Sentenza n. 165/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 18 dicembre 1993, depositato in Cancelleria il 29

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione

Economica del 13 luglio 1993, recante: "Ripartizione dei fondi recati

per il 1993 per l'attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113,

relativa all'obbligo per i Comuni di residenza di porre a dimora un

albero per ogni neonato" ed iscritto al n. 42 del registro conflitti

1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1994 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1993 la provincia

autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzioni nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione alla

deliberazione del Comitato Interministeriale per la Programmazione

Economica (C.I.P.E.), datata 13 luglio 1993 (pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale n. 249 del 22 ottobre 1993) e recante

"Ripartizione dei fondi recati per il 1993 per l'attuazione della

legge 29 gennaio 1992, n. 113, relativa all'obbligo per i Comuni di

residenza di porre a dimora un albero per ogni neonato".

La ricorrente Provincia autonoma, dopo aver affermato la propria

potestà legislativa esclusiva in materia di foreste, espone che la

legge 29 gennaio 1992, n. 113, ha stabilito l'obbligo per i Comuni di

porre a dimora un albero nel territorio comunale entro dodici mesi

dalla registrazione anagrafica di ogni neonato residente. A riguardo

la legge autorizza la spesa di cinque miliardi stabilendo che le

modalità di ripartizione tra le Regioni e le Province autonome di

Trento e Bolzano siano determinate dal C.I.P.E., sentita la

Conferenza permanente. Viceversa il C.I.P.E., con l'impugnata

deliberazione, ha ripartito per il 1993 la somma di cui sopra tra

tutte le Regioni (autonome e a statuto ordinario) ma ha escluso del

tutto la sola regione del Trentino Alto Adige, pur recando in

allegato una tabella definita "di riparto tra le Regioni e le

Province autonome per l'anno 1993".

A parere della ricorrente, la ragione di tale esclusione va

ricercata in una errata interpretazione dell'art. 4, comma 3, del

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante norme di

attuazione dello statuto speciale, a mente del quale nelle materie di

competenza regionale o provinciale le amministrazioni statali non

possono disporre spese, né concedere, direttamente o indirettamente,

finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio

regionale o provinciale. La ratio della norma va individuata nei

limiti che essa pone all'attività amministrativa dello Stato. In

particolare ciò che si vuole precludere sarebbe l'attività di spesa

diretta dello Stato nella Regione, cioè erogazioni a carico del

bilancio dello Stato a favore di imprese, famiglie o enti pubblici

sub-provinciali. Resterebbe invece fermo il finanziamento delle

attività amministrative delle Province, secondo quanto previsto

dallo statuto speciale. In sostanza con l'art. 4 si sarebbe soltanto

inteso garantire le Province da possibili invasioni del loro ambito

di competenze da parte dello Stato a mezzo d'interventi diretti di

spesa, non già precludere il finanziamento delle Province stesse

mediante trasferimento dal bilancio dello Stato.

Anche il riferimento all'"ambito territoriale" contenuto nel

citato art. 4 renderebbe palese che ci si riferisce non già al

riparto di somme tra Regioni, bensì alla destinazione finale delle

somme dirette a finanziare determinate attività onde evitare spese

statali dirette che "saltino" le Province restando estranee al loro

bilancio.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'inammissibilità o comunque per

l'infondatezza del ricorso.

Preliminarmente rileva l'Avvocatura generale che il ricorso non

potrebbe comportare una contestazione sulla competenza dell'organo

statale, o comunque configurare una lesione delle competenze

provinciali.

Nel merito, essa deduce che la lettura data dal C.I.P.E. all'art.

4 del decreto legislativo n. 266 del 1992 è del tutto corretta, in

quanto la norma intende escludere ogni forma di interferenza statale

nelle materie (come quella forestale) di competenza propria delle

Province autonome, vietando categoricamente che le amministrazioni

statali possano disporre spese ovvero concedere (direttamente o

indirettamente) finanziamenti o contributi.

3. - Nell'imminenza dell'udienza la Provincia autonoma di Trento

ha depositato una memoria, preliminarmente sottolineando che il

conflitto concerne un'ipotesi di cattivo uso di un potere da parte

del C.I.P.E. (e non la contestazione circa la titolarità di tale

potere), a seguito del quale si è determinata una lesione della

sfera di attribuzioni della ricorrente.

Nel merito la difesa della Provincia ribadisce che il senso

dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266,

sta nel precludere esclusivamente le attività amministrative di

spesa diretta nella Regione da parte dello Stato, non già il

finanziamento delle attività stesse se svolte dalle Province

autonome. Nella specie l'erogazione del contributo per la messa a

dimora delle piante risponderebbe esattamente alla ratio legis,

ponendo la Provincia nelle condizioni per adempiere ai propri

compiti. Di talché l'"ingerenza statale" consisterebbe proprio

nell'immotivata esclusione del finanziamento. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento si duole che la deliberazione

del Comitato interministeriale per la programmazione economica del 13

luglio 1993 non l'abbia inclusa tra i destinatari del riparto delle

somme stanziate per l'attuazione della legge 29 gennaio 1992, n. 113

(concernente l'obbligo, per i comuni di residenza, di porre a dimora

un albero per ogni neonato).

2. - L'Avvocatura generale dello Stato ha preliminarmente eccepito

l'inammissibilità del ricorso, sull'argomento che manca in esso la

contestazione della competenza dell'organo statale ad emettere l'atto

oggetto del proposto conflitto.

In realtà la ricorrente ha dedotto che, con l'atto impugnato,

essa è stata esclusa da un finanziamento cui assume d'aver diritto e

che in tal modo, attraverso un cattivo uso del potere statale in

ordine a quanto previsto dalle legge, è stato menomato l'esercizio

della sua sfera di attribuzioni in materia forestale. Il ricorso è

volto appunto ad ottenere che la Provincia autonoma di Trento sia

posta in grado di svolgere pienamente una sua attività (peraltro

impostale dalla stessa legge).

