Sentenza n. 165/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Veneto, Sardegna,

Umbria, Lombardia ed Emilia Romagna notificati il 28 e 29 ottobre

1988, depositati in Cancelleria il 4, 7 e 15 novembre 1988 ed

iscritti ai nn. 20, 21, 23, 24 e 25 del registro ricorsi 1988 per

conflitti di attribuzioni sorti a seguito del decreto del Ministro

dell'industria, commercio e artigianato 4 agosto 1988, n. 375 (Norme

di esecuzione della legge 11 giugno 1971, n. 426, sulla disciplina

del commercio);

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Giorgio Berti per la Regione Veneto, Sergio

Panunzio per la Regione Sardegna, Valerio Onida per le Regioni

Umbria, Lombardia ed Emilia Romagna e l'Avvocato dello Stato Sergio

Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 1988 (Reg. Confl. n. 20

del 1988) la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione

contro il Presidente del Consiglio dei ministri denunciando come

lesive delle proprie attribuzioni in materia urbanistica e di

pianificazione commerciale le disposizioni di cui agli artt. 20, 31,

secondo comma, 32, 34, quinto comma, 43, secondo comma, 48, sesto

comma, 63, quindicesimo comma, del decreto del Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato 4 agosto 1988 n.

375, contenente "Norme di esecuzione della legge 11 giugno 1971 n.

426, sulla disciplina del commercio".

Nei confronti di tali disposizioni la Regione contesta la

violazione degli artt. 115, 117 e 118, secondo comma Cost., in

relazione alla legge n. 426 del 1971 (artt. 11, 12, 20, 24, 26, 27,

28), al decreto legge 26 gennaio 1987 n. 9, convertito dalla legge 27

marzo 1987 n. 121 (art. 1), nonché al decreto legge 1° ottobre 1982

n. 697, convertito dalla legge 29 novembre 1982, n. 887 (art. 8), ed

in relazione agli artt. 3, 4, 52 lett. a) e 80 del d.P.R. n. 616 del

1977 ed all'art. 1, primo comma, lett. c), e secondo comma n. 3 lett.

a) della legge 382 del 1975.

Nel ricorso si sostiene che le funzioni delegate o attribuite alle

Regioni dalla legge dello Stato - sia pure in collegamento o in

dipendenza di funzioni statali - conferiscono alle stesse Regioni

delle posizioni in ordine alle quali lo Stato non può esercitare

poteri normativi in modo così libero da offendere le competenze

regionali.

La Regione avrebbe, pertanto, diritto all'osservanza, da parte

dello Stato, delle regole attinenti al regime delle fonti, potendo

pretendere che lo Stato non alteri, in via amministrativa o con atti

di normazione secondaria, il contenuto di funzioni conferite con

legge o esplicitamente in via di delega o nell'ambito della

disciplina di determinati settori.

Tanto premesso in linea generale, la ricorrente passa ad

analizzare le disposizioni del decreto ministeriale n. 375 del 1988

che - a suo avviso - alterano il sistema di programmazione

commerciale, invadendo gli ambiti riservati alle competenze della

Regione.

In particolare, esaminando l'art. 31, secondo comma, - che

circoscrive alla sola ipotesi dell'apertura di nuovi esercizi la

determinazione, nei piani comunali di commercio, del limite massimo

della superficie globale di vendita per i generi di largo e generale

consumo - la Regione Veneto rileva che tale disposizione del

regolamento contrasta con l'art. 12 della legge n. 426 del 1971, che

non intenderebbe limitare le "nuove" autorizzazioni agli esercizi

completamente nuovi, ma si riferirebbe anche ai trasferimenti ed agli

ampliamenti, in quanto incidenti sulla superficie globale di vendita.

E poiché a sua volta l'art. 12 della legge n. 426 del 1971 va

coordinato con l'istanza della programmazione commerciale

(contemplata nell'art. 11 della stessa legge), la disposizione

regolamentare impugnata si risolverebbe in una negazione del

contenuto e dell'efficacia della programmazione commerciale affidata

alla Regione.

Analoghi rilievi vengono poi svolti in ordine all'art. 34, quinto

comma, secondo cui non possono essere stabiliti limiti massimi di

superficie di vendita per esercizio. Siffatta previsione - a giudizio

della ricorrente - impedirebbe alla programmazione regionale di

incidere sulla localizzazione degli esercizi nei maggiori centri e

farebbe sì che la scelta del singolo operatore in ordine alla

superficie del suo esercizio possa in pratica consumare il limite

globale, impedendo il sorgere di altri consimili esercizi.

Inoltre, anche il secondo comma dell'art. 43 è ritenuto

illegittimo in quanto destinato a espandere, in modo incontrollabile,

gli ampliamenti degli esercizi commerciali: e ciò in quanto la norma

impugnata, stabilendo che solo il raddoppio della superficie minima

di vendita è idoneo a modificare le caratteristiche dell'esercizio,

conterrebbe in sé un generalizzato consenso a raddoppiare la

superficie dell'esercizio stesso.

La Regione ricorrente passa poi ad esaminare l'art. 48, sesto

comma, del regolamento impugnato, dove si prevede che il consenso

della Regione, richiesto dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426/1971

per l'impianto delle grandi strutture di vendita, non è richiesto

né per il trasferimento di sede né per l'ampliamento della relativa

superficie di vendita. Tale disposizione appare alla Regione Veneto

gravemente lesiva dell'autonomia regionale, perché essa sottrae al

nulla-osta regionale tutti gli ampliamenti ed i trasferimenti di sede

degli esercizi con superficie superiore ai 400 e 1500 mq., con

possibilità di sconvolgere, fuori di ogni controllo, l'intera rete

distributiva regionale.

