Sentenza n. 161/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 23 luglio 1980 e riapprovata il 16 settembre 1980 dal consiglio

regionale del Friuli-Venezia Giulia recante norme per la corresponsione

di una indennità una tantum ad amministratori locali delle zone

terremotate per attività extra-istituzionale svolta per conto

dell'amministrazione regionale promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri notificato il 3 ottobre 1980, depositato in

cancelleria il 13 ottobre 1980, iscritto al n. 21 del registro ricorsi

1980 e del quale è stata data notizia nella G.U. della Repubblica n.

291 del 22 ottobre 1980.

Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1983 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

uditi l'avvocato dello Stato Sergio La Porta, per il ricorrente, e

l'avv. Gaspare Pacia, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Con atto 1 ottobre 1980, notificato il 3 successivo, e depositato

presso questa Corte il 13 stesso mese, il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

chiedeva dichiararsi l'illegittimità costituzionale della l.r.

Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 16 settembre 1980 nel testo già

approvato il 23 luglio precedente. Tale legge reca norme per la

corresponsione di una indennità a taluni amministratori di enti locali

"in relazione all'attività extra- istituzionale dagli stessi svolta

per conto dell'Amministrazione regionale medesima quali funzionari

delegati all'attuazione degli speciali e straordinari compiti di cui

alle leggi regionali in materia di ricostruzione delle zone colpite

dagli eventi sismici del 1976": e ciò per il periodo intercorrente

dall'attribuzione delle dette funzioni delegate al 31 dicembre 1978.

L'indennità veniva fissata in misura diversa a seconda che si fosse

trattato di comuni classificati disastrati, oppure gravemente

danneggiati, o soltanto danneggiati, dal Decreto del Presidente della

Giunta Regionale 20 maggio 1976 n. 0714 e successive modificazioni. Per

quanto poi riguarda i Presidenti delle Amministrazioni Provinciali di

Udine e Pordenone, l'indennità va riferita a quella fissata per gli

amministratori dei comuni classificati "gravemente danneggiati".

Esponeva l'Avvocatura Generale dello Stato che il Governo aveva

già eccepito, nel telegramma 9 agosto 1980 col quale aveva rinviato

davanti al Consiglio Regionale la legge approvata il 23 luglio

precedente nello stesso testo, che l'indennità così attribuita dava

luogo ad una sostanziale duplicazione dell'indennità temporanea già

spettante, in base alla l.r. 13 luglio 1976 n. 31, agli amministratori

degli enti locali delle zone colpite dal sisma; così concretando

violazione del principio di cui al primo comma dell'art. 97 Cost.

Inoltre la prevista estensione dell'indennità in parola ai

Commissari di Governo, nominati a seguito dello scioglimento dei

Consigli comunali e provinciali, si poneva in contrasto colla riserva

statale in tema di controllo sugli organi degli enti locali, di cui

all'art. 4 D.P.R. 26 giugno 1965 n. 960.

Nel ricorso, l'Avvocatura, ribadendo i rilievi di cui sopra,

precisava che la l.r. 13 luglio 1976 n. 31 era stata più volte

prorogata e, da ultimo, fino al 31 dicembre 1981 con l.r. 18 agosto

1980 n. 36 che, all'art. 2 comma secondo, stabiliva la non

cumulabilità dell'indennità concessa "con qualsiasi altra prevista

per l'assolvimento di incarichi presso lo stesso Ente". Osservava

inoltre l'Avvocatura che i compiti previsti dalle leggi ora citate

imponevano un impegno "a tempo pieno", e che gli amministratori

pubblici sono tenuti, per il fatto stesso della loro preposizione

all'Ufficio, anche ad esercitare le funzioni loro eventualmente

delegate. Sì che, né sul piano quantitativo né su quello

qualitativo, le funzioni menzionate nella legge istitutiva della nuova

indennità trovavano giustificazione all'asserita straordinarietà. Per

tal modo, il nuovo compenso, che veniva ad aggiungersi eadem ratione a

quelli già attribuiti in vista di un eccezionale impegno lavorativo

profuso "a tempo pieno" (e perciò insuscettibile di ulteriore

dilatazione), non poteva dirsi rispettoso del principio di cui all'art.

