Sentenza n. 163/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 4

febbraio 1958, n. 572, del D.P.R. 27 ottobre 1958, n. 956, e del testo

unico approvato con il D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 dicembre 1962 dal Pretore di Lendinara nel

procedimento penale a carico di Mastrogiacomo Domenico, iscritta al n.

18 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 31 del 2 febbraio 1963;

2) ordinanze emesse il 29 novembre 1962 dal Pretore di Udine nei

procedimenti penali a carico di Deiana Augusto e Giacomini Arrigo,

iscritte ai nn. 33 e 34 del Registro ordinanze 1963 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 23 febbraio 1963.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze emesse in data 29 novembre 1962, nel corso

di procedimenti penali a carico di Deiana Augusto e Giacomino Arrigo,

imputati di contravvenzione al Codice della strada, il Pretore di

Udine, su richiesta della difesa dei prevenuti, sollevava questione di

legittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1958, n. 572, del

D.P.R. 27 ottobre 1958, n. 956, e del testo unico approvato con il

D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, perché in contrasto con gli artt. 73 e

76 della Costituzione, avendo ritenuto, oltre alla rilevanza della

questione stessa ai fini della decisione della causa, la sua non

manifesta infondatezza. Ciò perché l'art. 73, nello stabilire che le

leggi sono pubblicate "subito dopo" la promulgazione, pone un obbligo

preciso al Governo, cui pertanto rimane inibita ogni discrezionalità

nella scelta del tempo per l'adempimento della potestà relativa, che

deve essere limitato a quello strettamente necessario per le operazioni

materiali richieste. Ora nella specie dalla data di promulgazione

della legge 4 febbraio 1958, n. 572, a quella della sua pubblicazione,

avvenuta il 13 giugno 1958, sono intercorsi più di quattro mesi,

periodo di tempo durante il quale vennero pubblicati sulla Gazzetta

Ufficiale circa quattrocento provvedimenti, che pure erano stati

promulgati dopo la predetta data del 4 febbraio 1958. Dal che deve

argomentarsi che il Governo, operando nel modo denunciato, ha eluso

l'obbligo costituzionale. Tale violazione (se pur non dà luogo a

incostituzionalità, secondo ha ritenuto la Corte con la sentenza n. 39

del 1959, perché non incide direttamente sulla validità della legge,

essendo la pubblicazione mera condizione della sua efficacia,

interveniente dopo che l'iter formativo della legge si è compiuto) si

ripercuote sulla validità del decreto emesso, in virtù della delega

predetta, il 27 ottobre 1958. Infatti l'illegale ritardo nella

pubblicazione ha fatto sì che, mentre la legge di delega stabiliva un

termine di quattro mesi dalla sua entrata in vigore, il decreto

delegato è stato invece emanato ben otto mesi dopo la sua

promulgazione, incorrendo perciò nella violazione dell'art. 76 della

Costituzione. Infatti tale articolo, nel prescrivere che la validità

della delega debba essere contenuta entro un termine limitato, ha

inteso richiedere, allorché esso sia fatto decorrere, come nella

specie, dalla data di pubblicazione della legge, che questa sia

effettuata in modo da non distanziarsi in modo abnorme dalla precedente

promulgazione.

Se altrimenti si ritenesse, aggiunge il Pretore, si dovrebbe

imputare alla legge di delegazione una diversa violazione, e cioè

quella dell'art. 76, per il fatto di avere adottato la formula "entro

quattro mesi dall'entrata in vigore", in quanto l'articolo stesso è da

interpretare nel senso di esigere che la predeterminazione del termine,

proprio per prevenire l'arbitrio del Governo, sia da effettuare

mediante l'indicazione di una data fissa di calendario.

A parere del Pretore anche il successivo T.U. approvato con il

D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, è da ritenere, sulla base delle

precedenti premesse, illegittimo, dato che il riesame del Parlamento,

effettuato con la legge 26 aprile 1959, n. 207, non ha eliminato il

vizio in questione. Per il che sarebbe stato necessario che il

Parlamento, resosi conto del vizio incorso, avesse emanato ex novo, con

proprio atto legislativo, le norme disciplinanti la materia, avesse

cioè operato una conversione: cosa che non è avvenuta. Sospeso il

giudizio in corso veniva disposto il rinvio degli atti alla Corte

costituzionale.