Una ulteriore lesione alla programmazione commerciale è poi

ravvisata nella norma transitoria contenuta nell'art. 63,

quindicesimo comma, dal momento che chiunque oggi disponesse di una

qualsiasi delle tabelle indicate in tale norma sarebbe legittimato ad

ottenere un ampliamento della superficie corrispondente ad un

supermercato alimentare, con conseguente sconvolgimento della

programmazione commerciale.

Inoltre la Regione Veneto contesta l'art. 32, dal momento che la

disciplina dettata con tale norma verrebbe ad occupare l'intero

spazio normativo disponibile in materia di esercizi di vendita di

alimenti e bevande, togliendo di conseguenza alla Regione i poteri

spettanti ai sensi dell'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n.

616 del 1977.

Un'ultima lesione dell'autonomia regionale viene, infine,

individuata dalla ricorrente nelle disposizioni contenute nell'art.

20, relative ai corsi professionali. Con riferimento a tali

disposizioni la Regione Veneto lamenta la riappropriazione da parte

dello Stato delle funzioni relative ai corsi professionali per il

conseguimento delle qualificazioni professionali necessarie per

l'esercizio delle attività disciplinate dalla legge n. 426 del 1971,

funzioni spettanti alle Regioni in base alla legge quadro sulla

formazione professionale ed agli orientamenti espressi da tempo dalla

giurisprudenza costituzionale.

La ricorrente chiede, pertanto, che la Corte costituzionale,

previa dichiarazione di illegittimità delle disposizioni del decreto

ministeriale impugnato, affermi l'appartenenza alla Regione delle

competenze in ordine agli oggetti di cui agli artt. 20, 31, secondo

comma; 32; 34, quinto comma, 43, secondo comma; 48, sesto comma, e

63, quindicesimo comma, del decreto ministeriale 4 agosto 1988 n.

375.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Ministro dell'industria, del

commercio e dell'artigianato, su delega del Presidente del Consiglio,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

La difesa dello Stato ricorda che la legge n. 426 del 1971

attribuisce ai Comuni il compito di pianificare la rete di

distribuzione commerciale, con la sola deroga stabilita dagli artt.

26 e 27 della stessa legge, dove - limitatamente agli esercizi di

maggiori dimensioni, destinati a servire aree eccedenti il territorio

del singolo Comune - si subordina l'autorizzazione comunale al

nulla-osta della Regione. Sulla base di tale premessa l'Avvocatura

contesta che le disposizioni impugnate possano presentarsi

incompatibili coi principi posti dalla legge in materia di commercio.

Così l'art. 48, che esclude il nulla-osta regionale per il

trasferimento e l'ampliamento degli esercizi commerciali, si

presenterebbe pienamente conforme agli artt. 26 e 27 della legge n.

426 del 1971; l'art. 31, nella parte in cui prevede la determinazione

del limite massimo della superficie globale di vendita solo "per

l'apertura di nuovi esercizi", risulterebbe conforme all'art. 12

della legge; mentre l'art. 34 avrebbe correttamente interpretato i

principi desumibili dagli artt. 12, 26 e 27 della legge n. 426.

Infondato sarebbe inoltre il timore, manifestato dalla ricorrente,

che le valutazioni sottese al nulla-osta regionale all'apertura di

nuovi esercizi possano restare vanificate dall'art. 43 del

regolamento impugnato, giacché quest'ultima disposizione, stabilendo

le condizioni necessarie e sufficienti a configurare una modifica

delle caratteristiche dell'esercizio, si limiterebbe ad attuare

l'art. 24 della legge n. 426.

In forza di tali considerazioni l'Avvocatura ritiene che il

ricorso della Regione Veneto vada dichiarato inammissibile in quanto

diretto a far valere non tanto una lesione di attribuzioni regionali,

quanto "una sorta di disfunzione del sistema stesso della legge n.

426 del 1971".

Passando ad esaminare la censura prospettata in ordine all'art.

63, quindicesimo comma, del regolamento, l'Avvocatura nega che la

regolamentazione ivi prevista possa comportare la possibilità di

conseguire in via automatica un ampliamento delle superfici di

vendita.

Per quanto concerne poi l'art. 32 del regolamento, in tema di

classificazione degli esercizi destinati alla somministrazione al

pubblico di alimenti e bevande, l'Avvocatura rileva che esso attiene

alla materia (statale) del commercio e che, comunque, l'art. 52 del

d.P.R. 616 del 1977, riserva al Governo di determinare gli indirizzi

generali nelle materie delegate.

Infine, riferendosi alle doglianze rivolte contro l'art. 20,

l'Avvocatura osserva come detta disposizione, nelle parti

specificamente denunciate, disciplini le materie che debbono formare

oggetto dei corsi di qualificazione professionale, le forme di

conclusione di tali corsi nonché la composizione delle commissioni

d'esame. Al riguardo l'Avvocatura sostiene che, secondo

l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 89 del 1977),

la valutazione del risultato della frequenza ai corsi e

l'attribuzione, al termine di essi, di un titolo abilitante

all'esercizio dell'attività commerciale sull'intero territorio

nazionale non attengono all'ambito dell'istruzione professionale, con

la conseguenza che non attenterebbero alle competenze regionali né

la regolamentazione della composizione delle commissioni d'esame né

l'indicazione delle materie obbligatorie d'insegnamento, essendo

riservato comunque allo Stato il riconoscimento della idoneità delle

discipline impartite agli effetti del conseguimento della

qualificazione professionale.

Sulla base di tali considerazioni si chiede alla Corte di

dichiarare il ricorso inammissibile o infondato.

3. - Con ricorso notificato il 28 ottobre 1988 (Reg. Confl. n.

21/88) la Regione autonoma della Sardegna ha sollevato conflitto di

attribuzione in relazione agli artt. 20, 31, 34, 36 e 48 dello stesso

decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375, per violazione degli artt.

4, 5 e 6 dello Statuto speciale e delle relative norme d'attuazione

(spec. artt. 1, 3, 25, 26, 39 ss. del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348).

