Sentenza n. 161/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso di Giuseppe Calderisi, Lorenzo

Strik Lievers ed Elio Vito, promotori dei referendum in materia di

commercio, di elezioni comunali e di contributi sindacali, ammessi

dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 3, 4, 10 e 13 del

1995, notificato l'8 aprile 1995, depositato in Cancelleria il 10

aprile 1995, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, recante "Disposizioni urgenti per

la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne

elettorali e referendarie", ed iscritto al n. 11 del registro

conflitti 1995.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per Giuseppe

Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito e l'Avvocato dello

Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 29 marzo 1995, i signori Giuseppe

Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito, promotori e

presentatori dei referendum in materia di commercio, di elezioni

comunali e di contributi sindacali, ammessi dalla Corte

costituzionale con le sentenze nn. 3, 4, 10 e 13 del 1995, hanno

sollevato conflitto nei confronti del Governo, in persona del

Presidente del Consiglio dei ministri, e del Garante per la

radiodiffusione e l'editoria, per chiedere l'annullamento, previa

sospensione, del decreto-legge 20 marzo 1995, n. 83, recante

"Disposizioni urgenti per la parità di accesso ai mezzi di

informazione durante le campagne elettorali e referendarie", e del

provvedimento del Garante per la radiodiffusione e l'editoria 22

marzo 1995.

Con riferimento alla sussistenza dei presupposti soggettivi del

conflitto, i ricorrenti richiamano l'ordinanza n. 17 del 1978 e la

sentenza n. 69 del 1978 della Corte costituzionale, dove risulta

affermato che i promotori del referendum abrogativo godono dello status di potere dello Stato, almeno sino al momento dell'effettuazione

del referendum. Nel ricorso si osserva anche che la legittimazione

attiva del comitato dei promotori non può essere posta in

discussione dalla diversità della vicenda dedotta in giudizio, che

non riguarda, come avvenuto in passato, un conflitto sollevato in

relazione a decisioni dell'Ufficio centrale per il referendum

concernenti la cessazione delle operazioni referendarie. Ad avviso

dei ricorrenti, infatti, anche nel presente giudizio i promotori sono

difensori del diritto costituzionalmente garantito ai cittadini di

esprimersi attraverso il referendum, dal momento che vengono

contestati atti che incidono sulla correttezza della campagna

referendaria e sul processo di formazione della volontà

referendaria.

Passando all'esame dei presupposti oggettivi del conflitto, con

specifico riferimento al decreto-legge n. 83 del 1995, i ricorrenti

richiamano la dottrina secondo la quale il conflitto è ammissibile

in presenza di atti o comportamenti invasivi di una sfera di

competenza costituzionalmente garantita ovvero del cattivo uso del

potere, indipendentemente dalla natura dell'atto lesivo, che pertanto

può anche essere una legge.

Inoltre, nel ricorso si afferma che il decreto-legge mantiene la

sua natura precaria e provvisoria di provvedimento emanato sotto la

responsabilità del Governo ed è suscettibile di "disapplicazione",

come avvenuto in occasione dell'ordinanza del 23 marzo 1993

dell'Ufficio centrale per il referendum, che ha affermato che dalle

disposizioni previste in un decreto-legge non poteva conseguire la

cessazione delle operazioni referendarie relative ad una legge

sottoposta a referendum e successivamente abrogata dallo stesso

decreto.

Dopo aver richiamato la prassi in tema di decretazione d'urgenza,

dalla quale possono derivare effetti irreversibili, nel ricorso si

rileva che le stesse ragioni poste dalla Corte - con la sentenza n.

