Sentenza n. 162/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 35 e 40

della legge 30 marzo 1981, n. 119 (disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1981)

promossi con i ricorsi proposti dalla Regione Liguria, dalle Provincie

autonome di Bolzano e di Trento e dalle Regioni Sardegna, Sicilia,

Veneto, Trentino - Alto Adige, Toscana, Emilia - Romagna e Piemonte,

notificati il 7 e l'8 maggio 1981, depositati in cancelleria il 12, il

15, il 16 e il 21 maggio 1981, rispettivamente iscritti ai nn. 13, 15,

16, 17, 18, 19, 20, 22, 23 e 24 del registro ricorsi 1981 e dei quali

è stata data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 137

e 144 del 1981.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1982 il giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino, per le Provincie autonome di

Bolzano e di Trento e per la Regione Sardegna, Lorenzo Acquarone, per

la Regione Liguria, Giuseppe Fazio, per la Regione Sicilia, Alberto

Predieri, per le Regioni Veneto e Piemonte, Alessandro Pace, per la

Regione Trentino - Alto Adige e l'avvocato dello Stato Paolo Vittoria,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Le Regioni Piemonte, Toscana ed Emilia Romagna, in persona dei

rispettivi presidenti delle Giunte, rappresentati e difesi dall'avv.

Alberto Predieri di Roma, con ricorsi notificati il 7 e 8 maggio 1981,

hanno impugnato di legittimità costituzionale gli artt. 35 e 40 della

legge 30 marzo 1981, n. 119 (disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato) per contrasto con gli artt.

5, 117 e 119 Cost.

Assumono le tre Regioni che i suddetti articoli invadono la

competenza finanziaria ed organizzativa delle Regioni, restringendo il

già esiguo spazio della loro autonomia finanziaria e ponendosi così

in contrasto con le citate norme della Costituzione. Si osserva,

infatti, che gli artt. 119 e 117 Cost., assicurando alla regione

autonomia finanziaria, le attribuirebbero necessariamente sia il potere

di organizzare il servizio di tesoreria e disciplinarne i procedimenti,

sia quello di regolare i flussi di cassa, come dimostrerebbero le

disposizioni dettate con la legge 19 maggio 1976, n. 335, che ha

fissato i principi fondamentali e le norme di coordinamento in materia

di bilancio e contabilità delle regioni.

Ora l'art. 40, quarto comma, della legge n. 119/1981, così come i

commi 1 e 2, priverebbero la regione di tale autonomia ledendo gli

artt. 119 e 117 Cost. Inoltre, in violazione dell'art. 130 Cost.,

introdurrebbero forme non previste di controllo su un aspetto

dell'attività regionale. Gli stessi profili di illegittimità

emergerebbero nelle altre disposizioni connesse dell'art. 40 ed in

particolare al comma ottavo, che rimette ad una determinazione del

Ministro per il tesoro la possibilità di variare la percentuale delle

disponibilità di cui è consentito il deposito presso i tesorieri

regionali.

Quanto all'art. 35 della legge citata, esso viene impugnato per le

stesse ragioni, ma anche per violazione dell'art. 117 Cost. con

riguardo alla competenza regionale in materia sanitaria, quale

disciplinata dagli artt. 15 e 61 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

2. - Anche il Presidente della Regione Siciliana, rappresentato e

difeso dall'avv. prof. Giuseppe Fazio, ha proposto ricorso con atto

notificato il 7 maggio 1981, impugnando di legittimità costituzionale

il citato art. 40 1.119, per contrasto con gli artt. 1, 19, 20 e 36

dello Statuto regionale (R.D.L.vo 15 maggio 1946, n. 455) in quanto

priverebbe la Regione della potestà di disporre liberamente del

gettito dei tributi ad essa riservati dall'art. 36 St., sottraendole la

possibilità di utilizzare direttamente ed immediatamente le somme

disponibili nelle casse del proprio tesoriere, eccedenti il 12% delle

entrate previste dal bilancio, per completare il procedimento di spesa

con la fase del pagamento.

La stessa norma - secondo la Regione - le impedirebbe di esercitare

la propria potestà amministrativa in esecuzione della legge di

bilancio, attraverso la quale sono pur sempre gestiti i fondi

provenienti dal bilancio statale. Consentendo, inoltre, l'ingerenza

ispettiva del ministro del tesoro e l'intervento nelle convenzioni

stipulate dalla Regione con il proprio tesoriere, l'intero sistema

dell'art. 40 inciderebbe sul servizio ditesoreria regionale e sul

diritto al bilancio, violando sotto vari aspetti il principio

fondamentale dell'autonomia.

3. - Lo stesso art. 40 della legge n. 119/1981 è ancora impugnato

di legittimità costituzionale nelle disposizioni dettate dai commi 1,

4, 5 ed 8 dalla Regione Sardegna in persona del suo presidente,

rappresentato e difeso dall'avv. prof. Giuseppe Guarino, con ricorso

notificato l'8 maggio 1981, nel quale si denuncia il contrasto delle

norme richiamate con gli artt. 1, 3, 4, 6,7 ss. della legge cost. 26

febbraio 1948, n. 3, in relazione agli artt. 32 ss. e 45 D.P.R. 19

maggio 1949, n. 250, recante le relative norme di attuazione.

Si assume nel ricorso che, ai sensi dell'art. 7 dello Statuto, la

Regione ha una finanza propria e che la disciplina della finanza

regionale - quale si desume dalle norme di attuazione dello stesso

Statuto - prevede una particolare e completa regolamentazione della

contabilità regionale, che affida la gestione dei fondi ad un servizio

di tesoreria della Regione.

La norma denunciata violerebbe, quindi, l'autonomia finanziaria

della Regione, prima attraverso l'obbligo di depositare la quasi

totalità delle sue disponibilità finanziarie presso la tesoreria

dello Stato, poi condizionandone l'utilizzazione ad adempimenti propri

(presentazione di preventivi di cassa) e da modalità rimesse

all'arbitrio del Ministro del tesoro. Un ulteriore svilimento

dell'autonomia finanziaria della Regione va ravvisato - secondo la

Regione stessa - nell'obbligo imposto alle aziende di credito di

trasferire alla tesoreria dello Stato le disponibilità eccedenti,

senza alcuna autorizzazione da parte della stessa Regione.