97 Cost.

Quanto al secondo motivo di ricorso, rilevava l'Avvocatura che le

disposizioni di cui all'art. 3 della legge impugnata contrastano

manifestamente coll'art. 4 del D.P.R. 26 giugno 1965 n. 960 che riserva

allo Stato la funzione di controllo sui Commissari nominati dal Governo

a seguito dello scioglimento dei Consigli degli enti locali.

L'investitura statale determina lo "status" di tali organi e la

connessa sfera di doveri e diritti, anche in ordine al trattamento

economico. L'estensione, pertanto, dell'indennità ai Commissari

comporta interferenza della Regione in materia riservata allo Stato.

Con atto 15 ottobre 1980, depositato il giorno successivo, si

costituiva la Regione Friuli-Venezia Giulia in persona del Presidente

in carica della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dall'avv.

Gaspare Pacia di Trieste.

Contestava innanzitutto la Regione che la nuova indennità

istituita dalla legge impugnata rappresenti una sostanziale

duplicazione di quella mensile straordinaria, da ultimo contemplata

dalla l.r. 18 agosto 1980 n. 36. Questa, infatti, ha riguardo

all'attività istituzionale propria degli enti locali considerati, per

la parte che eccede il lavoro ordinario fino al limite del "tempo

pieno".

La nuova indennità, invece, sarebbe stata istituita a

remunerazione di un servizio singolare di "agente contabile" o di

"funzionario delegato" per conto della regione ai sensi degli artt. 56

e segg. del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440. Non si tratterebbe,

perciò, di funzioni delegate nell'ambito della regola generale di cui

all'art. 11 dello Statuto d'autonomia, ma bensì di una delega a

carattere straordinario, di natura contabile, che farebbe assumere uti

singulus al funzionario investito particolari e pesanti responsabilità

sul piano personale. Conseguentemente non sarebbe pertinente il

riferimento al "tempo pieno", perché la distinzione non è da farsi

sul piano quantitativo ma su quello qualitativo.

La nuova indennità, quindi, quale semplice corrispettivo di uno

dei tanti incarichi che alla Regione è dato di conferire per il

raggiungimento dei fini istituzionali, non solo non contrasta coll'art.

97 Cost., ma si giustifica anche nella sua estensione ai Commissari

governativi perché non tocca, come tale, la sfera dei controlli

riservata allo Stato.

Con successiva memoria, depositata il 28 dicembre 1982, la difesa

della Regione sviluppava il concetto di "funzionario delegato od

ordinatore secondario di spesa", a favore del quale l'ordinatore

primario (l'organo cui istituzionalmente compete di ordinare la spesa)

dispone aperture di credito. Spiegava altresì la difesa che

l'apertura di credito a favore di organi di enti locali, anziché della

stessa Amministrazione regionale, era giustificata dall'ultimo comma

dell'art. 1 della l. 8 agosto 1977 n. 546. Questa infatti, consente

alla Regione di determinare le procedure relative agl'interventi e alle

iniziative assunti nell'ambito delle dette finalità, ove occorra anche

in deroga alle norme vigenti, ivi comprese quelle sulla contabilità

generale dello Stato.

Sarebbero, dunque, queste specialissime prestazioni extra ordinem,

concernenti la liquidazione, l'ordinazione e l'erogazione di spese

regionali che vengono compensate, agli Amministratori locali delegati,

mediante l'indennità istituita dalla legge impugnata.

Colla stessa memoria la difesa produceva la relazione 15 settembre

1980 della I Commissione permanente del Consiglio Regionale colla quale

si proponeva al Consiglio l'integrale riapprovazione della legge

rinviata. Venivano altresì elencate sei delle leggi regionali che

avevano previsto le speciali aperture di credito di cui s'è detto.

All'udienza dell'11 gennaio 1983 l'Avvocatura dello Stato e il

difensore della Regione insistevano nelle rispettive posizioni. Considerato in diritto :

Il ricorso non è fondato.