406 del 1989 - a fondamento dell'inammissibilità del conflitto nei

confronti di una legge, dovrebbero giustificare l'ammissibilità del

conflitto nei confronti del decreto-legge. Infatti, secondo la

prospettazione dei ricorrenti, alla peculiare forza della legge si

contrappone la natura precaria e provvisoria del decreto-legge, quale

provvedimento emanato sotto la responsabilità del Governo. Inoltre,

sempre ad avviso dei ricorrenti, il coordinamento tra la disciplina

dei giudizi incidentali e la disciplina dei conflitti si pone in

maniera diversa quando oggetto del conflitto sia un decreto-legge,

dal momento che, non potendo operare lo strumento del giudizio

incidentale in caso di mancata conversione, rimane preclusa la

possibilità che il provvedimento legislativo giunga al controllo

della Corte.

Infine i ricorrenti, ribadendo il carattere provvisorio del

decreto-legge, affermano che tale atto, in caso di mancata

conversione, viene a trasformarsi in un mero "comportamento"

imputabile al Governo, da cui possono conseguire lesioni della sfera

di attribuzioni costituzionalmente garantite, quali i diritti

politici ed elettorali, che la semplice decadenza ex tunc non è

idonea a ripristinare.

In relazione all'impugnato provvedimento del Garante, i ricorrenti

si rimettono alle valutazioni della Corte, pur ponendo in risalto che

le autorità amministrative indipendenti sono poste, nell'ordinamento

italiano, in posizione di "immediata subordinazione alla

Costituzione". Pertanto, anche il Garante sarebbe legittimato ad

attuare direttamente la Costituzione emanando atti interpretativi e

di indirizzo.

2. - Nel merito, con il primo motivo del ricorso si espone che gli

artt. 1, 2, 3 e 14 del decreto-legge n. 83 del 1995 risultano lesivi

dell'art. 75 della Costituzione, dal momento che il carattere binario

del quesito referendario renderebbe più lineare e meno problematico

lo svolgimento delle campagne referendarie rispetto allo svolgimento

delle campagne elettorali. Risulterebbe, pertanto, irragionevole

l'estensione alle campagne referendarie della rigida disciplina

relativa ai controlli, ai divieti ed alle sanzioni prevista dal

decreto-legge per le campagne elettorali politiche ed amministrative.

Con riferimento al divieto - imposto ai promotori del referendum

dall'art. 3, comma 6, del decreto-legge - di utilizzare gli strumenti

della pubblicità elettorale non solo nei trenta giorni precedenti al

referendum, ma anche per il periodo precedente che si venisse a

sovrapporre con questo, con riferimento ad una diversa consultazione

elettorale, il ricorso, nel secondo motivo, contesta il carattere

eccessivo, irragionevole e sproporzionato di tale misura, dal momento

che la sovrapposizione di diverse campagne verrebbe a imporre il

silenzio sulle iniziative delle forze politiche favorevoli e

contrarie alla richiesta abrogativa.

Con un terzo motivo i ricorrenti lamentano, infine, il cattivo

uso, nell'adozione del decreto- legge in questione, del potere di cui

all'art. 77 della Costituzione, sia per la mancanza dei requisiti

della necessità e dell'urgenza sia per l'incidenza dello stesso

decreto nella materia referendaria. A sostegno della censura si

richiamano comportamenti del Presidente della Repubblica e

dell'Ufficio centrale per il referendum, che, secondo i promotori,

confermerebbero il divieto di utilizzazione dello strumento del

decreto-legge in materia referendaria.

3. - Con ordinanza n. 118 del 7 aprile 1995 questa Corte ha

dichiarato ammissibile il conflitto in esame nei confronti del

Governo, ma non del Garante per la radiodiffusione e l'editoria, dal

momento che il provvedimento dello stesso Garante del 22 marzo 1993

è stato ritenuto inidoneo a ledere la sfera di attribuzioni dei

ricorrenti.

4. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che il ricorso sia

dichiarato inammissibile ovvero, in subordine, infondato, e che sia

anche rigettata l'istanza di sospensione.

In riferimento all'ammissibilità del conflitto, l'Avvocatura

richiama la sentenza n. 406 del 1989, nella quale la Corte ha

considerato unitariamente la legge e gli atti ad essa equiparati,

escludendo che per tutti questi atti sia possibile sollevare

conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato. Pertanto, nella

memoria si afferma che non è fondato sostenere, come invece fanno i

ricorrenti, che il decreto-legge impugnato debba ricevere un diverso

trattamento a causa del suo carattere provvisorio.