4. - La Regione Trentino Alto Adige, in persona del suo presidente,

rappresentato e difeso dal prof. avv. Alessandro Pace, con un suo

ricorso notificato l'8 maggio 1981, impugna di legittimità

costituzionale gli artt. 35 e 40 della legge n. 119 del 1980: il primo

per contrasto con l'art. 4 n. 7 dello Statuto della Regione nonché con

gli artt. 6 del D.L. 30 dicembre 1979, n. 663 e 2 D.P.R. 28 marzo 1975,

n. 474; il secondo per contrasto con gli artt. 5 n. 1 e 66 ss. dello

stesso Statuto.

Quanto all'art. 35 si deduce che lo Stato, avendo con esso dettato

norme incidenti sulla contabilità e sullo stesso ordinamento delle

unità sanitarie locali, ha invaso la competenza regionale in materia

di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri (art. 4 n. 7 St.

T.A.A.).

La denuncia dell'art. 40 riguarda diversi profili. Il primo comma

invaderebbe sia la competenza legislativa secondaria in materia di

ordinamento dei comuni (art. 5 n. 1 St.) sia l'autonomia finanziaria,

contabile e patrimoniale della Regione. Di tale autonomia sarebbe anche

lesivo il quarto comma, giacché le somme che alla Regione provengono

dal bilancio dello Stato, una volta entrate nelle disponibilità della

prima, dovrebbero ritenersi sottratte alla disciplina legislativa

statale.

5. - Altri due ricorsi, entrambi notificati l'8 maggio 1981, sono

stati proposti dalle Provincie autonome di Trento e Bolzano, nella

persona rispettivamente del presidente e del vicepresidente,

rappresentati entrambi e difesi dall'avv. Giuseppe Guarino.

Con essi si impugnano l'art. 35, commi 4 e 9, e l'art. 40, commi 1,

2,5 e 10 della legge n. 119 del 1981: il primo perché le disposizioni

in esso contenute dovrebbero considerarsi inapplicabili alle province

autonome di Trento e Bolzano. Secondo le norme previste dallo Statuto

di autonomia (cui hanno fatto riferimento l'art. 801 23 dicembre 1978,

n. 833, nonché l'art. 6 bis D.L. 30 dicembre 1979, n. 663 conv. in

legge 29 febbraio 1980, n. 33) le quote del fondo sanitario nazionale

ad esse assegnate perverrebbero immediatamente alle province che,

trattenute le somme per il finanziamento dei servizie presidi non

delegati, disporrebbero poi per il pagamento, acarico del bilancio

provinciale, delle somme a favore delle unità sanitarie locali.

Un'interpretazione diversa dell'art. 35 lo porrebbe in contrasto con la

competenza legislativa primaria in materia di ordinamento degli Uffici

e competenza legislativa secondaria in materia di igiene e sanità, ivi

compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera e le connesse potestà

amministrative.

In ordine all'art. 40 vengono svolte nei ricorsi argomentazioni

analoghe a quelle esposte dalla Regione Sardegna, denunciandone il

contrasto con gli artt. 8 n. 1, 16, 70 e ss. del D.P.R. 31 agosto 1972,

n. 670, nonché con il D.P.R. 5 aprile 1949, n. 172; l'art. 57 ss.

D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574; il D.P.R. 28 marzo 1975, n. 470 e il

D.P.R. 28 marzo 1975, n. 472.

6. - Anche le Regioni Veneto e Liguria, in persona dei presidenti

delle rispettive giunte, rappresentati e difesi il primo dall'avv.

prof. Giorgio Berti e dall'avv. Guido Viola, il secondo dall'avv.

Enrico Romanelli e dall'avv. prof. Lorenzo Acquarone, con ricorsi

notificati l'8 maggio 1981, hanno impugnato di legittimità

costituzionale l'art. 35 e la Regione Veneto anche l'art. 40 della

citata legge n. 119/1981.

Nel primo ricorso si denuncia il contrasto delle norme impugnate

con gli artt. 5, 115, 117, 118, 119 e 123 Cost., in quanto attuerebbero

una compressione o riduzione dell'autonomia regionale, sia sul piano

della finanza della Regione, che su quello più generale delle potestà

regionali legislative ed amministrative, per ciò che riguarda le

sottomaterie della contabilità e del servizio di tesoreria,

ricollegabili all'autonomia finanziaria, come per quanto attiene al

complesso delle materie elencate nell'art. 117, considerate sotto il

profilo della copertura delle relative spese.

Con il secondo ricorso la Regione Liguria denuncia l'art. 35 per

contrasto con gli artt. 3,97 e 117 Cost., in quanto renderebbe

impossibile l'esercizio di competenze normative ed amministrative

proprie della regione (art. 117 Cost. e artt. 11,51 e 61 legge 23

dicembre 1978, n. 833) nella costituzione dei servizi di tesoreria

delle unità sanitarie locali e del controllo sulla loro gestione.

7. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, con atto 25 maggio 1981, chiedendo il rigetto dei ricorsi.

Riguardo alla denuncia dell'art. 35 legge n. 119 del 1981 la difesa

dello Stato osserva che il nucleo centrale della questione è

costituito dal modo dell'accredito delle quote assegnate alle regioni

sul fondo sanitario nazionale.

Il sistema dell'accreditamento delle risorse in conti fruttiferi o

infruttiferi presso la tesoreria centrale, anziché mediante versamento

diretto alle regioni - si rileva - è strumento di coordinamento della

finanza regionale con quella statale, sul versante della spesa, cui il

legislatore ha più volte fatto ricorso (art. 21 D.L. 13 agosto 1975,

n. 376, conv. in legge 16 ottobre 1975, n. 492 e 20 D.L. 13 agosto

1975, n. 377, conv. in legge 16 ottobre 1975, n. 493; legge 27

dicembre 1977, n. 984).