Nel ricorso la Regione premette di aver avuto espressamente

attribuite dallo Statuto speciale competenze proprie, legislativa ed

amministrativa, di tipo concorrente in materia di "commercio" (artt.

4, lett. a), e 6 successivamente precisati dall'art. 39 d.P.R. 19

giugno 1979, n. 348). Su tale materia, ed in particolare sugli

strumenti di pianificazione delle attività commerciali, incide il

regolamento impugnato, le cui disposizioni, se ritenute applicabili

anche alla Sardegna, lederebbero le attribuzioni spettanti in base

allo Statuto speciale alla Regione.

Più specificamente, nel ricorso si sostiene che l'art. 48 del

citato decreto ministeriale n. 375 appare in contrasto con i principi

stabiliti dall'art. 24 della legge n. 426 del 1971, venendo

irragionevolmente a limitare il potere di pianificazione e di

controllo regionale sugli esercizi commerciali di maggiori

dimensioni.

Contrastante con le esigenze della pianificazione commerciale

sarebbe anche l'art. 31, che, limitando il limite massimo della

superficie globale di vendita alla sola apertura di nuovi esercizi,

renderebbe impossibile il riequilibrio territoriale e la

razionalizzazione della rete commerciale.

Analoghe considerazioni vengono poi riservate dall'art. 34, quinto

comma, che, impedendo la determinazione della superficie massima di

vendita degli esercizi commerciali, avrebbe l'effetto di limitare

indebitamente gli strumenti di pianificazione del settore, sia di

competenza comunale che regionale.

Altre disposizioni del regolamento impugnato ritenute lesive delle

attribuzioni della Regione Sardegna vengono individuate nell'art. 36,

riguardante la rilevazione della consistenza della rete distributiva.

Tale norma - ad avviso della ricorrente - escluderebbe totalmente la

Regione dall'acquisizione, dal trattamento e dalla disponibilità dei

dati informativi relativi alla rete distributiva e lederebbe, di

conseguenza, le attribuzioni regionali in tema di pianificazione e

controllo delle attività commerciali nonché in tema di Camere di

commercio, indebitamente utilizzate per la raccolta dei dati.

Da ultimo, il ricorso lamenta che l'art. 20 del regolamento

impugnato, nel dettare una minuziosa disciplina dei corsi

professionali previsti per gli operatori commerciali dalla legge n.

426 del 1971, non abbia tenuto conto del fatto che le funzioni in

materia di istruzione professionale sono state delegate alla Regione

Sardegna dagli artt. 25 e ss. del d.P.R. n. 348 del 1979, mentre

l'art. 26, lett. b), dello stesso decreto ha espressamente ricompreso

nella delega le attività relative "alla formazione degli operatori

del commercio di cui alla legge 11 giugno 1971 n. 426".

La Regione Sardegna conclude, pertanto, chiedendo alla Corte di

dichiarare la propria competenza a regolare gli oggetti disciplinati

dalle disposizioni impugnate, e conseguentemente annullare tali

disposizioni.

4. - Anche in questo giudizio ha depositato atto di intervento il

Ministro dell'industria, su delega del Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato.

L'Avvocatura contesta che il regolamento di cui è causa abbia

leso attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione

ricorrente, sottolineando che, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto

speciale, le attribuzioni della Sardegna in materia di commercio

vanno esercitate nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi

dello Stato. In particolare, con riguardo alle censure concernenti

gli artt. 48, 31 e 34 del regolamento, l'Avvocatura ripropone tanto

l'analitica confutazione delle censure stesse già svolta nel

giudizio promosso dalla Regione Veneto, quanto la tesi - prospettata

nel suddetto giudizio - che le doglianze regionali appaiono dirette a

lamentare una sorta di disfunzione nel sistema della legge n. 426 del

1971, risultando esorbitanti dai fini tipici del regolamento di

competenze costituzionali e perciò inammissibili.

Infondata appare all'Avvocatura anche la doglianza concernente la

disciplina del sistema informativo dettata dall'art. 36 dello stesso

regolamento, dal momento che la Regione non sarebbe affatto esclusa

dall'accesso ai dati raccolti e nulla impedirebbe alla stessa di

predisporre autonomamente diverse o concorrenti modalità di raccolta

di informazioni attinenti alla rete distributiva.

Nell'atto difensivo si esclude, infine, che l'art. 20 del decreto

impugnato attenti a prerogative costituzionalmente garantite alla

Regione, ove si consideri che la disciplina posta in tale articolo,

sia per la parte in cui stabilisce - per esigenze d'uniformità sul

territorio nazionale - le materie obbligatorie di insegnamento, sia

per la parte riguardante la conclusione dei corsi, non verrebbe a

incidere su sfere di competenza regionale.

Sulla base di queste argomentazioni si chiede la reiezione del

ricorso.

5. - Con ricorsi di identico contenuto, notificati il 29 ottobre

1988 (Reg. Confl. nn. 23, 24 e 25 del 1988) anche le Regioni Umbria,

Lombardia ed Emilia Romagna hanno sollevato conflitto di attribuzione

contro lo stesso decreto del Ministro dell'industria 4 agosto 1988,

n. 375, che viene impugnato sia nel suo complesso sia in relazione

agli artt. 20, 31, 34, 36 e 48.

Nei tre ricorsi l'illegittimità dell'intero regolamento viene

affermata per violazione dell'art. 87 della Costituzione, che

riserverebbe al Presidente della Repubblica l'emanazione dei

regolamenti di esecuzione. A questo proposito si osserva che l'art.

41 della legge n. 426 del 1971 attribuiva al Ministro il potere di

emanare con proprio decreto il regolamento di esecuzione della stessa

legge, ma ne limitava l'esercizio ad un termine di sei mesi

dall'entrata in vigore della legge: di tal ché tale potere sarebbe

già stato consumato con l'emanazione del decreto ministeriale 14

gennaio 1972.