Le due ordinanze sono state ritualmente comunicate ai Presidenti

delle due Camere e notificate al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Nel giudizio innanzi alla Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, che, a mezzo dell'Avvocatura generale dello

Stato ha depositato in cancelleria le proprie deduzioni il 28 dicembre

1962. In esse si deduce che la censura relativa al ritardo della

pubblicazione è inammissibile in questa sede riguardando un

adempimento di carattere amministrativo; che inoltre dall'art. 76 non

si può argomentare che il termine di durata della delega sia da

determinare a data fissa di calendario, e tanto meno che esso debba

decorrere dalla data di promulgazione, corrispondendo invece a logica

che il termine stesso abbia inizio dal giorno dell'entrata in vigore

della legge, non essendo il potere delegato azionabile nel periodo

anteriore. Conclude chiedendo che la questione sia dichiarata

infondata.

Con memoria del 2 ottobre 1963 l'Avvocatura ribadisce i precedenti

rilievi, aggiungendo che non fondata è la tesi secondo cui facendosi

decorrere il termine dalla data di pubblicazione della legge delegante

si rimette all'arbitrio del Governo la durata della delegazione, dato

che il Governo è vincolato all'osservanza dell'art. 73, anche se poi

un'eventuale sua violazione dia luogo solo a responsabilità politica

davanti al Parlamento. Nella specie il Parlamento ha riconosciuto

implicitamente che il ritardo era giustificato conferendo

successivamente una nuova delega al Governo.

2. - In altro giudizio penale pendente presso la Pretura di

Lendinara contro Mastrogiacomo Domenico il giudice riteneva rilevante e

non manifestamente infondata un'eccezione, sollevata dal difensore, di

violazione dell'art. 76 da parte della già menzionata legge di delega

n. 572 del 1958 (e di conseguenza del T.U. del 1959) perché

l'interpretazione sostanziale dell'articolo stesso conduce a ritenere

che esso abbia voluto precludere la possibilità di un'arbitraria

determinazione da parte del Governo della data da cui decorre il potere

delegato. In conseguenza, con ordinanza in data 7 dicembre 1962, ha

trasmesso gli atti alla Corte costituzionale sospendendo il giudizio di

merito.

L'ordinanza è stata ritualmente comunicata ai Presidenti del

Senato e della Camera e notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, che, a mezzo dell'Avvocatura

generale dello Stato, ha depositato in cancelleria le proprie deduzioni

il 18 gennaio 1963. In esse si afferma che, in base all'art. 76 della

Costituzione, il termine, nell'ipotesi di delega legislativa, può

essere stabilito anche per relationem e non a scadenza fissa, e che

fino a quando la legge non è entrata in vigore, il Governo non può

dirsi ancora delegato. Dopo avere messo in rilievo altre

considerazioni analoghe a quelle dedotte in relazione all'ordinanza del

Pretore di Udine, ed aver fatto rilevare che comunque il T.U. n. 393 è

stato emanato in virtù di altra delega contenuta nella legge 26 aprile

1959, n. 207, conclude chiedendo che la Corte costituzionale voglia

dichiarare manifestamente infondata la questione proposta. Considerato in diritto :

1. - La Corte ha ravvisato l'opportunità della riunione delle

cause per la loro decisione con unica sentenza, dato che le questioni

sollevate hanno uno stesso oggetto, anche se sono proposte sotto

aspetti non in tutto coincidenti.

2. - Comune alle tre ordinanze è l'eccezione di illegittimità del

decreto legislativo 27 ottobre 1958, n. 956, e del T.U. 15 giugno 1959,

n. 393, per violazione dell'art. 73 della Costituzione, ed

indirettamente dell'art. 76, mentre solo nelle due emesse dal Pretore

di Udine ne viene sollevata anche un'altra, relativa alla legge

delegante 4 febbraio 1958, n. 572, per violazione dell'art. 76.

Quest'ultima eccezione, se anche proposta dal giudice a quo in via

subordinata, avrebbe per conseguenza, se fosse fondata, di assorbire la

precedente e, pertanto, dato il suo carattere pregiudiziale, deve

essere esaminata per prima. Con essa si sostiene che, allo scopo di

assicurare in ogni caso l'esatto adempimento dell'obbligo gravante sul

Governo di esercitare il potere delegato non oltre il termine fissato

dalla legge di delegazione, secondo la prescrizione del citato art. 76,

debba esigersi che questa determini sempre la scadenza della delega

mediante l'indicazione di una data fissa di calendario.

La Corte ritiene non fondata la questione così prospettata.

