Sentenza n. 17/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale delle legge approvata

dall'Assemblea della Regione siciliana nella seduta del 14 luglio 1960

recante: "Provvedimenti per il personale temporaneamente assunto per

l'espletamento di servizi interessanti le Amministrazioni regionali

delle finanze e del demanio", promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 23 luglio 1960,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 1 agosto

1960 ed iscritto al n. 14 del Registro ricorsi 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 10 marzo 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Achille Salerni, per il

ricorrente, e gli avvocati Aldo Dedin ed Enrico Restivo, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Assemblea regionale siciliana il 14 luglio 1960 approvò la

legge concernente "provvedimenti per il personale temporaneamente

assunto per l'espletamento di servizi interessanti le Amministrazioni

regionali delle finanze e del demanio".

Con la detta legge si dispone che l'Amministrazione regionale, fino

all'emanazione delle norme di attuazione in materia di finanze e di

demanio ai sensi dell'art. 43 dello Statuto, e, comunque, non oltre il

1 luglio 1961, è autorizzata a servirsi in modo continuativo del

personale assunto di fatto entro il 7 giugno 1960 per le mansioni

connesse con l'accertamento e la riscossione delle imposte dirette e

indirette, con i servizi delle finanze, del demanio e comunque

interessanti le Amministrazioni regionali delle finanze e demanio, e

che allo stesso personale deve corrispondersi, secondo il titolo di

studio e le mansioni effettivamente espletate, un trattamento economico

pari a quello stabilito per le qualifiche iniziali delle carriere di

concetto, esecutiva ed ausiliaria del personale di ruolo di cui al

D.P.R. 11 gennaio 1956, n, 19, nonché il trattamento assistenziale

goduto dai dipendenti dell'Amministrazione regionale (artt. 1 e 2). La

stessa legge, poi, agli artt. 3 e 4, dispone l'inquadramento, entro il

detto termine del 1 luglio 1961, del menzionato personale in ruoli

speciali transitori, da effettuarsi in corrispondenza delle qualifiche

iniziali delle carriere di concetto, esecutiva ed ausiliaria di cui al

T.U. approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, a condizione però che

l'interessato sia in possesso, all'atto dell'inquadramento, del titolo

di studio richiesto dal citato decreto del Presidente della Repubblica

ed abbia svolto le mansioni relative alla carriera attribuitagli per

almeno sei mesi, oltre ad essere cittadino italiano, di buona condotta,

fisicamente idoneo ed in possesso dei diritti di elettorato attivo e

passivo e ad aver superato, infine, una prova orale di idoneità.

È stabilito che il personale così inquadrato sia adibito presso

le Amministrazioni periferiche ai servizi finanziari e demaniali.

Con l'art. 5, poi, la legge prevede una seconda fase della

sistemazione del personale di cui innanzi, da effettuarsi a seguito

dell'emanazione delle norme di attuazione in materia di finanze e

demanio, e consistente nella istituzione dei ruoli organici del

personale addetto ai ruoli periferici del demanio ed ai servizi per

l'accertamento e la riscossione delle imposte dirette ed indirette, in

rapporto al fabbisogno dei servizi stessi, nei quali ruoli verrebbe

immesso, fino a copertura dei posti, il personale già sistemato nei

ruoli transitori di cui all'art. 3, In questi ultimi seguiterebbero a

restare inquadrati coloro che, per limiti numerici, non potessero

trovare posto nei ruoli organici.

A perfezionare la sistemazione della materia, l'art. 6 della stessa

legge pone il divieto di procedere ad assunzioni di altro personale,

comunque denominato, presso gli uffici di cui all'art. 1.

Con gli artt. 7 e 8, infine, viene autorizzata la corresponsione di

acconti al personale, in attesa dell'attuazione della sistemazione

descritta, ed è indicata la copertura della spesa necessaria per

l'esecuzione della legge, calcolata in lire 650 milioni, mediante

l'utilizzazione degli stanziamenti relativi ai capitoli 213, 292 e 310

dello stato di previsione della spesa del bilancio della Regione per

l'esercizio 1960-61 e, per la differenza, mediante prelevamenti dal

capitolo 45 dello stesso stato di previsione.