Le Regioni ricorrenti contestano poi la legittimità degli artt.

48, comma sesto, 31, comma secondo, e 34, comma quinto, del

regolamento impugnato per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in

riferimento agli artt. 50, 52 e 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, agli

artt. 13, 26 e 27 della legge n. 426 del 1971, nonché all'art. 30

dello stesso decreto ministeriale 4 agosto 1988 n. 375.

Dopo aver sottolineato che il sistema della legge n. 426 del 1971

contempla una pianificazione di base comunale alla quale si

sovrappone un intervento pianificatorio regionale, le tre Regioni

lamentano lo scardinamento della pianificazione commerciale come

conseguenza sia della riduzione dei poteri comunali di pianificazione

(e dei correlativi poteri regionali di indirizzo), attuato dagli

artt. 31, secondo comma e 34, quinto comma del decreto impugnato, sia

dell'arbitraria limitazione della sfera di applicabilità del

nulla-osta regionale introdotta dall'art. 48, sesto comma, dello

stesso decreto.

Le ulteriori censure proposte sono indirizzate nei confronti

dell'art. 20 (al quale si imputa la violazione degli artt. 117 e 118

Cost., anche in relazione agli artt. 35 e 36 del d.P.R. n. 616 del

1977 ed all'art. 5 della legge 426 del 1971) e dell'art. 36 (cui si

addebita la violazione degli artt. 5, 114, 117 e 118 Cost., anche in

relazione agli artt. 3, quarto comma, della legge n. 382 del 1975, 50

e 52 del d.P.R. 616 del 1977, 23 della legge n. 426 del 1971, nonché

la contraddittorietà rispetto all'art. 30 dello stesso decreto

ministeriale n. 375).

In particolare - a giudizio delle ricorrenti - la prima delle due

disposizioni si porrebbe in evidente contraddizione, oltre che con la

sentenza della Corte costituzionale n. 89 del 1977, con l'art. 36 del

d.P.R. 616 del 1977, che attribuisce alle Regioni la regolamentazione

dei corsi di cui alla legge n. 426 del 1971. A sua volta, la seconda

disposizione - relativa al sistema informativo sulla rete di vendita

- darebbe vita, in dispregio del principio costituzionale della

"leale cooperazione" tra Stato e Regioni, ad un raccordo tra Comuni,

Camere di commercio e Stato che escluderebbe le Regioni in settori in

cui le stesse hanno rilevanti competenze (urbanistica; fiere e

mercati; commercio; polizia locale).

Le ricorrenti chiedono pertanto alla Corte: a) di dichiarare che

non spetta al Ministro per l'industria emanare norme di esecuzione

della legge n. 426 del 1971 e, per l'effetto, annullare il decreto

ministeriale 4 agosto 1988, n. 375;

b) in subordine, di dichiarare che non spetta allo stesso Ministro

regolare o limitare con proprio decreto i casi in cui occorre il

nulla-osta regionale ai sensi degli artt. 26 e 27 della legge n. 426

del 1971; i corsi di formazione professionale per gli operatori

commerciali; i raccordi informativi tra Comuni, Camere di commercio e

Ministero, con esclusione delle Regioni; annullando, di conseguenza,

gli artt. 20, commi primo e quinto, 31, comma secondo, 34, comma

quinto, 36 e 48, comma sesto, del decreto ministeriale 4 agosto 1988,

n. 375.

6. - Nei tre giudizi è intervenuto, con unico atto di

costituzione, il Ministro dell'industria, su delega del Presidente

del Consiglio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato.

Nell'atto di intervento vengono riproposte sia le argomentazioni

già svolte nei giudizi per conflitto di attribuzioni promossi dalle

Regioni Veneto e Sardegna, sia le richieste di declaratoria di

inammissibilità o, comunque, di infondatezza già prospettate in

ordine ai suddetti ricorsi.

7. - Nell'imminenza della udienza di discussione hanno depositato

memorie tutte le Regioni ricorrenti, al fine di illustrare le

argomentazioni e le censure già prospettate nei rispettivi ricorsi. Considerato in diritto

1. - I cinque ricorsi sollevano conflitti di attribuzione nei

confronti dello stesso testo normativo sotto profili in larga parte

coincidenti: i giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere

decisi con unica sentenza.

2. - Alcune Regioni (Emilia-Romagna, Lombardia ed Umbria)

denunciano l'illegittimità dell'intero decreto ministeriale 4 agosto

1988 n. 375 per violazione dell'art. 87 della Costituzione, in

relazione all'art. 41 della legge 11 giugno 1971 n. 426 ed in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione. Con tale censura

viene contestato il fatto che l'atto normativo in questione

(qualificabile come regolamento di esecuzione) sia stato emanato con

decreto del Ministro dell'industria anziché con decreto del

Presidente della Repubblica, nonostante che il potere espressamente

conferito allo stesso Ministro dall'art. 41 della legge n. 426 del

1971 risultasse limitato ad un termine di sei mesi e dovesse comunque

considerarsi consumato a seguito dell'emanazione del decreto

ministeriale 14 gennaio 1972, contenente il primo regolamento di

esecuzione.

La questione è infondata.

Come questa Corte ha già avuto modo di rilevare (sentenza n. 79

del 1970), l'art. 87, quinto comma, della Costituzione non ha inteso

esaurire la disciplina della materia dei regolamenti statali, ma

soltanto richiamare la tradizionale competenza del Capo dello Stato

alla emanazione dei regolamenti governativi deliberati dal Consiglio

dei Ministri: da tale norma non può farsi, dunque, discendere

l'esclusione di altri tipi di regolamenti, quali quelli ministeriali,

quando la legge - secondo la formula da ultimo adottata dall'art. 17

della legge 23 agosto 1988 n. 400 - "espressamente conferisca tale

potere". Nella specie, il potere regolamentare esercitato con il

decreto di cui è causa trova il suo specifico fondamento legislativo

nell'art. 41 della legge n. 426 del 1971, la cui efficacia,

riferibile all'intera disciplina esecutiva della legge, non si è

venuta ad esaurire né con lo scadere del termine ordinatorio

semestrale indicato dalla stessa norma né a seguito dell'emanazione

del primo regolamento contenuto nel decreto ministeriale 14 gennaio

1972 (tant'è che successivamente, e a più riprese, sono state

emanate altre norme integrative e sostitutive di tale regolamento

mediante i decreti ministeriali 28 aprile 1976, 27 giugno 1986 e 7

aprile 1987).

