Sentenza n. 169/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 29, n. 1 e

39 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle

leggi sul Consiglio di Stato); dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970,

n. 300 (Statuto dei lavoratori) e degli artt. 7, 19 e 21 della legge 6

dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi

regionali) promossi con otto ordinanze emesse il 29 gennaio 1979 (sei

ordinanze) e il 22 marzo 1979 (due ordinanze) dalla Corte di Cassazione

- Sezioni unite civili, iscritte ai nn. da 841 a 845 del registro

ordinanze 1979 ed ai nn. da 104 a 106 del registro ordinanze 1980 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22, 29 e 118

del 1980.

Visto l'atto di costituzione della FIDEP - CGIL;

udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 1982 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

udito l'avv. Roberto Muggia per la FIDEP - CGIL.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di otto giudizi per regolamento preventivo di

giurisdizione, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 della

legge 20 maggio 1970, n. 300, e delle disposizioni relative alle

attribuzioni dei Tribunali Amministrativi regionali, del Consiglio di

Stato e dei procedimenti dinanzi aquesti organi in materia di

giurisdizione esclusiva (artt. 29 n. 1, 39 r.d. 26 giugno 1924, n.

1054; 7, 19 e 21 l. 6 dicembre 1971, n. 1034) nelle parti riguardanti

la tutela della libertà edell'attività delle associazioni sindacali

dei dipendenti di enti pubblici non economici.

Interpretando le disposizioni denunziate nel senso che agli

anzidetti sindacati non è consentito il rimedio di cui all'art. 28

dello Statuto dei lavoratori per reprimere un eventuale comportamento

anti- sindacale posto in essere da enti pubblici non economici, ma solo

l'intervento ad adiuvandum nel ricorso in sede di giurisdizione

esclusiva del singolo lavoratore leso, le Sezioni Unite ritengono non

manifestamente infondato il contrasto tra simile complesso normativo e

gli artt. 3 e 24 della Costituzione. Al sindacato infatti, titolare di

libertà e di diritti sostanziali propri, sarebbe negato il diritto di

reagire giurisdizionalmente alle lesioni arrecate all'esercizio di tali

situazioni giuridiche soggettive, con evidente disparità di

trattamento rispetto ad altre associazioni sindacali. Inoltre le forme

del procedimento presso il giudice amministrativo mancherebbero di

quell'effettività e immediatezza di tutela caratteristiche invece

dell'art. 28 dello Statuto dei lavoratori.

Ma le Sezioni Unite sollevano anche il dubbio della legittimità

costituzionale dell'interpretazione opposta a quella adottata e cioè

del ritenere che al dipendente è dato il ricorso in sede di

giurisdizione esclusiva e al sindacato il rimedio previsto dall'art.

28. In questa prospettiva infatti potrebbero verificarsi contrasti di

giudicati irresolubili con gli ordinari mezzi della litis pendenza,

della connessione, della continenza, della sospensione necessaria o

facoltativa o con l'istituto previsto dall'art. 362, secondo comma, del

codice di procedura civile.

Una siffatta situazione, in cui la pubblica amministrazione

potrebbe trovarsi esposta all'obbligo di ottemperare a diverse ed

eventualmente opposte statuizioni giudiziarie non sarebbe conforme né

al principio di ragionevolezza né al principio del giudice naturale.

Quest'ultimo infatti risulterebbe violato considerando come la

normativa impugnata avrebbe precostituito due giudici naturali per una

controversia identica quanto a petitum e causa petendi, senza dare

indicazioni circa la "specificità ultimativa nella designazione del

giudice" richiesta, secondo le Sezioni Unite, dall'art. 2; della

Costituzione.

2. - Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. La discussione della questione

inizialmente fissata per la Camera di Consiglio del 20 novembre 1980,

in relazione alla sentenza n. 68 del 1980 di questa Corte, viene oggi

portata in pubblica udienza.

Dinanzi alla Corte si è costituita la FIDEP - CGIL, provinciale di

Roma, rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Muggia. La parte, nel

far proprie le argomentazioni delle Sezioni Unite, sottolinea come la

posizione dei dipendenti dello Stato e delle relative associazioni

sindacali sia diversa da quella dei dipendenti di enti pubblici non

economici e dei relativi sindacati. Sarebbe pertanto improprio operare

una meccanica trasposizione delle conclusioni cui è pervenuta la

sentenza n.68 al caso di specie. Considerato in diritto :

1. - Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione connumerose

ordinanze di identica stesura nel considerato in di ritto, emesse a

partire dal 1977 (e di cui in narrativa), hanno sollevato due complesse

questioni di legittimità costituzionale concernenti l'applicazione

delle garanzie previste dall'art. 28 l. 20 maggio 1970, n. 300,

(Statuto dei lavoratori) ai sindacati dei dipendenti di più enti

pubblici non economici.

Com'è noto la giurisprudenza della Cassazione ha riconosciuto la

pienezza di tali garanzie a favore di questi sindacati quando la

richiesta di applicazione da parte delle associazioni abbia per oggetto

le posizioni soggettive proprie ed esclusive di esse, senza

coinvolgimento di singoli rapporti di pubblico impiego. Al contrario la

Corte di Cassazione ha ritenuto l'improponibilità assoluta della

denuncia ogni volta che essa deduca un comportamento degli enti

pubblici incidente su posizioni individuali relative al rapporto di

impiego.