Tale sistema - secondo l'Avvocatura - non ha intaccato la

competenza sostanziale delle regioni ad essere giudici delle occorrenze

locali e della distribuzione territoriale delle risorse. L'accredito in

conti correnti fruttiferi, anziché il versamento diretto, non altera

il ruolo della regione nel funzionamento del servizio sanitario

nazionale, quale prefigurato dalla legge n. 833 del 1978. D'altra parte

questo meccanismo non è tale da creare intralcio nell'utilizzazione

dei fondi daparte delle unità sanitarie locali.

Le norme impugnate presentano un reale effetto limitativo solo per

quanto attiene al profilo della redditività delle quote assegnate alle

regioni e da queste trasferite alle unitàlocali, per il tempo che

intercorre tra l'originario accredito alle prime ed il prelievo a

favore del tesoriere delle seconde.

Questo costo trova una duplice legittimazione. Innanzitutto

l'autonomia finanziaria, come ogni altra manifestazione della

autonomia, anche delle regioni a statuto speciale, deve svilupparsi in

armonia con le norme fondamentali delle riforme economico - sociali

della Repubblica e, in secondo luogo, trova i suoi limiti nel

coordinamento con la finanza dello Stato. Il servizio sanitario

nazionale è stato appunto istituito con il preciso obiettivo

riformatore di superare gli squilibri nelle condizioni socio -

sanitarie del Paese, assicurando in primo luogo una certa uniformità

delle strutture e creando nel contempo un fondo sanitario nazionale,

alimentato di anno in anno attraverso il bilancio dello Stato.

Sulle questioni relative all'art. 40 l'Avvocatura dello Stato

osserva come tale norma si collochi nel solco di una direttiva di

legislazione che ha la sua origine nella legge 6 agosto 1966, n. 629 e

si è sviluppata nelle norme sulle giacenze di tesoreria delle regioni

e degli enti pubblici, dettate con gli artt. 31 e 32 della legge 5

agosto 1978, n. 468 e poi con gli artt. 52 e 55 del D.L. 9 luglio 1980,

n. 301 e 83 a 86 del D.L.30 agosto 1980, n. 503.

Anche la facoltà di limitare in percentuale l'ammontare dei

depositi che gli enti pubblici territoriali e istituzionali possono

mantenere presso le banche rientra - secondo l'Avvocatura - tra le

prerogative dello Stato. L'attuale momento storico - si osserva -

registra infatti la presenza del sostegno economico statale in quasi

tutti i settori della vita sociale, cui fa riscontro l'impegno di

risorse sempre crescenti a sostegno delle attività del cittadino. Il

drenaggio delle risorsee il flusso della spesa pubblica generano

fenomeni recessivi e inflazionistici insieme. La regolamentazione di

questi fenomeni non può che essere di competenza dello Stato.

8. - Hanno presentato memorie difensive le Regioni Piemonte,

Toscana ed Emilia - Romagna, con atti del 23 febbraio 1982, la Regione

Trentino - Alto Adige con atto del 25 febbraio 1982 e la Regione

Liguria con atto del 2 marzo 1982. Nelle memorie le Regioni ribadiscono

le tesi sostenute in sede di ricorso, sviluppandone le argomentazioni.

Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria, con atto

del 18 febbraio 1982, nella quale, riassumendo le tesi contenute nel

primo atto di intervento, aggiunge ulteriori argomentazioni su

questioni particolari.

Per quanto riguarda i ricorsi delle Provincie autonomedi Trento e

Bolzano relative all'art. 35 della legge n. 119/1981, l'Avvocatura

contesta l'assunto dei ricorrenti, che sibasa sulla considerazione che

la norma impugnata avrebbe riprodotto con modifiche il sistema già

delineato dall'art. 8 D.L. n. 663 del 1979, che non avrebbe però

operato in confronto delle due province autonome, alle quali si sarebbe

dovuto applicare il diverso sistema dell'art. 6 bis aggiunto allo

stesso decreto in sede di conversione. Quest'ultimo, autorizzando le

province a "trattenere", anziché a "prelevare", lesomme per il

finanziamento dei servizi e presidi sanitari gestiti direttamente,

dimostrerebbe che con l'accredito delle quote alle province le relative

somme diverrebbero integralmente disponibili per essere poi trasferite

alle unità sanitarie secondo procedure disciplinate dalla stessa

provincia.

Anche in ordine alla denuncia dello stesso art. 35 da parte della

Regione Trentino - Alto Adige l'Avvocatura osserva che nell'ambito del

servizio sanitario nazionale istituito conla legge n. 833 del 1978 le

unità sanitarie locali si presentano come una struttura operativa dei

comuni (art. 15), attraverso la quale si realizza in modo uniforme

sull'intero territorio nazionale la gestione unitaria della tutela

della salute (artt. 10 e 14), mentre gli ospedali hanno perso la loro

natura di enti per divenire organi tecnici delle U.S.L. (artt. 17 e

66).

Pertanto la legittimità della disciplina statale di aspetti

dell'ordinamento delle unità sanitarie non si presterebbe adessere

indagata alla stregua degli artt. 4 n. 7 e 16 St., ma alla stregua

degli artt. 5 n. 1 e 16 St., cioè avendo riguardo ad una figura di

competenza legislativa concorrente in materia di ordinamento dei

Comuni, con funzioni amministrative corrispondentemente limitate.