La legge, comunicata al Commissario dello Stato per la Regione

siciliana il 18 luglio 1960, è stata impugnata dal Commissario con

ricorso alla Corte costituzionale, notificato il 23 luglio al

Presidente della Regione, depositato nella cancelleria della Corte il 1

agosto 1960, e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

216 del 3 settembre 1960, e nella Gazzetta Ufficiale della Regione

siciliana n. 38 del 2 settembre 1960.

Frattanto la legge in parola, cui si attribuiva la data 12

settembre 1960 e il n. 40, veniva promulgata e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, n. 40 del giorno 13

settembre 1960.

2. - Con il ricorso, il Commissario dello Stato sostiene la

illegittimità costituzionale della legge in esame, affermando innanzi

tutto che, con la medesima, la Regione avrebbe invaso la sfera di

competenza legislativa dello Stato, in quanto la materia dei servizi

finanziari statali e dei relativi uffici e del personale dovrebbe

attualmente ritenersi di spettanza dello Stato. Infatti, - si afferma

nel ricorso - l'art. 36 dello Statuto speciale si limita a riconoscere

alla Regione poteri normativi in materia tributaria, senza prevedere,

nel contempo, il trasferimento alla Regione della relativa

organizzazione amministrativa statale; e la disciplina provvisoria dei

rapporti finanziari tra Stato e Regione dettata con il decreto

legislativo presidenziale 12 aprile 1948, n. 507, non autorizza

l'Assemblea regionale a legiferare in materia di servizi finanziari

statali e relativi uffici. Il riconoscimento, poi, entro determinati

limiti, di una potestà normativa ed amministrativa della Regione non

comporta di per sé l'inserimento dei relativi uffici statali

nell'organizzazione amministrativa regionale, essendo necessaria, per

il trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alla

Regione, l'adozione di opportune norme di attuazione, che nella specie

non sono state emanate.

In particolare, rileva il Commissario che, in ogni caso, il potere

amministrativo regionale devesi intendere limitato alla sola fase di

riscossione dei tributi, onde l'art. 1 della legge impugnata, che

attribuirebbe implicitamente alla Regione competenza in materia di

accertamenti tributari, sarebbe viziato da illegittimità

costituzionale anche sotto questo speciale aspetto.

Il ricorrente passa poi ad esaminare singolarmente talune norme

della legge impugnata e osserva che le disposizioni degli artt. 4 e 5

violerebbero l'art. 97 della Costituzione, in quanto le modalità per

la sistemazione del personale non garantirebbero l'interesse pubblico

al regolare funzionamento degli uffici, in difetto di un conveniente

accertamento della idoneità professionale dei dipendenti, che non

sarebbero sottoposti ad una seria e idonea selezione.

Anche l'art. 6 della legge, secondo il ricorrente, presenterebbe

particolari note di illegittimità, perché la formulazione del divieto

di assunzione di nuovo personale, ivi contenuto, potrebbe prestarsi,

per la sua genericità, ad una interpretazione estensiva anche nei

riguardi degli uffici statali, il che sarebbe palesemente

incostituzionale.

Infine, il Commissario dello Stato ravvisa la violazione dell'art.

81, quarto comma, della Costituzione nella disposizione dell'art. 8

della legge impugnata, in quanto si stabilisce la copertura di parte

dell'onere finanziario mediante prelievo dal capitolo 45 dello stato di

previsione della spesa dell'esercizio 1960-61. Lo stanziamento del

detto capitolo è allocato quale fondo di riserva per le spese

obbligatorie e d'ordine, la cui specifica destinazione renderebbe non

usufruibile il fondo stesso per sopperire a spese non aventi le

caratteristiche previste, quali appunto quelle contemplate dal

provvedimento de quo.

3. - Per il Commissario dello Stato si è costituita in giudizio

l'Avvocatura generale dello Stato e, per la Regione siciliana, gli

avvocati Aldo Dedin ed Enrico Restivo.

L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato il 16 febbraio 1961

una memoria difensiva con cui si riprendono e si sviluppano le

argomentazioni addotte nel ricorso.

L'Avvocatura insiste particolarmente sulla necessità

dell'emanazione delle norme di attuazione perché possa aversi il

trasferimento delle competenze e funzioni amministrative dallo Stato

alla Regione, e sulla conseguente indebita interferenza esplicata dalla

Regione nell'organizzazione dei servizi ed uffici statali con la legge

impugnata, emanata prima che si abbiano le norme di attuazione.