Nel merito, l'Avvocatura sottolinea che l'istituto del referendum

rappresenta la massima espressione della democrazia elettorale, e, di

conseguenza, anche tale consultazione deve svolgersi secondo regole

di parità e di ponderazione nell'accesso ai mezzi di comunicazione

di massa, al fine di evitare abusi.

Quanto all'art. 2 del decreto-legge, nella memoria si afferma che

la definizione della propaganda sui "media" non pare possa ledere in

alcun modo le forze che partecipano da fronti opposti ai referendum,

dal momento che esse sono entrambe soggette al rispetto delle

medesime forme. Inoltre, tali forme risultano comprensive delle

possibili modalità di espressione e di illustrazione delle diverse

posizioni.

In relazione alla censura rivolta all'art. 3, comma 6, dello

stesso decreto, l'Avvocatura osserva che in base ad una scelta

politica - analoga a quella già implicitamente prevista dalla legge

n. 515 del 1993 - si è ritenuto che gli "spot" e le inserzioni

pubblicitarie non consentano una vera e meditata opzione, ma svolgano

un ruolo di informazione puramente "intuitiva" delle diverse

posizioni in campo. Il limite introdotto ha inteso, pertanto, secondo

l'Avvocatura, tutelare l'esigenza di una informazione costruttiva

anche quando le consultazioni elettorali si sovrappongano, dal

momento che l'effetto di suggestione di uno "spot" destinato alla

campagna elettorale successiva, anche se di tipo referendario,

potrebbe inquinare le scelte della consultazione in corso.

Infine, dopo aver ribadito che tanto i promotori del referendum,

quanto i loro oppositori, sono posti in condizione di parità per

quanto concerne il divieto di pubblicità di cui all'art. 3, comma 6,

e che entrambe le parti possono liberamente manifestare le proprie

opinioni attraverso tutte le altre forme di propaganda ammesse,

l'Avvocatura afferma che appare priva di fondamento anche la censura

relativa al cattivo uso del potere di cui all'art. 77 della

Costituzione. In proposito, si osserva che i requisiti della

necessità e dell'urgenza sono evidenti nel caso di specie, mentre

non rileverebbe il richiamo dei ricorrenti all'ordinanza 23 marzo

1993 dell'Ufficio centrale per i referendum, in quanto il decreto-legge in esame non ha in alcun modo bloccato le operazioni

referendarie. Considerato in diritto

1. - Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers ed Elio Vito, quali

promotori e presentatori di quattro referendum (in materia di

disciplina del commercio; di disciplina dell'orario dei negozi; di

elezioni comunali e di contributi sindacali) indetti per la tornata

dell'11 giugno 1995, sollevano conflitto di attribuzione tra i poteri

dello Stato nei confronti del Governo al fine di ottenere

l'annullamento, previa sospensione, del decreto-legge 20 marzo 1995,

n. 83, recante "Disposizioni urgenti per la parità di accesso ai

mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie".

I ricorrenti - dopo aver richiamato la propria legittimazione e la

presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei a radicare il

conflitto - denunciano la lesione della sfera di attribuzioni

costituzionali ad essi spettanti in materia referendaria, ai sensi

dell'art. 75 della Costituzione, sotto tre profili diversi e cioè:

a) con riferimento agli artt. 1, 2, 3 e 14 del decreto-legge,

per avere tali norme irragionevolmente equiparato, nella disciplina

dell'accesso ai mezzi di informazione e nelle sanzioni, le campagne

referendarie alle campagne elettorali;

b) con riferimento all'art. 3, comma 6, dello stesso decreto,

per avere, in violazione dei principi di congruenza, ragionevolezza,

proporzionalità, vietato la pubblicità referendaria nei trenta

giorni precedenti la data delle elezioni anche quando tale

pubblicità attenga a successive consultazioni elettorali o

referendarie;

c) con riferimento al decreto-legge nel suo complesso, per

cattivo uso del potere di cui all'art. 77 della Costituzione, per

avere tale decreto inciso, senza che ricorressero i requisiti della

necessità e dell'urgenza, nella materia referendaria.