Sulle questioni relative all'art. 40 legge n. 119/1981,

l'Avvocatura si richiama infine a due recenti sentenze di questa Corte,

le nn. 94 e 95/1981 (questioni di legittimità costituzionale degli

artt. 31 e 36 legge 5 agosto 1978, n. 468), la prima delle quali ha

statuito, tra l'altro, che l'art. 119 Cost., pur affermando l'autonomia

finanziaria regionale, non impone affatto che le somme spettanti alle

Regioni e defluenti dal bilancio dello Stato debbano essere

integralmente ed immediatamente accreditate alle competenti tesorerie

regionali, pur quando le Regioni stesse non dimostrino di doversene

servire per l'esercizio delle loro attribuzioni. Essenziale è soltanto

- come la Corte ha già chiarito nella sentenza n. 155/1977 - che i

conti correnti istituiti presso la tesoreria centralenon si trasformino

in un "anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria

regionale". Considerato in diritto :

1. - I dieci ricorsi indicati in epigrafe sollevano questioni

sostanzialmente identiche e pertanto i relativi giudizi possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

Con otto di tali ricorsi le Regioni Piemonte, Toscana, Emilia -

Romagna, Veneto, Liguria, Trentino - Alto Adige e le Province autonome

di Trento e di Bolzano impugnano l'art. 35 della legge 30 marzo 1981,

n. 119, che contiene una serie di prescrizioni con le quali si

disciplinano i modi con cui vengono finanziate le unità sanitarie

locali, le modalità attraverso le quali esse potranno usufruire del

finanziamento loro accordato e l'organizzazione del relativo servizio

di tesoreria.

In particolare con il primo comma dell'art. 35 citato sistabilisce

che le U.S.L. devono affidare il loro servizio di tesoreria solo a

determinate aziende di credito che abbiano i requisiti fissati da un

decreto ministeriale. Il secondo comma stabilisce invece che le U.S.L.

- nel momento in cui stipuleranno con le predette aziende di credito le

relative convenzioni - debbono uniformarsi a criteri generali che

verranno fissati con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con

il Ministro della sanità e sentita la Commissione interregionale. Con

il terzo comma si prescrive che all'inizio di ciascun trimestre, con

Decreto del Ministro del tesoro e di quello per la programmazione

economica, verranno trasferite alle Regioni le quote di finanziamento

loro spettanti per il funzionamento del servizio sanitario nazionale e

tali quote verranno versate in conti correnti fruttiferi intestati alle

Regioni presso la Tesoreria Centrale dello Stato. Il quarto comma a sua

volta stabilisce che ogni tre mesi le Regioni trasmetteranno alla

Direzione generale del Tesoro e alle sezioni provinciali di tesoreria

copia del provvedimento mediante il quale esse Regioni trasferiranno

alle varie U.S.L. la quota loro assegnata in conformità al piano

sanitario regionale, mentre il quinto comma prescrive che la Direzione

generale del Tesoro, unavolta ricevuta copia del provvedimento

regionale, preleverà dai conti correnti intestati alle singole regioni

presso la Tesoreria Centrale dello Stato, gli importi complessivi

destinati alle varie unità sanitarie della Regione e li verserà in

conticorrenti infruttiferi presso le sezioni provinciali di tesoreria

nel cui territorio di competenza si trovano le singole unità. Ai sensi

del sesto comma sarà la sezione di tesoreria provinciale ad

accreditare a ciascuna unità la somma ad essa spettante, istituendo

un'apposita contabilità speciale distinta in spese correnti e spese in

conto capitale. Il settimo comma stabilisce quindi che le U.S.L.,

all'inizio di ogni trimestre, potranno prelevare fino al 50% delle

somme loro attribuite inconto spese correnti mentre il rimanente potrà

essere prelevato in caso di necessità di cassa. Con l'ottavo comma,

inoltre si prevede che le sezioni provinciali di tesoreria possono

effettuare anticipazioni in favore delle U.S.L., previa autorizzazione

della Direzione generale del Tesoro e nella misura non superiore a un

terzo della quota trimestrale precedente. Il nono comma stabilisce che

con decreto del Ministro del tesoro verranno emanate norme per il

funzionamento dei conti correnti speciali anche in deroga alla legge

sulla contabilità generale dello Stato e del relativo regolamento. Il

decimo comma, infine, abroga l'art. 8 D.L. 30 dicembre 1979, n. 663

(convertito nella legge 19 febbraio 1980, n. 33), il quale stabiliva

che le Regioni prelevassero dai loro conti correnti, aperti presso la

Tesoreria Centrale dello Stato, le quote destinate alle U.S.L., alle

quali poi le assegnavano nella misura del 50% all'inizio di ogni

trimestre, mentre il rimanente veniva erogato secondo le effettive

necessità delle U.S.L.

Il nuovo sistema viene ora impugnato per illegittimità

costituzionale dalle Regioni Piemonte, Toscana, Emilia - Romagna,

Veneto e Liguria, che, richiamandosi alla sentenza diquesta Corte n.

155/1977, denunciano la menomazione della loro autonomia finanziaria

che tale sistema comporterebbe, giacché le priverebbe dell'autonomia

decisionale sui flussi dicassa, onerandole di un compito di

ripartizione dei fondi tra le unità sanitarie locali, senza alcuna

possibilità di controllo della loro gestione.

Sostengono le cinque Regioni a statuto ordinario chel'art. 35

violerebbe in particolare: l'art. 117 Cost., per cui spetta alle

Regioni la competenza di emanare norme legislative in materia di

assistenza sanitaria "nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato";

l'art. 118, che conferisce alle Regioni le funzioni amministrative in

materia sanitaria; l'art. 119, che riconosce alle Regioni l'autonomia

finanziaria.

2. - Nessuna delle questioni proposte dalle cinque Regioni a

statuto ordinario è fondata.

Invero il sistema di accreditamento delle risorse per il

funzionamento del servizio sanitario nazionale, disciplinato dall'art.

35, prevede che tale accreditamento avvenga mediante conti correnti

fruttiferi aperti in favore delle Regioni presso la Tesoreria Centrale

anziché mediante versamento diretto alle Regioni stesse. A tale

sistema, diretto a coordinare la finanza regionale con quella statale,

il legislatore ha già fatto ricorso in altre occasioni, quando ha

stabilito specifici programmi di sviluppo. Ad esempio nei DD.LL. 13

agosto 1975, nn. 376 e 377, convertiti nelle leggi 16 ottobre 1975, nn.