Conclude chiedendo l'accoglimento del ricorso, in quanto la legge

regionale, esorbitando dalla sfera di competenza normativa ed

amministrativa attribuita alla Regione, violerebbe l'art. 36 dello

Statuto speciale della Regione siciliana, e usurperebbe, inoltre, allo

Stato il potere ad esso riservato dall'art. 43 dello Statuto stesso, di

emanare le relative norme transitorie e di attuazione.

4. - Anche la difesa della Regione ha depositato, il 16 febbraio

1961, una memoria difensiva, con la quale, resistendo al ricorso, ne

chiede il rigetto.

Afferma la Regione che il personale alla cui sistemazione tende la

legge impugnata sarebbe stato inizialmente assunto proprio per venire

incontro alle richieste dell'Amministrazione finanziaria dello Stato,

che non era in grado di sopperire alle necessità del servizio con i

propri dipendenti. Ne sarebbe, quindi, seguita una collaborazione tra

personale assunto di fatto dalla Regione e personale degli uffici

finanziari dello Stato, e la legge in questione, lungi dal volere

incidere sulla organizzazione degli uffici statali, si limiterebbe a

creare condizioni di lavoro più congrue ed umane ai dipendenti come

sopra assunti dalla Regione. La menzione dei servizi di accertamento e

di riscossione delle imposte dirette ed indirette e di quelli, in

genere, delle finanze e del demanio, contenuta nell'art. 1 della legge,

avrebbe, secondo la difesa della Regione, soltanto lo scopo di

individuare i dipendenti della cui opera l'Amministrazione finanziaria

è autorizzata ad avvalersi, onde non sussisterebbe alcuna violazione

delle attribuzioni e prerogative spettanti nella materia finanziaria

allo Stato, i cui poteri, pertanto, resterebbero del tutto

impregiudicati. La legge, quindi, spiegherebbe la sua efficacia solo

nell'ambito della materia di cui all'art. 14, lett. q, dello Statuto

(stato giuridico ed economico degli impiegati) appartenente alla

competenza esclusiva della Regione. Ciò tanto più che la norma

dell'art. 5 si esaurirebbe in una previsione futura dei ruoli organici

definitivi del personale, correttamente subordinata alla emanazione

delle norme di attuazione.

Quanto alla censura mossa nel ricorso circa la assunta

inadeguatezza dei criteri di selezione del personale da inquadrare, la

Regione osserva che, anche se potesse ritenersi che le norme di cui

all'art. 97 della Costituzione siano applicabili alle Regioni, i

principi ivi sanciti ai fini della garanzia del buon funzionamento

degli uffici dovrebbero ritenersi sufficientemente osservati dalla

legge impugnata, che prevede il superamento di prove di idoneità

indicate per ogni tipo di carriera, e tenuto altresì conto che

trattasi, nella specie, di personale già da tempo in servizio ed

utilmente sperimentato.

Circa il rilievo formulato nel ricorso in relazione alla

inammissibilità del divieto di nuove assunzioni che, secondo il

Commissario dello Stato, l'art. 6 della legge impugnata sembrerebbe

voler estendere anche nei confronti degli uffici statali, la Regione

osserva che tale interpretazione estensiva è erronea, per il chiaro

riferimento della norma alla sola Amministrazione regionale, e che,

conseguentemente, la censura è infondata.

Circa, infine, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 8 della legge in relazione all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, la Regione formula un duplice ordine di considerazioni,

è cioè:

1) lo storno dal capitolo 45 dello stato di previsione della spesa

per l'esercizio finanziario 1960-61, disposto per 395 milioni dal

citato art. 8, sarebbe costituzionalmente legittimo. Nulla vieta che

se nel bilancio esistono capitoli con eccedenza di stanziamento, questa

eccedenza sia utilizzata per far fronte ad una nuova o maggiore spesa;

e nulla rileva che l'art. 45 rifletta il fondo di riserva delle spese

obbligatorie e d'ordine, giacché non potrebbe essere di ostacolo alla

possibilità dello storno la norma dell'art. 40 della legge sulla

contabilità di Stato, riguardante l'ordinaria attività

amministrativa, e non le variazioni al fondo introdotto con legge, come

nel caso in esame;

2) in ogni caso, lo stato di previsione della spesa suddetta

risulta approvato con la legge 3 gennaio 1961, n. 6, successiva alla

legge impugnata, e, in esecuzione di questa, reca, in aggiunta ai

capitoli 213, 292 e 310, i capitoli 256 bis, 256 ter e 256 quater, che

coprirebbero in eccesso l'intero fabbisogno, con lo stanziamento

complessivo di lire 752 milioni, senza, quindi, che debba neppur farsi

luogo agli storni autorizzati con l'art. 8. Considerato in diritto :