2. - Stante il carattere delibativo dell'ordinanza che ha ammesso

il conflitto, occorre in primo luogo verificare - in termini

definitivi - la presenza dei requisiti soggettivi e oggettivi idonei

a legittimare, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della legge 11

marzo 1953, n. 87, la proposizione del conflitto.

Per quanto concerne i requisiti soggettivi non resta che

richiamare la consolidata giurisprudenza di questa Corte che ha

riconosciuto alla frazione del corpo elettorale, identificata

dall'art. 75 della Costituzione in almeno cinquecentomila elettori

firmatari di una richiesta di referendum abrogativo, la natura di

potere dello Stato ed al comitato dei promotori - rappresentato da

almeno tre soggetti - la legittimazione attiva alla proposizione del

conflitto (v. sentenza n. 69 del 1978; ordinanze nn. 17 del 1978; 1 e

2 del 1979): requisiti che ricorrono tutti nel caso in esame.

Né può assumere rilievo che - a differenza di quanto emerge dai

precedenti ora richiamati - il conflitto, nella specie, non sia stato

sollevato nei confronti dell'Ufficio centrale per il referendum

presso la Corte di cassazione in relazione a limitazioni apportate al

quesito referendario. In proposito va, infatti, osservato che le

restrizioni disposte alla campagna referendaria - che formano

l'oggetto del conflitto - appaiono suscettibili di incidere sulla

formazione della volontà di coloro che esprimono il loro voto nel

referendum e, di conseguenza, nella sfera di attribuzioni garantita,

ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai ricorrenti.

3. - Per quanto riguarda i requisiti oggettivi - mentre appare

evidente l'incidenza del conflitto in una sfera di attribuzioni

determinata da norme costituzionali e, in particolare, dall'art. 75

della Costituzione, dal momento che il decreto impugnato dispone in

merito alle attività di propaganda, pubblicità ed informazione

preordinate all'esercizio del voto referendario - maggiore attenzione

va dedicata alla eccezione di inammissibilità prospettata

dall'Avvocatura dello Stato in ordine alla natura dell'atto (decreto-legge) in relazione al quale il conflitto viene sollevato.

Tale eccezione viene fondata sul richiamo alla sentenza n. 406 del

1989, dove è stato affermato che "in linea di principio" il

conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato non può essere

ammesso contro una legge od un atto equiparato.

Questa Corte ritiene, peraltro, che tale precedente - con

riferimento alla limitazione desumibile dall'inciso ora richiamato -

debba essere interpretato e nuovamente valutato anche alla luce degli

sviluppi della prassi e dei più recenti indirizzi della dottrina.

In proposito va ricordato che la sentenza n. 406 del 1989 ha

giustificato l'esclusione delle leggi e degli atti equiparati dalla

sfera di operatività del conflitto di attribuzione tra i poteri

dello Stato essenzialmente attraverso il richiamo alla presenza, per

tali atti, di un sistema di garanzia costituzionale incentrato sul

sindacato incidentale: sindacato rapportato alla posizione di

"preminenza" delle fonti primarie, che sottende "da un lato un

particolare favore per l'operatività della legge e degli atti

equiparati e dall'altro il postulato che la loro costituzionalità

vada verificata nel loro impatto sociale, cioè nella loro (concreta)

incidenza sugli interessi reali".