492 e 493 (rispettivamente artt. 20 e 21), si è previsto che i

contributi assegnati alle Regioni venissero versati in conti correnti

aperti presso la Tesoreria Centrale dello Stato e che i prelievi

venissero attuati a richiesta delle Regioni sulla base di relazioni

indicative dei fabbisogni. Le stesse modalità sonostate previste in

tema di coordinamento degli interventi pubblici in vari settori

dell'economia agricola (legge 27 dicembre 1977 n. 984, art. 17).

Tale meccanismo non viola l'autonomia costituzionale garantita alle

Regioni, in quanto resta integro il potere di ripartire le risorse

finanziarie disponibili tra le diverse destinazioni.

La legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (legge 23

dicembre 1978, n. 833) prevede all'art. 51 il relativo finanziamento

attraverso l'apposito fondo, determinato annualmente con la legge di

approvazione del bilancio dello Stato. Tale fondo viene ripartito tra

tutte le regioni con delibera del CIPE (Comitato Interministeriale per

la programmazione economica), su proposta del Ministro della Sanità e

sentito il Consiglio Sanitario nazionale. All'inizio di ogni trimestre

le quote così ripartite vengono trasferite alle Regioni con

provvedimenti dei Ministri del tesoro e del bilancio. Spetta poi alla

Regioneil compito di ripartire tra le unità sanitarie locali la quota

ad essa assegnata per le spese correnti, sulla base di parametri

numerici che devono essere determinati con legge regionale, sentiti i

comuni; mentre per la quota destinata alle spese in contocapitale, la

Regione provvede sulla base delle indicazioni formulate dal piano

sanitario nazionale.

Alla luce di tale normativa l'intervento della Regione si esplica

all'atto della ripartizione delle risorse tra le unità sanitarie

locali, effettivi organi di erogazione dei servizi e perciò della

spesa e destinatarie necessarie delle quote assegnate alle regioni.

Tale intervento decisionale non è minimamente intaccato dal

meccanismo previsto dall'impugnato art. 35, il quale rispetta

pienamente il potere che le Regioni hanno di ripartire le risorse del

fondo loro assegnate fra le varie unità sanitarie locali, a seconda

delle loro esigenze finanziarie, che a loro volta vengono valutate

discrezionalmente dalle Regioni con autonomo provvedimento, senza alcun

controllo o interferenza da parte dello Stato che ne possa condizionare

l'autonomia. La norma impugnata, pertanto, non viola la sostanziale

sfera di competenza che spetta alle Regioni quanto alle occorrenze

locali ed alla distribuzione territoriale delle risorse.

Certamente l'art. 35 ha l'effetto di limitare la redditività delle

somme corrispondenti assegnate alle Regioni per il funzionamento del

servizio sanitario, ma si tratta di un effetto privo di implicazioni

costituzionali, non riguardando l'autonomia finanziaria, in quanto

potestà di gestione autonoma delle risorse, che è oggetto del

principio costituzionale sancito dall'art. 119. Nel caso in esame tale

potestà di gestione, riferita alle risorse assegnate alle Regioni per

il servizio sanitario, è pienamente rispettata quando ne viene

assicurata loro la piena disponibilità, nel senso di poterne

effettuare l'autonoma utilizzazione qual che siano le modalità del

relativo deposito.

D'altra parte l'aver il legislatore creato un più stretto

coordinamento temporale fra il momento del prelievo dalla Tesoreria

Centrale e il momento della spesa effettuata dagli organi erogatori del

servizio sanitario risponde alla esigenza obiettiva, nell'interesse

dell'intera comunità nazionale, di un opportuno coordinamento del

flusso della spesa sanitaria con quello delle entrate destinate a

fronteggiarla. Tale coordinamento infatti si risolve in definitiva in

un minor costo per la finanza statale senza per altro apportare alcun

danno al funzionamento del servizio sanitario nazionale.

Né vi è violazione dell'art. 118 Cost. nella parte in cuivengono

riconosciute alle Regioni le funzioni amministrative in materia

sanitaria giacché l'aver regolamentato il modo di accreditamento delle

risorse alle unità sanitarie locali nei limiti indicati dalle stesse

Regioni non impedisce a queste ultime di esercitare il loro potere di

controllo sul funzionamento delle U.S.L., sia sotto il profilo

dell'attività che sotto quello dei risultati, già previsto dagli

artt. 11 e 51 della legge n. 833/1978.

Non è violato nemmeno l'art. 117 Cost. perché, avendo l'art. 35

prescritto alle U.S.L. che il loro servizio di tesoreria venga affidato

ad aziende di credito aventi determinati requisiti, non ha invaso la

sfera di competenza delle Regioni ad emanare norme legislative in

materia di assistenza sanitaria, giacché tale potestà trova un limite

nei principi stabiliti dalle leggi dello Stato; limite che proprio

l'art. 35 ha inteso fissare anche per uniformare sul piano nazionale il

servizio di tesoreria delle unità sanitarie locali.

3. - Neppure sono fondate le questioni proposte dalla Regione

Trentino - Alto Adige e dalle Province autonome di Trento e Bolzano in

riferimento all'art. 35.

La Regione, in particolare, impugna la norma sostenendo che essa,

là dove disciplina l'organizzazione delle U.S.L. sulpiano contabile,

violerebbe la competenza primaria della Regione ad emanare leggi in

materia di enti sanitari ed ospedalieri (con le relative autonome

funzioni amministrative), riconosciuta dall'art. 4 n. 7 dello Statuto

speciale. Per contro, l'Avvocatura dello Stato replica che le U.S.L.

vanno considerate quali strutture operative dei Comuni (in base

all'art. 15 della legge n. 833/1978), rientrando pertanto nella

competenza legislativa concorrente prevista dall'art. 5 n. 1 del detto

Statuto. Ma l'impugnativa regionale va respinta, comunque si qualifichi

la competenza spettante alla Regione, quanto all'organizzazione delle

U.S.L. Le disposizioni dell'art. 35 trovano infatti fondamento, sia

nella già rilevata esigenza di soddisfare interessi di portata

nazionale in tema di spese da sostenere per le prestazioni sanitarie,

sia nell'interferenza fra le attribuzioni regionali e l'indiscussa

competenza spettante allo Stato in materia di credito.