Infatti né dalla lettera, né dalla ratio ispiratrice della norma in

esame, rivolta a precludere la facoltà di conferire al Governo deleghe

legislative a tempo indeterminato (secondo era consentito dallo

Statuto, e non escluso dalla legge 31 gennaio 1926, n. 100, la quale

all'art. 3, n. 1, ebbe a stabilire genericamente l'esigenza di

contenere la delega nei limiti stabiliti dalla legge, senza altra

specificazione), è dato trarre alcun elemento da cui si argomenti

l'obbligo di determinare in forme tassative la durata del potere

delegato. La prescrizione costituzionale deve ritenersi pertanto

validamente adempiuta quando la durata stessa venga prefissata in uno

qualunque dei modi che consentano di individuare, in via diretta, o

anche indirettamente con l'indicazione di un evento futuro ma certo, il

momento iniziale e quello finale del termine. E non può dubitarsi che

valida prefissione vi sia quando, come nella specie, il dies a quo sia

fatto coincidere con la data di entrata in vigore della legge di

delegazione.

3. - Ugualmente certo è però che, allorquando si adotti un tale

criterio di determinazione, debba esigersi un rigoroso adempimento

dell'obbligo, imposto al potere esecutivo dall'art. 73 della

Costituzione, di procedere alle operazioni necessarie a rendere

efficace la legge medesima subito dopo che sia intervenuta la

promulgazione, senza altro indugio oltre quello richiesto

dall'espletamento delle attività materiali necessarie per la

pubblicazione. Se altrimenti si ritenesse l'esercizio della funzione

delegata non risulterebbe più limitata al tempo stabilito dal

legislatore, come prescrive il citato art. 76, ma prolungabile ad

arbitrio dell'organo cui è affidato l'esercizio stesso.

Non vale, a contestare tale esigenza, il rilievo formulato dalla

Avvocatura secondo cui, decorrendo il termine solo dal momento nel

quale la delega può essere esercitata, non assume rilevanza giuridica

il periodo precedente all'investitura del potere: ciò perché il

verificarsi di quest'ultimo evento non è fortuito, bensì dipendente

dall'attività dello stesso organo cui compete l'esercizio della

funzione (o di organo, com'è il Ministro Guardasigilli, ad esso

coordinato), e l'attività stessa è rigidamente vincolata quanto al

tempo consentito pel suo esplicarsi.

Le considerazioni che precedono valgono a contestare anche l'altra

affermazione dell'Avvocatura sull'inesistenza di sanzioni, che non

siano meramente politiche, ove si verifichi l'inosservanza della

prescrizione di cui al citato art. 73, poiché è invece da ritenere

che l'arbitrario ritardo interposto per la pubblicazione della legge

delegante, quando abbia per effetto l'emanazione del decreto

legislativo al di là dei limiti temporali stabiliti dalla legge

delegante con riferimento alla data della propria entrata in vigore,

non può non importare l'invalidità del decreto medesimo.

4. - Non sembra tuttavia che nella specie la tardiva pubblicazione

della legge n. 572 del 1958 possa esser fatta valere per invalidare il

decreto legislativo impugnato. Infatti risulta che il Parlamento, con

la legge 24 gennaio 1959, n. 4, emessa prima ancora che scadesse il

termine fissato per l'entrata in vigore del decreto delegato, provvide

a prolungarlo fino al 15 marzo 1959, e successivamente, con legge 26

aprile 1959, n. 207, dispose un'ulteriore proroga. Da tale circostanza

deve dedursi che il Parlamento, anche se non ha provveduto a disporre

in modo formale il prolungamento del termine precedentemente stabilito

per l'esercizio del potere delegato, ebbe tuttavia a prendere atto del

ritardo nell'adempimento del compito affidato al Governo e

conseguentemente esso è venuto a perdere ogni carattere elusivo della

volontà del legislatore.

5. - Quanto poi all'eccezione di incostituzionalità sollevata nei

confronti del T.U. emanato con il D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, è da

osservare che questo è stato emesso in virtù non già della delega di

cui alla legge n. 572 del 1958, bensì di un'autorizzazione contenuta

nella successiva legge del 26 aprile 1959, n. 207 (art. 2), che, se

pure menzionata nella motivazione delle ordinanze del Pretore di Udine,

non è stata oggetto di apposita impugnativa. Che in ogni caso la

censura rivolta contro il T.U. (ed a prescindere da ogni indagine sul

carattere che a questo è da attribuire) sarebbe priva di fondamento,

una volta riconosciuta la legittimità del precedente decreto

legislativo, e constatato d'altra parte che il T.U. medesimo è stato

emanato prima della data fissata per l'entrata in vigore delle norme in

materia dalla legge che l'autorizzava, la quale venne pubblicata a

distanza di tre giorni dalla sua promulgazione.