Questa motivazione, riferita in linea di massima alla legge, in

quanto atto caratterizzato dalla durata e dalla stabilità dei propri

effetti, mal si attaglia ad un atto quale il decreto-legge, che la

stessa Costituzione viene a qualificare come "provvedimento

provvisorio", che il Governo adotta sotto la propria responsabilità

e che è destinato a operare per un arco di tempo limitato, venendo a

perdere la propria efficacia fin dall'inizio in caso di mancata

conversione in legge entro il termine fissato nell'art. 77 della

Costituzione. Perdita di efficacia che non può far venir meno i

mutamenti irreversibili della realtà che lo stesso decreto abbia

potuto produrre nel corso della sua precaria vigenza, con la

conseguenza che l'atto non convertito, anche se divenuto inefficace,

permane di fatto come "comportamento" di cui il Governo è chiamato,

sotto ogni profilo, a rispondere.

Tutto questo induce a sottolineare come - rispetto al decreto-legge - il profilo della garanzia si presenti essenziale e tenda a

prevalere - come emerge dallo stesso disegno tracciato nell'art. 77

della Costituzione - su ogni altro. Profilo che verrebbe a risultare,

se non compromesso, certamente limitato ove il controllo di

costituzionalità dovesse ritenersi circoscritto alla sola ipotesi

del sindacato incidentale. È noto, infatti, che, per il decreto-legge, questo tipo di sindacato, per quanto possibile, si presenta di

fatto non praticabile in relazione ai tempi ordinari del giudizio

incidentale ed alla limitata vigenza temporale dello stesso decreto.

Questa limitazione nella garanzia costituzionale potrebbe, d'altro

canto, dar luogo a prospettive non prive di rischi sul piano degli

equilibri tra i poteri fondamentali, ove si pensi - anche alla luce

dell'esperienza più recente - al dilagare della decretazione

d'urgenza, all'attenuato rigore nella valutazione dei presupposti

della necessità e dell'urgenza, all'uso anomalo che è dato

riscontrare nella prassi della reiterazione dei decreti non

convertiti (v. sentenza n. 302 del 1988).

Rischi, questi, suscettibili di assumere connotazioni ancora più

gravi nelle ipotesi in cui l'impiego del decreto-legge possa condurre

a comprimere diritti fondamentali (e in particolare diritti

politici), a incidere sulla materia costituzionale, a determinare -

nei confronti dei soggetti privati - situazioni non più reversibili

né sanabili anche a seguito della perdita di efficacia della norma.

In tali ipotesi, certamente deprecabili - ma suscettibili di

manifestarsi non soltanto attraverso l'impiego della decretazione

d'urgenza - il ricorso allo strumento del conflitto tra i poteri

dello Stato può, dunque, rappresentare la forma necessaria per

apprestare una difesa in grado di unire all'immediatezza l'efficacia.

Appare, pertanto, giustificato riconoscere - precisati nei sensi

anzidetti i contenuti enunciati nella sentenza n. 406 del 1989, in

sostanziale continuità con la linea motiva in essa espressa - la

possibilità di utilizzare nei confronti del decreto-legge lo

strumento del conflitto tra i poteri dello Stato come controllo da

affiancare al sindacato incidentale.

Né questa estensione delle forme di sindacato riferita al

decreto-legge può assumere il significato di una rottura

dell'unitarietà del regime del controllo di costituzionalità

sanzionato, per le leggi e gli atti con forza di legge, dall'art. 134

della Costituzione, ove si consideri, nel quadro delle fonti, la

natura particolare del decreto-legge come provvedimento provvisorio

adottato in presenza di presupposti straordinari nonché la

possibilità che, in situazioni particolari quali quelle innanzi

richiamate, lo strumento del conflitto possa essere impiegato anche

nei confronti della legge e del decreto legislativo.

Sotto il profilo preso in esame il ricorso va, pertanto,

dichiarato ammissibile.

4. - Passando al merito, va innanzitutto valutato il terzo motivo

del ricorso, che appare pregiudiziale per il fatto di prospettare

censure che investono la validità del decreto-legge considerato nel

suo complesso. Ad avviso dei ricorrenti il decreto in questione

risulterebbe, infatti, viziato per "cattivo uso del potere di cui

all'art. 77 della Costituzione" essendo stato adottato, senza che

ricorressero gli estremi della necessità e dell'urgenza, in materia

referendaria, da ritenersi preclusa al decreto-legge.