Quanto alle Province di Trento e Bolzano, esse sostengono in via

preliminare che l'art. 35 impugnato non è loro applicabile. Esso,

infatti, riproduce - con modifiche - l'art. 8 del D.L. 30 dicembre

1979, n. 663 (convertito nella legge 29 febbraio 1980, n. 33) che viene

nel contempo dichiarato espressamente abrogato (comma 10 dell'art. 35).

Secondo la tesi sostenuta nei ricorsi l'art. 8 non avrebbe trovato

applicazione per le Province autonome di Trento e Bolzano, per le quali

valeva invece l'art. 6 bis, aggiunto in sede di conversione, in virtù

del quale le province autonome erano autorizzate a "trattenere" - e non

a prelevare - le somme occorrenti per il finanziamento dei servizi

sanitari gestiti direttamente. Poiché il citato art. 6 bis sarebbe

ancora in vigore, per non essere stato abrogato, ne deriverebbe che le

quote accreditate alle province autonome diverrebbero integralmente e

immediatamente disponibili per essere poi trasferite alle unità

sanitarie secondo le procedure fissate con legge dalle stesse Province.

L'assunto non è fondato, in quanto la nuova normativa

sull'accreditamento delle quote assegnate alle U.S.L. non contrasta con

la precedente disciplina in tema di riparto delle quote del fondo

sanitario nazionale assegnate alle Province autonome (art. 6 bis D.L.

n. 663/1979). Rimane salva, infatti, la facoltà delle Province di

"trattenere" sulle quote di riparto le somme occorrenti per il

finanziamento di servizi e presidi sanitari che esse gestiscono

direttamente, ma ciò non impedisce che sia il Ministero del tesoro ad

accreditare alle Province stesse, in un conto corrente aperto presso la

Tesoreria centrale, le somme loro attribuite per il funzionamento del

servizio sanitario. Sarà poi su questo conto corrente che la Provincia

effettuerà il prelevamento delle quote ad essa dovute, "trattenendo"

le somme da impiegare per i servizi gestiti direttamente

dall'amministrazione provinciale e trasferendo su un conto corrente

aperto presso la sezione provinciale di tesoreria le somme residue, da

destinare alle U.S.L. esistenti nel territorio della provincia.

Alla luce di tale interpretazione, appare infondata la questione

sollevata dalle Province autonome, non essendovi alcuna violazione

dell'art. 9, n. 10 dello Statuto delle Province stesse, da parte della

norma impugnata. In tema di assistenza sanitaria e ospedaliera le

Province autonome hanno, infatti, soltanto una competenza legislativa

secondaria, riguardando quella primaria soltanto l'ordinamento degli

uffici provinciali. Valgono quindi le stesse considerazioni già svolte

a proposito delle questioni sollevate dalle Regioni a Statuto

ordinario.

4. - L'altra norma che viene impugnata, con nove dei ricorsi

indicati in epigrafe, è l'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119,

che detta una serie di prescrizioni sulla contabilità degli enti

pubblici.

Recita, infatti, il primo comma dell'art. 40 che agli enti di cui

agli artt. 25 e 31 della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Comuni, Province,

relative aziende autonome, enti pubblici non economici, enti

ospedalieri, aziende autonome dello Stato, enti portuali, ENEL, Regioni

a statuto ordinario e speciale) con un bilancio di entrata superiore al

miliardo è vietato mantenere disponibilità presso le aziende di

credito per un importo superiore al 12% delle entrate previste dal

bilancio di competenza.

Il secondo comma dell'articolo citato prescrive alle aziende di

credito di versare nei conti aperti agli Enti sopraindicati presso le

Tesorerie dello Stato le somme eccedenti il 12% edesistenti nei conti

correnti intestati ai predetti enti pubblici.

Mentre il successivo comma 3 detta istruzioni agli amministratori

degli enti, il quarto comma stabilisce che le assegnazioni, i

contributi e quant'altro proveniente dal bilancio dello Stato debbono

affluire nei conti intestati agli enti presso le Tesorerie dello Stato.

Viene fatta eccezione per i fondi di cui all'art. 38 dello Statuto

siciliano e per quelli destinati alle altre Regioni a statuto speciale

e alle Province autonome di Trento e Bolzano in base ai rispettivi

statuti.

Il quinto comma dispone che gli enti che hanno conti correnti

presso la Tesoreria centrale debbono comunicare alla Direzione generale

del Tesoro all'inizio di ogni trimestre - tramite le aziende che

esercitano il servizio di tesoreria - un preventivo di cassa relativo

al trimestre stesso. Tale comunicazione è condizione per poter

effettuare il prelevamento.

Dopo una disposizione transitoria dettata dal sesto comma, il comma

successivo dispone che il Ministro del tesoro stabilisce con proprio

decreto le modalità di funzionamento dei conti correnti aperti presso

le Tesorerie dello Stato e i relativi tassi di interesse.

L'ottavo comma attribuisce al Ministro del tesoro la facoltà da

esercitare con proprio decreto, di modificare la percentuale delle

giacenze che possono essere trattenute presso le aziende di credito che

esplicano il servizio di tesoreria per gli Enti in parola.

Con il comma 9 si prevede che il Ministero del tesoro possa

effettuare verifiche per accertare l'osservanza delle predette norme e

con il comma 10 si autorizzano le aziende di credito a chiedere

l'adeguamento delle convenzioni già stipulate con gli enti.

Il comma 11 infine dispone l'abrogazione delle norme incompatibili

con le disposizioni dell'art. 40.

Sia le Regioni a statuto ordinario (Piemonte, Veneto, Toscana ed

Emilia - Romagna) sia quelle a statuto speciale (Sicilia, Sardegna,

Trentino - Alto Adige) impugnano il primo e il quarto comma dell'art.

