, investono la Corte

della medesima questione. I giudizi con essi instaurati possono essere

perianto riuniti e congiuntamente decisi.

6. - Quanto ai conflitti sollevati dal Comitato regionale di

controllo, la Corte deve subito osservare che l'eccezione di

inammissibilità del ricorso, proposta dall'Avvocatura dello Stato, è

fondata. L'ordinanza-ricorso del Comitato adombra, va precisato, due

possibili prospettazioni della controversia instaurata avanti alla

Corte. Una prima ipotesi, si dice, è che "stante l'autonomia" di detto

organo, il conflitto insorga, a livello interorganico", fra esso e un

organo dello Stato, qual è la Commissione, presso il Ministero

dell'interno. Sotto altro profilo, tuttavia, il caso di specie potrebbe

atteggiarsi come un conflitto tra l'ente regionale e l'ente stato: con

il che, si assume che tocchi alla Regione Veneto di sollevano, ai sensi

dell'art. 134 Cost. e dell'art. 39 legge 11 marzo 1953, sempre in

relazione ai motivi dedotti nell'ordinanza-ricorso.

Va però detto che il Comitato ricorrente non è in alcun caso

legittimato a promuovere il sollevato conflitto: né "a livello

interorganico" - come, per un verso, esso prospetta - perché

l'asserita autonomia della funzione di controllo non implica che si

tratti di un potere dello Stato, in seno al quale detto organo sia,

poi, legittimato a promuovere conflitti con gli altri poteri; e se si

considera l'altra ipotesi, perché - come del resto si avverte nella

stessa ordinanza-ricorso - il solo organo abilitato a sollevare il

conflitto fra Regione e Stato è, secondo legge, il Presidente della

Giunta regionale. Ciò dispensa la Corte dall'occuparsi dell'altro

rilievo dell'Avvocatura, che concerne la tardività del ricorso.

7. - I ricorsi proposti dal Presidente della Regione Veneto

riguardano, si è detto, le decisioni adottate dalla Commissione, in

ordine ai provvedimenti delle Amministrazioni provinciali sopra

menzionati (nella specie concernenti le Province di Verona e Rovigo, in

due distinte e successive fasi temporali). In ogni caso, quindi, il

conflitto, com'è configurato, scaturisce dall'esercizio di un potere

dello Stato, che coesiste con il controllo autonomamente e

parallelamente esercitato, in conformità dell'art. 130 Cost., dal

competente organo regionale. Le stesse delibere provinciali in materia

di organico, alle quali si riferiscono i ricorsi qui considerati, sono

state infatti sottoposte, per un verso al controllo del Comitato, per

l'altro all'approvazione della Commissione. Con il risultato, si assume

dalla ricorrente, che il diniego dell'approvazione, anche limitatamente

ad una parte dei provvedimenti venuti all'esame dell'organo statale, ha

non soltanto impedito all'ente deliberante di esercitare il suo potere

di autonomia, ma ha altresì interferito con il funzionamento del

Comitato: dove, s'intende, coincidendo i provvedimenti oggetto dei

rispettivi controlli, l'organo della Regione e quello dello Stato sono,

ciascuno nell'esercizio delle proprie attribuzioni, pervenuti a

divergenti risultati. Il nucleo della presente controversia sta dunque

in cio: che dallo Stato si nega, e dalla Regione si asserisce, che il

potere di approvazione, da cui emanano i provvedimenti impugnati, è

compatibile con il disposto dell'art. 130 Cost. Ora la Corte ha in

altra pronunzia (149/81) ritenuto fondata la questione - prospettatale

anche alla stregua del citato parametro costituzionale - della norma

istitutiva dell'attribuzione statale, contestata in questa sede.

Ancorché la previsione dell'art. 130 Cost., non abbracci tutti i

controlli sugli atti degli enti locali - si è chiarito con l'anzidetta

decisione - non è ammessa d'altra parte l'indiscriminata ingerenza

dello Stato nella sfera, che è costituzionalmente garantita ai poteri

di autonomia. Il mezzo tecnico del controllo statale permane, quindi,

nell'ambito consentito dalla citata statuizione costituzionale, solo

quando, nel connettersi strumentalmente con un fine della collettività

nazionale, esso serva all'attuazione di qualche altro precetto del

testo fondamentale, dal quale possa trarre specifico e idoneo

fondamento. Il che, invece, non accade nella specie. Dichiarata in

questi sensi l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 del d.P.R. 19

agosto 1954, n. 968, devono ritenersi fondati anche i ricorsi in esame.

Il conflitto è così risolto: nel caso sottoposto al giudizio della

Corte, il solo controllo esperibile sulle deliberazioni delle

Amministrazioni provinciali è quello riservato al competente organo

regionale.