3. - Passando all'esame delle singole censure, vanno in primo

luogo valutati i profili concernenti l'asserita lesione dei poteri di

programmazione spettanti alle Regioni, nel settore del commercio, ai

sensi della legge 11 giugno 1971 n. 426. Tali censure toccano, in

primo luogo, in tutti i ricorsi, gli artt. 31, secondo comma, 34,

quinto comma e 48, sesto comma, ma si estendono anche, nel ricorso

della Regione Veneto, agli artt. 43, secondo comma, e 63,

quindicesimo comma, del regolamento impugnato.

Con riferimento a questo primo ordine di doglianze i vari ricorsi,

pur sviluppando argomentazioni in parte diverse, muovono nella

sostanza dagli stessi presupposti e in particolare dalla

considerazione: a) che la legge n. 426 del 1971 sarebbe venuta a

delineare, nella materia del commercio, un compiuto sistema di

programmazione regionale (fondato sugli artt.13, 26 e 27 della stessa

legge), in certo senso sovraordinato rispetto alla programmazione

attuata dai Comuni con i piani di sviluppo ed adeguamento delle reti

di vendita; b) che tale sistema risulterebbe sconvolto dalle norme

del decreto ministeriale n. 375 del 1988 appena richiamate, a causa

delle indebite restrizioni che tali norme avrebbero, direttamente o

indirettamente, apportato ai poteri conferiti alle Regioni dalla

stessa legge n. 426.

A questo proposito, occorre in primo luogo ricordare come le

Regioni a statuto ordinario non dispongano di una competenza

legislativa propria in tema di "commercio", non essendo tale materia

compresa nell'elenco formulato dall'art.117 della Costituzione:

nell'area afferente al "commercio" spettano, di conseguenza, alle

stesse Regioni soltanto i poteri che lo Stato ha conferito o delegato

mediante leggi ordinarie od atti con forza di legge, quali la legge

n. 426 del 1971 (con le successive modificazioni) ed il d.P.R. n. 616

del 1977 (artt. 51 ss.) (diversa si presenta, invece, su questo

punto, la posizione della Regione autonoma della Sardegna che, in

ragione dei contenuti del suo Statuto speciale, dovrà essere

considerata a parte: cfr. infra n. 9).

Una seconda osservazione da fare attiene al fatto che la legge n.

426 del 1971, nel porre una disciplina organica del commercio, ha

individuato nei Comuni i soggetti primari della programmazione

commerciale e nei piani comunali di sviluppo ed adeguamento della

rete di vendita gli strumenti fondamentali di tale programmazione

(artt. 11 ss.). Nel quadro di tale contesto, la stessa legge ha anche

attribuito alle Regioni alcuni rilevanti, ma delimitati poteri di

controllo e di indirizzo, riferiti in particolare sia alla

connessione tra programmazione commerciale e programmazione

urbanistica (artt. 13 e 14), sia all'insediamento delle maggiori

strutture di vendita, destinate a servire ambiti più ampi del

territorio comunale (artt. 26, 27 e 28).

Da tali richiami discendono due corollari, suscettibili di valere

ai fini della soluzione dei conflitti in esame.

Il primo è che, stante la distinta definizione degli ambiti di

competenza, regionali e comunali, tracciati dalla legge n. 426, non

tutte le limitazioni apportate, mediante regolamento, ai poteri

comunali potranno, solo per questo, riflettersi anche nella sfera

delle attribuzioni regionali. Il secondo attiene al fatto che,

vertendosi in materia non spettante alla sfera regionale per

attribuzione costituzionale, le limitazioni eventualmente introdotte

in via regolamentare nei confronti di tale sfera saranno suscettibili

di dar luogo a lesioni contestabili in sede di conflitto solo ove

vengano a contrastare con le norme primarie attributive della

competenza, riducendo indebitamente la sfera dei poteri conferiti o

delegati alle stesse Regioni o dalla legge n. 426 o da altra fonte di

livello equivalente.

4. - Poste tali premesse, dev'essere innanzitutto affermata

l'inammissibilità delle censure relative agli artt. 31, secondo

comma, 34, quinto comma, 43, secondo comma e 63, quindicesimo comma,

del regolamento in esame.

Nessuna delle norme in questione appare, infatti, suscettibile di

incidere, né direttamente né indirettamente, nella sfera delle

attribuzioni conferite alle Regioni dalla legge n. 426 o da altra

fonte primaria in materia di commercio.

In proposito va ricordato che l'art. 31, secondo comma, dello

stesso regolamento stabilisce che la determinazione del limite

massimo della superficie globale di vendita va effettuata solo per

l'apertura di "nuovi esercizi", con conseguente esclusione

dell'operatività del limite nei confronti dei trasferimenti e degli

ampliamenti: tale norma - a parte ogni considerazione in ordine alla

sua possibile compatibilità con quanto disposto dall'art. 12,

secondo comma della legge n. 426, dove il limite in questione è

riferito al "rilascio di nuove autorizzazioni" - non assume come

destinatarie le Regioni, ma soltanto i Comuni, cui spetta il compito

di fissare, nell'ambito dei piani comunali del commercio, il limite

massimo della superficie globale di vendita per i vari settori

merceologici e di applicare in concreto tale limite ai fini

dell'esercizio dei propri poteri autorizzatori.