1. - Le disposizioni della legge in esame, contenente

"provvedimenti per il personale temporaneamente assunto per

l'espletamento di servizi interessanti le Amministrazioni regionali

delle finanze e del demanio", si possono dividere in tre gruppi. Il

primo, che comprende gli artt. 1 e 2, riguarda la permanenza in

servizio del personale avventizio temporaneamente assunto dalla

Regione e il miglioramento del trattamento economico ad esso

corrisposto, e l'estensione al medesimo del trattamento assistenziale

concesso ai dipendenti dell'Amministrazione regionale; il secondo

gruppo, che comprende gli artt. 3, 4 e 5, stabilisce le norme dirette a

dare stabilità al detto personale, che entrerebbe a far parte, prima,

di un ruolo transitorio e, poi, di un ruolo organico; con l'art. 8,

infine, si provvede alla copertura dell'onere che l'attuazione della

legge comporta.

Vi sono, poi. le disposizioni degli artt. 6 e 7, che,

rispettivamente, vietano le assunzioni di nuovo personale, a qualsiasi

titolo, e consentono la concessione di anticipazioni di somme sugli

emolumenti dovuti al personale, disposizioni che non hanno, invero, un

contenuto tale da venire in discussione sotto il profilo della loro

legittimità costituzionale.

2. - Il primo gruppo di norme, come innanzi delimitato, non offre,

a ben considerare, fondato motivo per doverne dichiarare la

illegittimità costituzionale.

Si tratta, infatti, di personale assunto dalla Regione quale

personale temporaneo, trattato alla stregua di cottimisti o di

giornalieri (con la corresponsione di 25 giornate lavorative al mese),

senza diritto all'assistenza sanitaria. E non danno luogo a

illegittimità costituzionale le disposizioni che stabiliscono il

miglioramento del trattamento economico e la estensione del trattamento

assistenziale, provvedimenti che riguardano soltanto la Regione e che

da questa sono stati determinati, a favore di propri dipendenti, da

ragioni di carattere semplicemente economico e sociale.

3. - Diverso, invece, è il contenuto e diverse sono le finalità

delle disposizioni degli artt. 3, 4 e 5. Le disposizioni di questi

articoli hanno riguardo non ad una situazione di fatto del tutto

provvisoria e contingente, ma mirano a dare stabilità ad un personale

che, per quanto assunto provvisoriamente dalla Regione, verrebbe ad

essere incorporato negli uffici finanziari, sia pure passando

attraverso un ruolo transitorio (mediante un concorso semplicemente

interno e, quindi, senza le maggiori garanzie di un concorso

pubblico), in un ruolo organico di impiegati degli uffici di finanza e

del demanio. Ciò è in contrasto con il principio stabilito dalla

costante giurisprudenza di questa Corte, la quale ha sempre ritenuto

che anche quando una materia sia compresa nella così detta competenza

esclusiva della Regione - e questo non si verifica per quella

finanziaria, ex art. 36 dello Statuto speciale, nella quale la

competenza della Regione è soltanto sussidiaria e complementare a

quella dello Stato (sentenza 17 gennaio 1957, n, 9) - non compete alla

Regione la correlativa potestà amministrativa e, quindi, non si attua

alcun trasferimento automatico delle funzioni e degli uffici statali,

ma sono necessarie opportune norme legislative di attuazione. Né a

questo può opporsi che nel caso in esame l'inquadramento nel ruolo

organico è stato subordinato, dall'art. 5, all'emanazione, appunto,

delle norme di attuazione, e che il personale in parola è, fra

l'altro, addetto alla riscossione delle imposte, materia questa

riconosciuta di competenza della Regione; giacché, sul primo punto, è

da rilevare che il personale di cui si tratta sarebbe già in

precedenza incorporato presso gli uffici finanziari attraverso il ruolo

transitorio, passando per il quale verrebbe incluso nel ruolo organico

definitivo; e, sull'altro punto, che la materia della riscossione non

è quella primaria ed esclusiva degli uffici statali finanziari,

mentre è primaria e propria di questi uffici la materia

dell'imposizione tributaria e dei correlativi accertamenti, alla quale

materia il personale in questione verrebbe anche addetto.

