Sentenza n. 17/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 25 novembre

1926, n. 2008, recante provvedimenti per la difesa dello Stato, del

r.d. 12 dicembre 1926, n. 2062, contenente le relative norme di

attuazione, e del decreto luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 316, sulla

revisione delle sentenze di condanna emesse dal soppresso Tribunale

speciale per la difesa dello Stato, promosso con ordinanza emessa il 7

giugno 1969 dalla Commissione elettorale mandamentale di Recanati sul

ricorso di Magini Enrico, iscritta al n. 284 del registro ordinanze

1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 200 del

6 agosto 1969.

Udito nella camera di consiglio del 9 dicembre 1970 il Giudice

relatore Costantino Mortati.

Ritenuto in fatto :

A seguito del ricorso con cui Magini Enrico aveva chiesto alla

Commissione elettorale mandamentale di Recanati di essere iscritto

nelle liste elettorali del locale comune, dalle quali era stato

cancellato per effetto di una sentenza penale pronunciata dal Tribunale

speciale per la difesa dello Stato il 30 giugno 1943 per frodi

valutarie ed altro, cui conseguiva la sua interdizione perpetua dai

pubblici uffici, la Commissione, con ordinanza 7 giugno 1969, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale della legge 25

novembre 1926, n. 2008, recante provvedimenti per la difesa dello

Stato, del regio decreto 12 dicembre 1926, n. 2062, contenente le

relative norme di attuazione, e del decreto luogotenenziale 5 ottobre

1944, n. 316, sulla revisione delle sentenze di condanna emesse dal

Tribunale speciale, dopo la sua soppressione avvenuta col regio

decreto-legge 29 luglio 1943, n. 668; in riferimento agli artt. 3, 24,

25, ed all'intero titolo IV della parte Il della Costituzione.

Nel provvedimento si afferma innanzi tutto che la Commissione

elettorale mandamentale, in sede di decisione dei ricorsi proposti ai

sensi dell'art. 18 del testo unico n. 223 del 1967, è un organo

giurisdizionale speciale, come è dimostrato dalla circostanza che

contro le sue decisioni è previsto il ricorso alla Corte di appello,

la quale è un organo investito di giurisdizione di secondo grado, e

dal fatto che le decisioni da essa emanate in difetto di gravame

assumono carattere di irrevocabilità (con effetti assimilabili a

quelli del giudicato) senza che alcun altro organo giurisdizionale

possa essere adito a tutela del diritto soggettivo dell'interessato, ed

infine dalla loro impugnabilità anche da parte del pubblico ministero.

In contrario non può argomentarsi, a giudizio della Commissione,

dal fatto che essa è investita altresì di compiti a carattere

amministrativo, poiché vi sono numerosi altri casi in cui uno stesso

organo viene ad assumere funzioni eterogenee; e neppure dall'art. 102,

capoverso, della Costituzione, in quanto si tratta di una giurisdizione

anteriore, cui è applicabile la VI disposizione transitoria.

Affermata quindi la rilevanza della questione, muovendo

dall'osservazione che l'eventuale incostituzionalità delle leggi

regolatrici del Tribunale speciale e del decreto luogotenenziale del

1944, che conservò efficacia, salva la revisione, ad una parte delle

sentenze da esso emanate, farebbe perdere a queste ogni effetto, con

conseguente eliminazione dell'ostacolo alla iscrizione del Magini nelle

liste elettorali, la Commissione ricorda la origine del Tribunale

speciale, mettendo in luce come esso venisse concepito dal legislatore

dell'epoca non già come un organo imparziale, bensì come un istituto

cui era assegnato il compito di difendere il regime fascista; compito

alla realizzazione del quale non si riteneva idonea la Magistratura

ordinaria proprio perché non sufficientemente allineata alle direttive

politiche del partito.

Da queste caratteristiche del Tribunale speciale deriva

l'illegittimità costituzionale delle norme che lo regolarono (legge e

norme di attuazione, alle quali la Commissione riconosce natura di

legge delegata), nonché del decreto luogotenenziale che ha conservato

efficacia alle sue sentenze, in riferimento ai su citati articoli della

Costituzione.