Analoghe osservazioni possono valere anche nei confronti delle

disposizioni contenute nell'art. 34, quinto comma, dove si stabilisce

il divieto di imporre limiti massimi di superficie di vendita per

ciascun esercizio, e nell'art. 43, secondo comma, dove si definisce

la misura dell'ampliamento suscettibile di modificare le

caratteristiche dell'esercizio. Il divieto formulato nella prima

disposizione attiene, infatti, esclusivamente ai poteri dei Comuni,

cui la legge consente di indicare, per i vari settori merceologici,

la superficie minima, ma non la massima, dei locali adibiti alla

vendita (art. 12, primo comma, legge n. 426/71), mentre la seconda

disposizione (che si limita a riprodurre quanto già disposto

dall'art. 29 del decreto ministeriale 28 aprile 1976, contenente

norme integrative e sostitutive del regolamento di esecuzione emanato

con decreto ministeriale 14 gennaio 1972) adotta una definizione

degli ampliamenti modificativi delle caratteristiche dell'esercizio

che non tocca i poteri regionali, dal momento che investe soltanto -

secondo l'esplicita limitazione contenuta nella norma - il potere di

autorizzazione conferito al sindaco dall'art. 24, secondo comma,

della legge n. 426, senza incidere, di contro, nel potere di

nulla-osta conferito alla Giunta regionale, per il settore della

grande distribuzione, dagli artt. 26 e 27 della stessa legge.

Infine, l'inammissibilità della censura formulata, nei confronti

dell'art. 63, quindicesimo comma, del regolamento discende

chiaramente dal fatto che questa norma - prevedendo in via

transitoria l'estensione di determinate tabelle merceologiche

relative a generi alimentari anche ai prodotti di altra tabella oltre

a non comportare un ampliamento automatico delle superfici di

vendita, si limita soltanto a circoscrivere il potere discrezionale

attribuito al Sindaco ai fini del rilascio delle autorizzazioni

concernenti le diverse tabelle, potere estraneo alla sfera delle

attribuzioni regionali.

5. - Con una ulteriore censura - formulata in tutti i ricorsi -

viene contestata la legittimità dell'art. 48, sesto comma, del

decreto in esame, dove si esclude la necessità del nulla-osta

regionale (previsto dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426) per

l'impianto delle grandi strutture di vendita, sia nel caso del

trasferimento di sede sia nel caso dell'ampliamento della superficie

di vendita, salvo che a seguito di successivi ampliamenti di un

esercizio preesistente siano raggiunti i limiti (rispettivamente di

400 e 1500 mq) indicati dagli stessi articoli della legge. Ad avviso

delle ricorrenti, tale norma regolamentare verrebbe indebitamente a

limitare il potere di nulla-osta conferito alle Regioni dalla legge

n. 426 per le maggiori strutture di vendita, scalzando i poteri

regionali di controllo e di programmazione sugli esercizi ad

attrazione ultracomunale e, di conseguenza, sull'intera rete

distributiva esistente nel territorio regionale.

La questione non è fondata.

Gli artt. 26 e 27 della legge n. 426 riferiscono testualmente il

nulla-osta regionale alla "apertura" degli esercizi di vendita al

dettaglio e dei centri commerciali caratterizzati da particolari

dimensioni: tale formulazione, ove venga confrontata con la più

ampia dizione adottata dal primo comma dell'art. 24 - che impone

l'autorizzazione comunale sia per l'"apertura di esercizi al minuto",

sia per il "trasferimento in altra zona", sia per l'"ampliamento

degli esercizi già esistenti" - induce a ritenere che la volontà

espressa dal legislatore sia stata nel senso di limitare l'ambito di

incidenza del nulla-osta regionale alla sola ipotesi di "apertura"

(cui il regolamento ha equiparato, con interpretazione estensiva, gli

ampliamenti suscettibili di superare i limiti di superficie indicati

negli stessi articoli della legge), con esclusione delle diverse

ipotesi di "trasferimento" ed "ampliamento" dell'esercizio. Tale

interpretazione risultava, del resto, già adottata nell'art. 32 del

regolamento emanato con decreto ministeriale 28 aprile 1976, dove nel

riformulare la disciplina espressa dall'art. 46 del decreto

ministeriale 14 gennaio 1972 - implicitamente si delimitava l'ambito

di applicazione del nulla-osta regionale richiesto dagli artt. 26 e

27 della legge, dal momento che si affermava la sua necessità "non

soltanto quando la superficie di vendita raggiunga i limiti di cui

agli articoli stessi fin dal momento della prima attivazione

dell'esercizio, ma anche quando tali limiti siano raggiunti per via

di successivi ampliamenti di un esercizio preesistente", tacendo di

ogni altra ipotesi.

Nessun contrasto è dato, dunque, ravvisare tra la disciplina

posta dall'art. 48, sesto comma, del regolamento impugnato e le

competenze assegnate alle Regioni, in materia di programmazione

commerciale, dagli artt. 26 e 27 della legge n. 426. D'altro canto,

neppure i rilievi formulati nei vari ricorsi circa l'irrazionalità

della limitazione affermata con la norma di cui è causa ai fini di

un efficace svolgimento della programmazione regionale nel settore

della grande distribuzione possono valere in questa sede, dal momento

che tali rilievi vengono tutti a collegarsi alla prospettiva di una

possibile (ed anche auspicabile) riforma della legge sul commercio,

incentrata su di un'ipotesi di rafforzamento della presenza regionale

nel settore della grande distribuzione, ma esulano sicuramente dagli

oggetti deducibili in sede di conflitto di attribuzione.