40 in quanto violerebbero la sfera della loro autonomia finanziaria,

sottraendo alle Regioni la possibilità di utilizzare direttamente e

immediatamente le somme disponibili presso i rispettivi tesorieri

eccedenti il 12% delle entrate. Inoltre, imponendo di versare alle

tesorerie dello Stato le disponibilità eccedenti tale percentuale, la

norma denunciata inciderebbe non solo sulle somme provenienti dal

bilancio dello Stato, ma anche su quelle provenienti da altre fonti,

fra le quali gli stessi proventi propri delle Regioni.

Ancora più lesiva della loro autonomia sarebbe per le stesse

Regioni la disposizione dell'ottavo comma, che attribuisce al Ministro

la facoltà di determinare la percentuale delle entrate regionali che

devono essere fatte affluire alle tesorerie dello Stato in aperto

contrasto con il primo comma dello stesso articolo, che determina nel

12% la soglia oltre la quale si concreta la considerata eccedenza.

La Regione Sardegna impugna anche il quinto comma dell'articolo

citato per lo stesso ordine di ragioni, mentre la Regione Trentino -

Alto Adige lamenta anche la violazione dell'art. 5 n. 1 dello Statuto

speciale dal momento che l'art. 40, obbligando anche i Comuni a

limitare le giacenze, invaderebbe la sfera di competenza legislativa -

sia pure secondaria della Regione in tema di ordinamento dei Comuni.

Sotto gli stessi profili impugnano i commi 1, 2 e 5 dell'art. 40 le

Province autonome di Trento e Bolzano.

5. - Tutte le questioni sollevate relative all'art. 40 della legge

n. 119/1981 sono infondate, ad eccezione di quella riguardante l'ottavo

comma (facoltà del Ministro del tesoro di variare con proprio decreto

la percentuale massima delle disponibilità di cui è consentito il

deposito presso le tesorerie delle Regioni).

Il precetto essenziale, contenuto nell'art. 40, da cui tutti gli

altri discendono, è quello che obbliga le aziende di credito a versare

nei conti aperti presso le tesorerie dello Stato le somme depositate

presso le aziende stesse dagli enti pubblici (territoriali o meno) con

bilanci di una certa importanza, quando tali depositi superino un

determinato livello, che viene indicato nel 12% delle entrate previste

dal bilancio di competenza.

La "ratio" della norma - che si inserisce in una precisa direttiva

seguita dal legislatore (legge 6 agosto 1966, n. 629; artt. 31 e 32

legge 5 agosto 1978, n. 468; artt. 52 e 55 D.L.9 luglio 1980, n. 301 e

83 - 86 D.L. 30 agosto 1980, n. 503) è di consentire allo Stato il

controllo e la regolamentazione della liquidità monetaria e quindi dei

flussi della spesa pubblica, che su tale liquidità incidono - com'è

noto - in misura determinante. Destinatari del precetto sono, quindi,

non solo e non tanto gli enti pubblici, quanto piuttosto le aziende di

credito che gestiscono i servizi di tesoreria degli enti stessi.

Si tratta pertanto di stabilire se, nel quadro della ripartizione

delle funzioni tra Stato e Regioni delineato dalla Costituzione,

competa allo Stato questo potere di controllo e di regolamentazione. La

risposta al quesito non può essere che positiva, rientrando certamente

tra i poteri di pertinenza statale- come questa Corte ha più volte

dichiarato (sentt. 58/1958;221/1975) - quello della disciplina del

credito, strettamente connessa alla stabilità del potere d'acquisto

della moneta e quindi ad un interesse che travalica l'ambito regionale

coinvolgendo la comunità nazionale.

Poiché parte rilevante della spesa pubblica avviene per il tramite

degli enti locali ed istituzionali, non è pensabile che la

regolamentazione e il controllo dei relativi flussi possa avvenire

senza incidere sulle disponibilità contabili di tali enti. Per

mantenere il necessario equilibrio tra il flusso delle risorse

prelevate e quello delle spese erogate non si può, infatti, ignorare

che l'assegnazione alle diverse persone giuridiche pubbliche di una

quota di risorse, congiunta alla inevitabile gradualità delle

erogazioni, produce un ristagno di disponibilità, con conseguenze

gravemente negative nell'attuale situazione delle pubbliche finanze. È

noto in linea generale che mentre lo Stato, attraverso il cui bilancio

passano prevalentemente i flussi finanziari, non riesce a sostenere le

erogazioni cui è tenuto ed è costretto a ricorrere all'indebitamento a

tassi sempre più elevati, taluni enti pubblici possono avere

eccedenzedi disponibilità di cassa rispetto alle necessità immediate,

disponibilità che resterebbero depositate presso le aziende di

credito. Diventa, pertanto, un'esigenza fondamentale per lo Stato

limitare l'onere derivante dalla provvista anticipata dei fondi

rispetto all'effettiva capacità di spesa degli enti.

Del tutto funzionale rispetto a tali finalità e rispondente ai

principi generali di solidarietà economica e sociale risulta la

soluzione adottata dal legislatore di prescrivere alle aziende di

credito di trasferire alle Tesorerie dello Stato le eccedenze di cassa

degli enti pubblici rispetto alle loro occorrenze immediate.

Alla luce di tali principi la normativa adottata non è lesiva

dell'autonomia finanziaria delle Regioni, che va intesa in termini

sostanziali, come ha statuito questa Corte con le sentenze 22 dicembre

1977 n. 155 e 9 aprile 1981 nn. 94 e 95. Per la prima di tali

decisioni una reale menomazione dell'autonomia finanziaria delle

Regioni si avrebbe soltanto se il meccanismo della giacenza

obbligatoria dei fondi presso le tesorerie dello Stato si prestasse "a

venire manovrato in modo da precludere od ostacolare la disponibilità

delle somme occorrenti alle Regioni stesse per l'adempimento dei loro

compiti istituzionali, nelle forme, nelle misure e nei tempi variamente

indicati dalla legislazione statale sulla finanza regionale, in

attuazione dell'art. 119 Cost.".