Pertanto, l'eccezione risulta priva di fondamento, poiché è

ormai pacifico che vi è materia di conflitto, non solo in caso di

vindicatio potestatis, ma anche quando l'asserito cattivo uso di un

potere da parte dell'organo o dell'ente titolare della competenza

determini la menomazione della sfera di altro organo o ente.

3. - Nel merito la doglianza è fondata.

La legge n. 113 del 1992 dispone l'obbligo dei Comuni di mettere a

dimora un albero nel loro territorio per ogni neonato residente, nei

dodici mesi dalla registrazione anagrafica; e a tal fine autorizza

una spesa di cinque miliardi di lire. "Le modalità di ripartizione

della predetta somma - precisa l'art. 4, comma 1 - tra le regioni e

le province autonome di Trento e di Bolzano, sono determinate dal

Comitato interministeriale per la programmazione economica".

La deliberazione da quest'ultimo assunta in data 13 luglio 1993,

impugnata dalla ricorrente, prevede una distribuzione del

finanziamento che, pur recando l'intestazione "tabella di riparto dei

fondi tra le Regioni e le Province autonome", non contempla le

province stesse tra i destinatari dei singoli importi.

Dalle premesse dell'atto si evince che la ragione dell'esclusione

risiede nella norma dell'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 16

marzo 1992, n. 266. La soluzione del conflitto, dunque, deve muovere

dall'individuazione della portata di tale disposizione, la quale è

contenuta nel provvedimento di attuazione dello statuto speciale

concernente il rapporto tra atti legislativi statali e leggi

regionali e provinciali nonché la potestà statale di indirizzo e

coordinamento (mentre - giova notare - alle norme di attuazione in

materia di finanza regionale e provinciale è dedicato altro

provvedimento legislativo, di pari data, recante il numero 268).

Ebbene, secondo la norma de qua, "fermo restando quanto disposto

dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione" nelle

materie di competenza propria della regione o delle province

autonome, "le amministrazioni statali, comprese quelle autonome e gli

enti dipendenti dallo Stato, non possono disporre spese né

concedere, direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi

per attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale".

La collocazione del divieto - nel corpo di una norma intitolata

"funzioni amministrative" e nell'ambito di un provvedimento volto a

disciplinare il rapporto tra due sfere di potestà legislativa - è

il primo elemento che induce a limitare il senso della preclusione.

Questa è volta a garantire l'ente locale da possibili invasioni

della sua sfera di competenza a mezzo d'interventi diretti di spesa,

non certo a precludere il finanziamento di attività amministrative

dell'ente stesso, massime quando - come nella specie - queste sono

imposte dalla legge statale insieme con lo stanziamento dei fondi

necessari.

La ratio della previsione sta, in sostanza, nel ripartire la

misura dell'amministrazione nel senso di destinare i finanziamenti

esclusivamente a chi ha il compito di gestirli, così da evitare fra

l'altro il verificarsi di soppressioni o di duplicazioni in favore

dei medesimi soggetti per attività che siano contemporaneamente

disciplinate dalle regioni o dalle province autonome in quanto si

svolgono nel loro territorio.

Del resto questa Corte, proprio in un caso di sovrapposizione

delle agevolazioni economiche dirette (disposte dalla legge in favore

di imprese già beneficiarie di incentivi erogati dalla provincia

autonoma) ha chiarito come l'entrata in vigore del citato art. 4 non

avrebbe de futuro più consentito "i finanziamenti diretti nelle

materie di competenza propria delle province" (sentenza n. 382 del

1992).

La Corte, inoltre, ha in più occasioni sottolineato il carattere

di norma di attuazione rivestito dall'art. 5 della legge 30 novembre

1989, n. 386, nel senso della sua immodificabilità al di fuori del

meccanismo dell'accordo Stato-Province autonome ex art. 104 dello

statuto speciale (sentenza n. 366 del 1992 e sentenza n. 123 del

1992). Ebbene, per effetto di tale norma, "i finanziamenti recati da

qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il

riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle

province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere

utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del

corrispondente settore ..". A sua volta l'art. 12 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (che - ripetesi - è la sede

propria della normativa concernente la finanza provinciale), si

raccorda direttamente al citato art. 5 stabilendo che le procedure

descritte "si applicano con riferimento alle leggi statali

d'intervento ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente

richiamate".

Più in generale, è da rilevarsi come l'art. 4, comma 3, in esame

non faccia che ribadire per la Regione Trentino-Alto Adige e le

Province autonome, una garanzia di autonomia amministrativa già

vivente nell'ordinamento. Il decreto legislativo 24 luglio 1977, n.

616, proprio al fine di impedire interventi diretti dello Stato nelle

materie trasferite alle Regioni a statuto ordinario recita all'art.

126, terzo comma: "È vietato conservare o istituire nel bilancio

dello Stato capitoli con le stesse denominazioni e finalità di

quelli soppressi, e comunque relativi a spese concernenti le funzioni

trasferite.".

È quindi evidente: a) che il sistema complessivo della finanza

derivata resta rafforzato dalla nuova normativa, la quale prevede il

riparto delle somme in favore delle province; b) che tale riparto non

può essere escluso sulla base di un erroneo richiamo al citato art.

4, comma 3, il quale contiene una norma di garanzia delle regioni e

delle province e di razionalizzazione della spesa, finalizzata ad

escludere il frazionamento della stessa in favore di singoli

destinatari (naturalmente allorché essi operino entro un certo

ambito territoriale) ed il conseguente pregiudizio che da ciò

deriverebbe ad una corretta amministrazione.