In proposito va, in primo luogo, riaffermato che spetta alla Corte

un sindacato sull'esistenza e sull'adeguatezza dei presupposti della

necessità e dell'urgenza (v. sentenza n. 29 del 1995). Nel caso di

specie, peraltro, non ricorre quella "evidente mancanza" dei

requisiti di validità costituzionale relativi alla preesistenza di

tali presupposti, che sola potrebbe giustificare una pronuncia di

illegittimità di questa Corte.

Per quanto concerne poi il limite oggettivo che, rispetto alla

decretazione d'urgenza, viene dedotto nel ricorso con riferimento

alla materia referendaria, v'è da rilevare che tale limite non

risulta desumibile, né direttamente né indirettamente, dalla

disciplina costituzionale.

Il rilievo può valere anche per quanto concerne il divieto -

desunto dall'art. 72, quarto comma, della Costituzione e richiamato

dall'art. 15, secondo comma, lettera b), della legge 13 agosto 1988,

n. 400 - relativo alla materia elettorale: e, invero, anche a voler

ammettere, ai fini dell'operatività di detto limite rispetto al caso

in esame, una piena equiparazione tra materia elettorale e materia

referendaria, resterebbe pur sempre il fatto che il decreto in

questione ha inteso porre una disciplina che non viene a toccare né

il voto né il procedimento referendario in senso proprio, ma le

modalità della campagna referendaria. La sfera regolata dal decreto-legge n. 83 del 1995, pur connessa alla materia referendaria - in

quanto funzionalmente collegata all'applicazione dell'art. 75 della

Costituzione - risulta, pertanto, distinta, nei suoi contenuti, da

tale materia, il cui oggetto va identificato nel voto e nel

procedimento referendario.

5. - Anche le censure formulate nel primo motivo del ricorso si

presentano infondate (salvo per quanto concerne la censura riferibile

all'art. 3, comma 6, del decreto impugnato, che verrà trattata nel

punto successivo).

Con tale motivo i ricorrenti contestano la ragionevolezza della

disciplina adottata in tema di campagne referendarie dagli artt. 1

(concernente l'ambito di applicazione della stessa disciplina), 2 (in

tema di propaganda), 3 (in tema di pubblicità) e 14 (in tema di

sanzioni) dal decreto in esame: ragionevolezza che risulterebbe

compromessa dal fatto di avere regolato le campagne referendarie

negli stessi termini previsti per le campagne elettorali.

Tali censure - che investono in prevalenza il merito politico

delle norme contestate - non possono essere condivise.

Se è vero, infatti, che le campagne referendarie - come

sostengono i ricorrenti - presentano caratteristiche particolari e,

per taluni aspetti, semplificate rispetto a quelle proprie delle

campagne elettorali, è anche vero che da tale diversità non è

possibile desumere, in via generale, un vincolo per il legislatore ad

adottare discipline differenziate, una volta che il settore da

regolare (nella specie, l'accesso ai mezzi di comunicazione di massa)

venga a presentare profili comuni.

Nulla vieta cioè che il legislatore, nell'esercizio della sua

discrezionalità, possa di massima regolare elezioni e referendum in

termini identici, una volta constatata, rispetto al profilo della

parità di trattamento cui sono tenuti i mezzi di informazione di

massa nei confronti dei soggetti politici, l'unitarietà della ratio

della disciplina da adottare. In altri termini, non può essere la

particolarità della consultazione referendaria ad imporre - anche

con riferimento al fine dell'imparzialità richiesta ai mezzi di

comunicazione di massa - l'adozione di forme differenziate in tema di

propaganda, di pubblicità e di meccanismi sanzionatori, ove si possa

affermare la compatibilità delle forme legislativamente sanzionate

con le caratteristiche proprie dello strumento referendario.