6. - Un'ulteriore censura, comune a tutti i ricorsi, investe la

disciplina dei corsi professionali per gli esercenti il commercio

stabilita dall'art. 20 del decreto impugnato, dove si regolano le

materie di insegnamento ed i programmi dei corsi (commi primo e

quinto), gli scrutini finali (commi sesto e settimo), nonché alcune

condizioni per l'iscrizione, conseguente alla frequenza dei corsi,

nel registro degli esercenti il commercio (commi secondo, terzo,

quarto e ottavo). Secondo le ricorrenti tale disciplina risulterebbe

invasiva delle competenze spettanti alle Regioni ordinarie in materia

di istruzione professionale ai sensi degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, 35 e 36 del d.P.R. 616 del 1977 e della legge-quadro in

materia di formazione professionale (legge 21 dicembre 1978 n. 845),

tenendo anche conto degli svolgimenti della giurisprudenza elaborata

in tema di corsi professionali dalla Corte costituzionale.

La censura è in parte fondata.

Questa Corte con la sentenza n. 89 del 1977 - giudicando in un

conflitto di attribuzione sollevato nei confronti di un decreto

ministeriale relativo ai corsi professionali istituiti ai sensi della

legge n. 426 del 1971 - ebbe modo di affermare la competenza delle

Regioni alla regolamentazione di tali corsi, salva la possibilità

per lo Stato "di controllare preventivamente che le materie di

insegnamento, che spetta alle Regioni stabilire, siano idonee al

conseguimento della qualificazione professionale". Con la stessa

sentenza la Corte riservò allo Stato anche la fase della valutazione

dei risultati della frequenza ai corsi, dal momento che tale verifica

"abilita - per la via mediata dell'iscrizione nel registro -

all'esercizio dell'attività commerciale nell'intero territorio

nazionale" ed attiene, pertanto, alla materia del "commercio" di

competenza statale.

Tali indicazioni - successivamente confermate in sede legislativa,

attraverso l'art. 36 del d.P.R. n. 616 del 1977, dove si

attribuiscono alla competenza regionale le funzioni amministrative

relative alla formazione degli operatori commerciali - inducono a

ritenere la doglianza fondata con riferimento al primo comma

dell'art. 20, nella parte in cui rinvia, ai fini della definizione

del contenuto dei corsi, alle materie elencate nell'allegato 6:

attraverso questa elencazione di materie si viene, infatti,

indebitamente a sottrarre alla sfera delle ricorrenti un momento

essenziale dell'organizzazione dei corsi, momento riservato alle

Regioni, pur con la possibilità di un controllo preventivo dello

Stato sulle stesse materie (possibilità fatta salva dal quinto comma

dell'art. 20). Le censure prospettate nei confronti degli altri

commi, diversi dal primo, dello stesso art. 20 non possono, invece,

trovare accoglimento, dal momento che le norme oggetto d'impugnativa

attengono tutte ad aspetti della materia (scrutini finali;

composizione della commissione d'esame; requisiti per l'iscrizione

nel registro) già riconosciuti da questa Corte di spettanza statale.

7. - Tutti i ricorsi (ad eccezione di quello presentato dalla

Regione Veneto) sollevano conflitto anche nei confronti dell'art. 36,

concernente la rilevazione della consistenza della rete distributiva.

A questo proposito i ricorsi lamentano che le norme contenute in

tale articolo abbiano delineato un sistema informativo che - per il

fatto di collegare direttamente i Comuni alle Camere di commercio -

avrebbe, nella sostanza, emarginato le Regioni, attribuendo per

giunta al solo Ministero il potere di determinare, con assoluta

discrezionalità, i modi di utilizzazione dei dati raccolti.

Anche questa censura non può essere condivisa.

L'articolo in esame prevede che "ai fini dell'attuazione di un

sistema di raccolta e diffusione di dati sulla rete distributiva

comunale, regionale e nazionale, ogni Comune deve inviare alla Camera

di commercio competente per territorio, al termine di ciascun

trimestre, copie delle autorizzazioni alla vendita di qualsiasi tipo

e delle licenze.... rilasciate o revocate nel corso del trimestre",

aggiungendo che "i dati raccolti sono a disposizione degli enti e

degli organi pubblici interessati". Lo stesso articolo, dopo aver

precisato alcune modalità per la raccolta dei dati, attribuisce al

Ministero dell'industria il compito di stabilire "le modalità di

acquisizione, utilizzazione e messa a disposizione" dei dati

raccolti.

Se è vero che tale disciplina mira ad instaurare un sistema

informativo sulla consistenza della rete commerciale centrato sulle

Camere di commercio e regolato dal Ministero dell'industria, è anche

vero che la soluzione adottata non esclude di per sé la possibilità

di altri sistemi informativi, attivabili da parte delle Regioni,

anche con la collaborazione dei Comuni e delle Camere di commercio.

D'altro canto, la considerazione che la disciplina tracciata dalla

norma impugnata avrebbe affidato alla mera discrezionalità

dell'amministrazione statale la possibilità di accesso della Regione

ai dati raccolti appare contraddetta dallo stesso contenuto della

norma, che si è preoccupata di imporre a carico dell'amministrazione

statale un preciso obbligo di messa a disposizione dei dati raccolti

a favore di tutti gli enti interessati (tra cui, in primo luogo, la

Regione). In tale contesto, anche la disciplina relativa alle

modalità per l'utilizzazione e la messa a disposizione dei dati

raccolti non potrà non risultare funzionale all'esigenza di

garantire il rispetto di tale obbligo da parte dello Stato e,

conseguentemente, l'esercizio del diritto di accesso da parte dei

soggetti interessati.

8. - Una censura particolare viene prospettata dalla sola Regione

Veneto con riferimento all'art. 32 del regolamento in esame,

concernente la disciplina relativa alla classificazione degli

esercizi destinati alla somministrazione al pubblico di alimenti e

bevande, alle condizioni per il rilascio delle relative licenze

nonché ad alcune modalità di svolgimento dell'attività di

somministrazione.