Peraltro le Sezioni Unite si sono indotte a sottoporre ad una nuova

riflessione questo aspetto della loro giurisprudenza, tenuto anche

conto della prospettiva dischiusa dalla sentenza n. 118/1976 di questa

Corte.

In effetti, ricorrerebbe secondo la Suprema Corte l'ipotesi

formulata in quella pronuncia per il rapporto di pubblico impiego,

circa la possibilità di eccepire la illegittimità costituzionale

allorché, "in sede di concreta applicazione di singoli istituti,

situazioni identiche o simili, nei due ambiti considerati, possano

apparire regolate in modo ingiustificatamente difforme, rispettivamente

dalla normativa statutaria e da quella speciale".

Dopo avere con varie ordinanze, e in termini globali, eccepito la

mancata estensione delle garanzie ex art. 28 ai sindacati dei

dipendenti statali (sent. n. 68/80), le Sezioni Unite hanno ora

proposto questione di legittimità costituzionale in ordine alla

inapplicabilità delle predette garanzie ai sindacati del personale

degli enti pubblici non economici, anche quando la domanda

dell'associazione sindacale coinvolgesse, oltre le posizioni

dell'associazione, singoli rapporti di lavoro.

2. - Senonché le ordinanze, il cui esame deve compiersiin unico

giudizio per l'identità testuale di cui si è detto, sollevano in

ordine ad uno stesso complesso normativo (l'art. 28 cit. e diversi

precetti sulla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi in

ordine ai rapporti di pubblico impiego) due autonome questioni di

costituzionalità con distinti parametri ma la duplicità delle

questioni deriva dalla duplice interpretazione che in ciascuna

ordinanza si offre dell'art. 28 dello Statuto e della sua collocazione

nell'ordinamento in rapporto alle norme sulla ripartizione della

giurisdizione.

Una prima scelta interpretativa ne presuppone la non applicabilità

(in mancanza di previa sentenza di questa Corte) ai sindacati dei

dipendenti degli enti pubblici non economici: onde la contestazione di

legittimità costituzionale dell'art. 28 edegli altri precetti "in

quanto non prevedono" la stessa tutela per quei sindacati.

La seconda interpretazione, proposta in via certamente non

ipotetica (tanto da dar luogo a una seconda questione), presupone al

contrario l'applicabilità dell'art. 28 alle associazioni sindacali

predette: applicabilità, che, ove provocasse contrasti di giudicati,

produrrebbe situazioni lesive del disposto dell'art. 25, primo comma.

Cost., in ordine alla garanzia del giudice naturale. Un'ulteriore

singolarità consiste nella circostanza che una pronuncia di

accoglimento della prima questione equivarrebbe, nel risultato,

all'accettazione della seconda proposta interpretativa, con l'effetto

di rendere egualmente necessario il giudizio sulla questione riferito

al parametro dell'art. 25, primo comma, Cost.

3. - Ma è da chiedersi in via preliminare se una stessa ordinanza

che solleva il giudizio di costituzionalità possa fondarsi su due

interpretazioni contrapposte della stessa norma applicabile dal giudice

a quo, o se invece il giudice che solleva la questione non debba

operare esso stesso una precisa scelta interpretativa. A, ovvio che

porre il problema significa anche risolverlo in effetti senza tale

scelta non si potrebbe identificare il "chiesto" alla Corte

costituzionale (o meglio il thema decidendum sottoposto al giudice

della costituzionalità delle leggi) né sarebbe dimostrata la

rilevanza della eccepita illegittimità perché proposta "in astratto"

(cfr. al riguardo la sent. n. 81/82).

Nella specie l'antinomia delle letture interpretative è così

radicale da rendere veramente ancipiti le ordinanze delle Sezioni

Unite, senza che questa Corte possa risolvere l'essenziale duplicità

dell'oggetto presentato al suo giudizio.

D'altra parte, anche considerate singolarmente, le due questioni

corrispondenti alle due letture o ipotesi esegetiche danno luogo a

serie perplessità.

Per ciò che riguarda la prima quaestio risulta di difficile

intelligibilità la simultanea contestazione dell'art. 28 dello Statuto

dei lavoratori e delle norme sulla giurisdizione esclusiva dei giudici

amministrativi in tema di rapporto di pubblico impiego. In realtà non

è agevole scorgere come il giudice a quo possa aver considerato

applicabili da parte sua (e nella stessa controversia) norme così

chiaramente alternative in ordine alla tutela giurisdizionale delle

associazioni sindacali dei dipendenti degli enti pubblici non

economici.

Per ciò che concerne poi la seconda questione (relativa alla

violazione dell'art. 25, primo comma, Cost.), rimane incertose a questa

Corte sia richiesta una sentenza additiva nel senso di concentrare nel

giudice civile i poteri di tutela giurisdizionale dei sindacati e delle

situazioni attinenti al rapporto di impiego dei singoli dipendenti o,

al contrario, nel senso di operare la concentrazione a favore della

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

D'altronde, la natura del "petitum" implicito nella Seconda

questione, indica che, comunque si risolva la sua attuale ambivalenza,

l'intero problema della estensione delle garanzie ex art. 28 dello

Statuto dei lavoratori comporta una scelta tra le soluzioni possibili

che, nello stato attuale dell'ordinamento, eccede i poteri di questa

Corte.

Conclusivamente, per i motivi suesposti, la Corte non è in grado

di passare all'esame del merito, sicché si impone una declaratoria di

inammissibilità.