Compatibilità che nella specie sussiste (salvo per quanto concerne

l'art. 3, comma 6) sia con riferimento alla propaganda che alla

pubblicità, ove si consideri che le forme indicate per la propaganda

dall'art. 2 tendono a ricomprendere l'intera tipologia espressiva

comunemente praticata in ogni tipo di competizione politica

(elettorale e referendaria) e che i limiti segnati dal primo comma

dell'art. 3 per la "pubblicità elettorale" non risultano

applicabili, per la loro stessa configurazione (modulata con

riferimento specifico alle campagne elettorali), alla pubblicità

referendaria.

6. - Fondate si prospettano, invece, le censure formulate nei

confronti dell'art. 3, comma 6, quali risultano espressamente enunciate nel secondo motivo del ricorso o implicitamente desumibili dal

primo.

La disposizione in questione prevede che, a partire dal trentesimo

giorno precedente la data delle elezioni (o del referendum), è

vietata ogni forma di pubblicità, anche se relativa a successive

consultazioni elettorali o referendarie.

Tale norma viene censurata, con riferimento alle campagne

referendarie, come incongrua, irragionevole e sproporzionata per

quanto concerne il suo inciso finale (secondo motivo) e come

irragionevole, comparativamente alla disciplina prevista per le

campagne elettorali, nel suo complesso (primo motivo).

Occorre premettere che, riguardando la materia l'esercizio di un

diritto politico fondamentale, le limitazioni contestate - secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte - devono essere sottoposte a

un rigoroso scrutinio, tanto più perché disposte con un

provvedimento governativo provvisorio non ancora approvato dalla

maggioranza parlamentare. Alla luce di tale premessa la fondatezza

delle censure in esame emerge ove si venga a confrontare la

particolarità dello strumento referendario con la natura e la misura

del limite introdotto. E invero, mentre per le campagne elettorali la

presenza di un limite temporale ragionevolmente contenuto per lo

svolgimento della pubblicità può trovare giustificazione nel fatto

di privilegiare la propaganda sulla pubblicità, al fine di

preservare l'elettore dalla suggestione di messaggi brevi e non

motivati, eguale esigenza non viene a prospettarsi per le campagne

referendarie, dove i messaggi tendono, per la stessa struttura

binaria del quesito, a risultare semplificati, così da rendere

sfumata la distinzione tra le forme della propaganda e le forme della

pubblicità.

Nelle campagne referendarie le forme espressive della propaganda

vengono, invero, in larga parte a coincidere con le forme proprie

della pubblicità, con la conseguenza che, per queste campagne, gli

effetti delle limitazioni introdotte in materia pubblicitaria possono

risultare aggravati fino a ridurre al di là della ragionevolezza gli

spazi informativi complessivamente consentiti ai soggetti interessati

alla promozione o alla opposizione ai quesiti referendari.

Tale elemento di irragionevolezza appare ancora più grave ed

evidente in relazione a quella parte della disposizione in esame che

vieta la pubblicità per i periodi in cui si succedono varie

consultazioni elettorali e referendarie. Questo divieto - oltre a

risultare del tutto ingiustificato anche rispetto al fine, sotteso

alla norma, di preservare la libertà psicologica dell'elettore

nell'imminenza del voto - è tale da poter condurre, in presenza di

una consultazione referendaria preceduta da consultazioni elettorali,

alla pratica eliminazione dello strumento pubblicitario: così come

accadrebbe, permanendo la vigenza di tale norma, per la tornata

referendaria dell'11 giugno 1995, rispetto a cui il tempo per lo

svolgimento della pubblicità è stato delimitato a soli quattro

giorni (v. artt. 4 e 12 del provvedimento del Garante per la

radiodiffusione e l'editoria del 12 aprile 1995).

In conseguenza della sua irragionevolezza ed eccessività la

disposizione in esame viene, pertanto, a ledere la sfera di

attribuzioni, spettanti ai sensi dell'art. 75 della Costituzione, ai

ricorrenti e va, di conseguenza, annullata.

7. - La decisione di merito ora adottata assorbe ogni pronuncia in

ordine alla domanda di sospensione dell'atto impugnato.