Secondo la ricorrente, le norme contenute in tale articolo

verrebbero a violare la sfera di competenza regionale in materia di

pubblici esercizi di vendita e consumo di alimenti e bevande,

delegata ai sensi dell'art. 52, primo comma, lett . a) del d.P.R. n.

616 del 1977, avendo "prosciugato" l'intero spazio normativo concesso

alle Regioni nelle materie delegate.

Anche tale censura, alla luce di una corretta lettura della

disciplina impugnata, non può essere accolta.

L'art. 32 del decreto in esame contiene disposizioni di attuazione

ed esecuzione della legge 14 ottobre 1974 n. 524, concernente la

materia degli esercizi pubblici di vendita e consumo di alimenti e

bevande. Questa materia - come la ricorrente ricorda - ha formato

oggetto di delega alle Regioni ordinarie ai sensi dell'art. 52, primo

comma, lett. a) del d.P.R. n. 616 del 1977: di talché spetta oggi

alle Regioni, nella stessa materia, oltre l'esercizio delle funzioni

amministrative, emanare "norme legislative di organizzazione e di

spesa, nonché norme di attuazione ai sensi dell'ultimo comma

dell'art. 117 della Costituzione" (art. 7, primo comma, d.P.R. n. 616

del 1977).

Tale contesto non esclude, peraltro, la possibilità che lo Stato

possa intervenire in via suppletiva, mediante lo strumento

regolamentare, al fine di porre norme esecutive di una propria legge.

Ove si verifichi tale ipotesi corrispondente al caso in esame - il

regolamento statale sarà in grado di svolgere la sua efficacia solo

e fino a quando la Regione non venga a sua volta ad adottare, nella

stessa materia, una propria disciplina attraverso norme di attuazione

emanate ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione

(cfr. sentenza n.195 del 1986 e n. 226 del 1986).

Norme di questo tipo, nella specie, non risultano essere state

adottate dalla Regione ricorrente, di talché nessun effetto invasivo

attuale può essere imputato alla norma regolamentare di cui è

causa.

9. - Un esame specifico richiede, infine, il ricorso proposto

dalla Regione Sardegna, che, pur investendo norme (art. 20, 31, 34,

36 e 48) impugnate anche dagli altri ricorsi, pone in gioco il

richiamo a parametri differenziati (artt. 4, 5 e 6 dello Statuto

speciale; artt. 1, 3, 25, 39 ss. del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348),

connessi alla specialità dell'autonomia regionale.

A questo proposito va ricordato come spetti alla Regione Sardegna

- diversamente da quanto previsto per le Regioni ordinarie - una

competenza legislativa propria, di tipo concorrente, in materia di

"commercio" (art. 4 lett. a) dello Statuto speciale), competenza che

le norme di attuazione statutaria hanno specificato nella "attività

intesa ad organizzare, promuovere e favorire la distribuzione, la

somministrazione e l'approvvigionamento delle merci", con un

riferimento particolare anche alla "formazione dei piani urbanistici

commerciali regionali", ed all'"esercizio delle funzioni di vigilanza

e tutela relative ai piani di urbanistica commerciale dei Comuni"

(art. 39, primo comma e secondo comma lett. d) d.P.R. 19 giugno 1979

n. 348). La posizione della Regione Sardegna risulta, d'altro canto,

differenziata da quella delle Regioni ordinarie anche con riferimento

alla materia dell'istruzione professionale - posta in gioco dall'art.

20 del regolamento impugnato - che, pur non attribuita alla Regione

in sede statutaria, è stata alla stessa delegata dalle norme di

attuazione anche con riferimento specifico alla "formazione degli

operatori del commercio di cui alla legge 11 giugno 1971 n. 426"

(artt. 25 e 26 lett. b) d.P.R. n. 348 del 1979).

Queste disposizioni - nel caratterizzare la specialità della

posizione della Regione Sardegna rispetto alle attribuzioni investite

dal decreto impugnato -, consentono alla stessa Regione di limitare,

nella materia "commercio", l'incidenza della legge n. 426 del 1971 ai

soli principi fondamentali in essa contenuti, nonché di adottare,

nella materia dell'"istruzione professionale", proprie norme di

integrazione ed attuazione ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 348 del

1979: con la conseguente possibilità, nella prima materia, di

sostituire con le norme espresse attraverso la propria legislazione

concorrente la disciplina legislativa di dettaglio e regolamentare

posta dallo Stato; nella seconda materia, di far prevalere le proprie

norme di attuazione sulle norme poste dai regolamenti statali.

Tali possibilità presuppongono, peraltro, in ogni caso,

l'esercizio effettivo da parte della Regione delle proprie competenze

normative, sia di tipo concorrente che di tipo integrativo: esercizio

che, nella specie, non risulta essere stato sinora attuato, né con

riferimento alla materia del "commercio" né con riferimento al

settore particolare dell'"istruzione professionale" connesso alla

formazione degli operatori commerciali (la legge regionale 1° giugno

1979 n. 47, sulla formazione professionale in Sardegna, non investe

specificamente tale settore).

In tale situazione, non sussistono motivi per limitare

l'operatività dell'intera disciplina posta dalla legge n. 426 del

1971 e dai successivi regolamenti statali (ivi compreso il

regolamento in esame) anche all'ambito dell'ordinamento sardo, tanto

più ove si consideri che, ai sensi dello stesso statuto speciale

(art. 57), nelle materie attribuite alla competenza della Regione,

"fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali, si

applicano le leggi dello Stato".

La conclusione è, dunque, nel senso che, al momento presente, la

posizione della Regione Sardegna - ai fini della soluzione del

conflitto di cui è causa - non può considerarsi diversa da quella

propria delle altre ricorrenti: salva, in ogni caso, la possibilità

per la stessa Regione di addivenire in futuro, mediante l'adozione di

appropriati strumenti normativi, ad un diverso svolgimento dei

principi posti dalla legislazione statale in tema di distribuzione

delle competenze connesse alla materia in esame.