4. - Se, per quanto si è osservato, le disposizioni degli artt. 3,

4 e 5, che sono fra di loro strettamente connesse, devono essere

dichiarate costituzionalmente illegittime, non altrettanto è da dirsi

per gli artt. 6, 7 e 8.

Gli artt. 6 e 7, come già innanzi si è accennato, stabiliscono,

l'uno, il divieto di assunzione di nuovo personale provvisorio, con

qualunque titolo denominato; l'altro acconsente la concessione, al

personale di cui si tratta, di acconti a mezzo di speciali aperture di

credito. Ora quel divieto, che espressamente è riferito al personale

indicato nell'art. 1, e cioè al personale che è temporaneamente

assunto dalla Regione e distaccato presso gli uffici finanziari, non

può avere altro destinatario se non la stessa Regione e non mai lo

Stato, al quale, com'è ovvio, nessuna Regione può dettare, per

qualsiasi motivo, norme circa l'assunzione o meno del proprio

personale. La concessione, poi, al personale di acconti, a mezzo delle

speciali aperture di credito, consentita dall'art. 7, è un beneficio

accordato al personale che, specialmente quello avventizio, può

trovarsi in particolari condizioni di bisogno: si tratta, pertanto, di

norma non suscettibile di sindacato costituzionale.

5. - Sull'art. 8, impugnato dal Commissario dello Stato per una

assunta differenza di spesa che non sarebbe coperta da regolare

finanziamento, epperò in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, è da osservare che per quanto la rilevanza di questa

impugnativa sia di molto sminuita, dato il riconoscimento della

illegittimità costituzionale delle disposizioni degli artt. 3, 4 e 5,

come innanzi si è spiegato, la cui attuazione avrebbe comportato

l'onere principale della legge, tuttavia la copertura per la maggiore

spesa derivante, in base all'art. 2, dal miglioramento del trattamento

economico del personale provvisoriamente assunto e dalla estensione

dell'assistenza sanitaria, deve ritenersi del tutto regolare.

Si sostiene, invece, col ricorso che il mezzo adottato per

assicurare la copertura sia illegittimo, non essendo consentito un

prelevamento, per la spesa nel caso di specie occorrente, dal capitolo

45 dello stato di previsione per l'esercizio finanziario 1960-61, il

quale contiene l'allocazione esclusivamente per il fondo di riserva

per le spese obbligatorie e d'ordine. Per la sua specifica

destinazione non potrebbe essere questo fondo utilizzato per

fronteggiare le spese disposte dal provvedimento de quo, spese che non

hanno le caratteristiche previste dall'art. 40 della legge sulla

contabilità di Stato. Ma, a parte il rilievo che, come è affermato

nella memoria difensiva della Regione e non è stato contraddetto

dall'Avvocatura dello Stato, la copertura occorrente sarebbe stata, in

seguito, assicurata con capitoli di bilancio, senza che occorra più

attingere al fondo di riserva di cui al capitolo 45, sta di fatto che

impropriamente nell'art. 8 della legge in esame si parla di

"prelevamento" da quel capitolo, mentre si tratta di uno "storno". Il

fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine, stabilito con

l'art. 40 della legge di contabilità di Stato - e che si trova, per la

sua ovvia necessità, anche nel bilancio della Regione siciliana - ha

lo scopo di supplire alle necessità non previste che si riscontrino

durante l'esercizio finanziario per spese aventi quella natura. Ma, in

questo caso, il prelevamento è fatto con atto interno

dell'Amministrazione (cit. art. 40: "con decreto del Ministro...

possono essere prelevate dal detto fondo le somme occorrenti ecc."),

non con legge. Con legge, invece, com'è avvenuto nel caso in esame,

si possono sempre operare gli storni da un capitolo all'altro di

bilancio, quando nel capitolo vi sia una eccedenza di stanziamento, il

cui accertamento è soggetto al solo vaglio dell'organo legislativo,

che può acconsentire o meno allo storno. E il capitolo riguardante il

detto fondo di riserva, se presenta una eccedenza di stanziamento, non

può sottrarsi ad un eventuale storno, quando ne ricorra la necessità,

come ogni altro capitolo di bilancio. Questo è avvenuto, col consenso

dell'Assemblea siciliana, nel caso in esame, epperò la censura su tal

punto formulata è destituita di fondamento.