1. - La legge regionale 16 settembre 1980 n. 98 bis avverte già

nell'intitolazione della rubrica, e precisa poi all'art. 1, che si

tratta di indennità una tantum corrisposta a taluni sindaci,

Presidenti di provincia, e Presidenti di comunità montane e collinari,

per "attività extra istituzionale" svolta dai predetti "quali

funzionari delegati all'attuazione degli speciali e straordinari

compiti di cui alle leggi regionali in materia di ricostruzione delle

zone colpite dagli eventi sismici del 1976".

Basterebbe già questo a rendere evidente che si tratta di

attività non confondibili con quelle "istituzionali" relative alla

cura degl'interessi collettivi, sia pure concernenti la stessa opera di

ricostruzione, che i detti amministratori hanno svolto nell'ambito e

nell'esclusivo interesse dell'Ente cui sono preposti: attività cui

appunto fanno non meno esplicito riferimento la l.r. originaria 13

luglio 1976 n. 31 e le successive proroghe, fino alla l.r. 18 agosto

1980 n. 36, che hanno concesso ai predetti un'indennità mensile

straordinaria fino al 31 dicembre 1981.

Né la situazione muta quando si assuma in specifica considerazione

l'aspetto relativo al rapporto di delega di funzioni da Regione ad ente

locale.

È ben vero, infatti, che l'art. 11 dello Statuto regionale prevede

- com'è ovvio - la delegazione a Province e Comuni di funzioni

amministrative come espressione del normale esercizio delle funzioni

regionali. Ma è evidente che si tratta delle ordinarie funzioni

istituzionali, che le Regioni hanno appunto il potere di delegare agli

Enti territoriali della propria circoscrizione.

La delega, invece, di cui si parla nell'art. 1 della legge

impugnata, è di ben altra natura. Essa intanto non si riferisce agli

Enti, come quella dell'art. 11 ora citato, bensì alle persone preposte

a quelli e ad altri enti territoriali, e ad attività- come si è detto

- "extra-istituzionali" - che gli stessi svolgono "per conto

dell'Amministrazione regionale quali funzionari delegati all'attuazione

degli speciali e straordinari compiti di cui alle leggi regionali in

materia di ricostruzione delle zone colpite dagli eventi sismici del

1976".

Quali fossero in concreto siffatte speciali e straordinarie

attività extra-istituzionali che la Regione, già prima, ma

particolarmente dopo la L. statale 8 agosto 1977 n. 546, delegava ai

singoli funzionari preposti a quegli Enti, risulta dalle disposizioni

legislative richiamate sia nell'atto di costituzione della Regione che

nella successiva memoria difensiva. Si tratta di un servizio singolare

di funzionario delegato quale "ordinatore secondario di spesa":

servizio che l'amministrazione regionale dovrebbe svolgere direttamente

a mezzo di propri "agenti contabili" o di propri "funzionari delegati"

ai sensi dell'art. 56 e s. del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, ma che

eccezionalmente il legislatore regionale ha consentito di attribuire

anche a funzionari estranei all'organizzazione regionale. La

possibilità di tale deroga, infatti, è prevista dalla lett. h

dell'art. 1 della citata legge statale 8 agosto 1977 n. 546, dove è

sancito che "con legge regionale saranno anche determinate le modalità

degl'interventi e delle iniziative, nonché le procedure relative,

anche in deroga alle norme vigenti, ivi comprese quelle sulla

contabilità generale dello Stato".

Ebbene, le dette delegazioni agli ordinatori secondari di spesa

sono state effettuate mediante aperture di credito a loro nome (e non

dunque degli Enti), sulla base di particolari leggi regionali via via

emanate, e gli ordinatori sono tenuti a risponderne personalmente e a

rendere il conto direttamente alla Regione.

In proposito, sono state richiamate le leggi regionali 7 giugno

1976 n. 17, 26 luglio 1976 n. 34, 14 agosto 1976 n. 38, 30 agosto 1976

n. 49, 20 giugno 1977 n. 30, 23 dicembre 1977 n. 63, le quali

rispettivamente agli artt. 11, 4 e 8, 5, 7, 14 e 16, 79, dispongono

aperture di credito a favore dei Sindaci, Presidenti di Amministrazioni

provinciali o di comunità montane o collinari, allo scopo di

finanziare lavori di ricostruzione e di restauro, o per risanamento di

zone, o acquisti di aule mobili etc...