Ora la normativa impugnata non preclude alle Regioni la facoltà di

disporre delle proprie risorse, nel senso di valutarne

discrezionalmente la congruità rispetto alle necessità concrete e di

indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti alle finalità

istituzionali, ma si limita a consentire il controllo del flusso delle

disponibilità di cassa, coordinandolo alle esigenze generali

dell'economia nazionale, nel quadro di quella regolamentazione del

credito che è dovere peculiare dello Stato.

Come si è osservato a proposito dell'art. 35, anche le

disposizioni dell'art. 40 possono certamente comportare una minore

redditività delle somme depositate nelle tesorerie dello Stato

rispetto a quella che si avrebbe presso le aziende di credito, ma si

tratta di una conseguenza di fatto che non investeaspetti

costituzionalmente tutelati, non incidendo sulla autonomia finanziaria

delle Regioni.

Se tale è la ratio della normativa in esame, del tutto ininfluente

ai fini della disciplina contenuta nei primi tre commi dell'art. 40, è

la distinzione tra risorse provenienti dal bilancio dello Stato e

risorse proprie delle Regioni, non essendo possibile sul piano tecnico

discriminare la provenienza delle giacenze di cassa eccedenti la

percentuale consentita.

Né ha rilievo, alla luce delle finalità perseguite, distinguere

tra Regioni a statuto speciale e Regioni a statuto ordinario, tutte

ugualmente tenute in materia di credito a uniformarsi alla legislazione

dello Stato.

6. - Per quanto poi riguarda la denuncia da parte delle Regioni

Veneto, Toscana, Piemonte ed Emilia - Romagna le quali lamentano che il

quarto comma dell'art. 40 dispone l'affluenza diretta alle tesorerie

dello Stato delle risorse destinate alle Regioni e provenienti dal

bilancio dello Stato stesso -, essa non è fondata, essendo del tutto

simile a quella già decisa in tal senso da questa Corte con la citata

sentenza n. 94 del 1981, che aveva ad oggetto l'analoga disposizione

contenuta nell'art. 31 della legge n. 468 del 1978.

7. - Né risulta fondata la questione sollevata dalla Regione

Trentino - Alto Adige nel senso che le somme provenienti dal bilancio

dello Stato dovrebbero ritenersi sottratte alla disciplina statale una

volta entrate nella disponibilità della Regione. La stessa norma

impugnata dispone, infatti, espressamente che essa non si applica alle

entrate provenienti dal bilancio dello Stato percepite dalle Regioni a

statuto speciale inbase alle rispettive norme statutarie.

Ugualmente infondata è la questione proposta al riguardo dalla

Regione Sicilia, in quanto lo stesso quarto comma eccettua

espressamente i fondi di cui all'art. 38 dello Statuto regionale,

mentre per le altre entrate indicate nel ricorso valgono le stesse

considerazioni già svolte da questa Corte nella sentenza n. 95 del

1981, a sostegno del rigetto dell'analoga impugnativa proposta dalla

stessa Regione contro il citato art. 31 della legge n. 468 del 1978.

Ma altrettanto infondata è l'impugnativa dello stesso art.40,

quarto comma, proposta dalla Regione Sardegna, poiché - adifferenza di

quanto disponeva l'art. 31 della legge 468/1978, dichiarato illegittimo

nei confronti della Regione sarda con lasentenza di questa Corte n. 95

del 1981 - la norma impugnata esclude esplicitamente dal suo ambito di

applicazione - come si è visto - i fondi destinati alle Regioni a

statuto speciale in base ai rispettivi statuti.

Né ha fondamento l'argomentazione, ripetuta in alcuni ricorsi, che

farebbe discendere l'incostituzionalità del primo, secondo e quarto

comma dell'art. 40 da una presunta contraddittorietà dell'intera

disciplina, che lascerebbe alle Regioni a statuto speciale maggiore

autonomia di gestione per i fondi provenienti dallo Stato che non per

le entrate proprie delle Regioni. Infatti anche le somme provenienti

dallo Stato, una volta che siano depositate dalle Regioni presso le

aziende di credito (che esercitano per esse il servizio di tesoreria),

entrano a far parte di quelle disponibilità complessive di cassa,

all'interno delle quali non è più possibile tecnicamente distinguere

la provenienza e che sono pertanto complessivamente e indistintamente

soggette al limite del 12%. Non sussiste, perciò, la lamentata

contraddizione, avendo comunque il legislatore riservato alle Regioni a

statuto speciale un sistema di accreditamento delle risorse provenienti

dal bilancio statale meno vincolante di quello previsto per le Regioni

a statuto ordinario, proprio in considerazione della diversa estensione

delle rispettive sfere di autonomia.

8. - A diversa conclusione si perviene invece per quanto riguarda

la denuncia dell'ottavo comma dell'art. 40.

Va riconosciuto, infatti, alla competenza legislativa dello Stato

la regolamentazione della materia del credito, con il conseguente

obbligo delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano di

adeguarsi a tale regolamentazione - innome del coordinamento

finanziario previsto dal primo comma dell'art. 119 Cost. - anche in

quanto essa si riflette sulla competenza regionale riguardante la

disciplina dei servizi di tesoreria delle Regioni e delle Province

autonome, nonché la stipula delle relative convenzioni con le aziende

di credito. Ma è contraddittorio, rispetto alla logica che presiede

alle rimanenti disposizioni dello stesso art. 40, la facoltà

accordata al Ministro del tesoro di variare con suo semplice decreto -

senzache il legislatore abbia prestabilito in proposito alcun limite ed

alcun criterio - la percentuale o il livello massimo delle

disponibilità delle Regioni (e delle predette Province) che leaziende

di credito possono tenere presso di sé. Una volta che illegislatore ha

fissato tale percentuale nella misura del 12% e nulla ha precisato

circa il livello massimo, soltanto per legge o nell'ambito dei limiti e

dei criteri indicati dalla legge possono essere variate le scelte

legislative in questione, senza violare la riserva di legge della

Repubblica, di cui al primo comma dell'art. 119 Cost. (si veda sul

punto la sentenza di questa Corte n. 149 del 26 giugno 1981).

La questione relativa al comma 8 dell'articolo impugnato è,

pertanto, fondata.