Non si tratta, dunque, di duplicazione dell'indennità di cui alla

legge regionale 31/1976 e seguenti.

2. - Rileva, tuttavia, altresì l'Avvocatura che queste ultime

leggi regionali hanno elargito un emolumento a compenso di compiti

svolti "a tempo pieno" il quale, non essendo evidentemente

ulteriormente dilatabile, postula la ricomprensione nel suo ambito di

ogni altra attività conferita ai detti amministratori. Tant'è vero -

si soggiunge - che le ulteriori disposizioni contenute nella legge

regionale 18 agosto 1980 n. 36, che detta la nuova disciplina

dell'indennità straordinaria, esplicitamente prescrivono la non

cumulabilità della predetta con qualsiasi altra indennità, proprio

perché corrispettivo di un incarico a tempo pieno.

Il rilievo è penetrante ma non puntuale.

A parte, infatti, la considerazione che esso sarebbe esclusivamente

riferibile agli amministratori che lo hanno avuto conferito, l'ovvia

indilatabilità del cosiddetto "tempo pieno" presuppone il confronto

con attività omogenee su di un piano quantitativo. Ma, quando si

tratti di attività qualitativamente diverse, non sussiste

incompatibilità coll'espletamento di quelle a tempo pieno. La riprova

si ha in una più attenta lettura proprio dell'art. 2 comma secondo

della invocata l.r. 18 agosto 1980 n. 36, il quale effettivamente

divieta la cumulabilità dell'indennità straordinaria con qualsiasi

altra indennità, ma sempreché si tratti di "indennità previste per

l'assolvimento di incarichi presso lo stesso Ente o presso enti,

comunità, aziende, consorzi cui partecipi l'Ente di appartenenza".

S'è visto, invece, che si tratta di incarichi extra- istituzionali di

"ordinatori secondari di spesa", conferiti dalla Regione nell'ambito di

attività sue proprie, di norma riferibili all'area della sua stessa

organizzazione.

Non esiste, pertanto, contrasto della legge impugnata con l'art. 97

Cost.

3. - Col secondo motivo, il Governo ha investito anche l'art. 3

della legge in esame, in quanto estende i benefici di cui sinora si è

detto ai Commissari nominati a seguito di scioglimento dei Consigli

comunali o provinciali.

Secondo il ricorso, la norma contrasta con l'art. 4 del d.P.R. 26

giugno 1965 n. 960 che riserva allo Stato i provvedimenti concernenti

la sospensione e lo scioglimento dei Consigli comunali e provinciali,

nonché la sospensione, rimozione e revoca dei Sindaci.

Sostiene, infatti, l'Avvocatura che i Commissari, ancorché organi

straordinari dell'ente locale, desumono la loro investitura da un atto

statuale, che ne determina altresì lo status e la connessa sfera di

doveri e di diritti, anche in ordine al trattamento economico.

Ma l'assunto non è accoglibile.

Trattandosi, come la stessa Avvocatura riconosce, dell'ipotesi di

sostituzione totale, e non ad acta il Commissario è sicuramente organo

dell'ente presso il quale viene inviato, benché di nomina statale, per

cui non sembra plausibile l'illazione che se ne vuole trarre. In nessun

modo, infatti, interferisce nei poteri riservati allo Stato il

riconoscimento da parte della Regione di un compenso al Commissario,

per un'attività extra-istituzionale che egli presta per delega, quale

ordinatore secondario di spesa, nell'esclusivo interesse della Regione

ed in relazione ad attività di pertinenza dell'organizzazione

amministrativa di questa. Se il Commissario può essere delegato, così

come il Sindaco, sembra anzi giusto che l'onere di quell'attività

ricada sull'Ente nel cui interesse viene prestata: così come, del

resto, ricadono sul Comune o sulla Provincia le spese per le indennità

dovute al Commissario e alla Commissione straordinaria (art. 255 T.U.

1934).

È da escludere, pertanto, che la legge impugnata comporti, nel suo

art. 4, la dedotta violazione da parte della regione della riserva a

favore dello Stato.