In particolare, il contrasto con l'art. 3 appare alla Commissione

evidente in ogni singola norma della legge istitutiva del Tribunale

speciale e delle disposizioni di attuazione, nonché del complesso

normativo organicamente considerato; il contrasto con l'art. 24

risulta, ad esempio, dal fatto che la difesa poteva essere esclusa (ove

il difensore non fosse un militare) quando il presidente, a suo

giudizio insindacabile, lo ritenesse necessario nel pubblico interesse,

nonché dalla possibilità che le fosse interdetto di prendere visione

dei documenti e delle cose sequestrate; il contrasto col principio del

giudice naturale discende dalla devoluzione al Tribunale dei processi

pendenti al momento in cui la legge entrò in attuazione e dalla

disciplina della connessione; il contrasto con gli artt. 101 e 108,

della Costituzione, dalle norme sulla composizione del Tribunale;

mentre evidente è poi la mancanza di ogni garanzia dell'indipendenza

dei suoi membri e la mancata previsione della ricorribilità in

Cassazione delle sue sentenze, per non dire di altri vizi minori. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza emessa dalla Commissione elettorale mandamentale

di Recanati, nel denunciare, per violazione degli artt. 3, 24, 25 e

dell'intero titolo IV della Costituzione, la legge 25 novembre 1926, n.

2008, istitutiva del Tribunale speciale per la difesa dello Stato,

nonché il r.d. 12 dicembre 1926, n. 2062, di attuazione della

precedente, ed il d.lg.lgt. 5 ottobre 1944, n. 316, sulla revisione

delle sentenze di condanna emesse da detto tribunale, si dà carico di

mettere in rilievo gli elementi dai quali si dovrebbe argomentare la

natura di organo giurisdizionale rivestita dalla Commissione, e quindi

la ammissibilità della proposizione della questione.

2. - L'esame compiuto pregiudizialmente in ordine a tale punto

induce a far ritenere non fondate le deduzioni dell'ordinanza (né

altre addotte da una parte della dottrina) circa il carattere di

giurisdizione speciale che si assume essere rivestito dalla Commissione

allorché provvede alla decisione sui ricorsi relativi alle iscrizioni

nelle liste elettorali; giurisdizione che, ai sensi della VI

disposizione transitoria, non sarebbe contrastante con l'art. 102, dato

che preesisteva alla entrata in vigore della Costituzione (d.lg.lgt. n.

247 del 1944, modificato con la legge 7 ottobre 1947, n. 1058) e non è

stata sottoposta a revisione post-costituzionale.

Risulta dagli artt. 16, 18 e 28 del t.u. n. 223 del 1967 che la

Commissione elettorale comunale "propone" le iscrizioni e le

cancellazioni negli elenchi predisposti in occasione della revisione

semestrale delle liste elettorali; invita poi chiunque intenda avanzare

ricorso alla Commissione mandamentale contro dette operazioni a farlo

nei termini ivi stabiliti, ed infine, decorsi tali termini, trasmette

tutti gli elenchi, i ricorsi e i verbali delle operazioni a detta

Commissione.

Quest'ultima, ai sensi del successivo art. 29, esamina tutte le

operazioni già compiute, cancella d'ufficio dagli elenchi i cittadini

indebitamente proposti per la iscrizione o la cancellazione, decide

sulle domande nuove ad essa direttamente indirizzate, ed infine

pronuncia sui ricorsi avverso le proposte della Commissione comunale.

Da tale normativa emerge chiaramente come le Commissioni mandamentali

operino non già quali organi di secondo grado, di controllo sui

provvedimenti emessi da quelle comunali, bensì come i soli organi

abilitati ad emettere decisioni sulla intera formazione delle liste,

provvedendo, oltre che sulle proposte, anche all'infuori di queste, di

propria iniziativa, e tanto su denuncia ad essa pervenuta quanto su

ricorso; decisioni che rivestono carattere definitivo e vincolano le

Commissioni comunali alla loro esecuzione. Deve quindi escludersi che

la funzione della Commissione assuma una duplice natura, amministrativa

o giurisdizionale secondo che essa provveda senza impulso di parte o su

ricorso, poiché in ogni caso esplica sempre attività provvedimentale,

quale unico titolare del potere di formazione delle liste, il ricorso

costituendo solo una eccitazione più puntuale al buon esercizio del

potere medesimo. Non giova quindi invocare in contrario l'esempio delle

Giunte provinciali amministrative, poiché a parte la considerazione

che le funzioni a queste attribuite in sede amministrativa si

esauriscono nel mero controllo rimanendo loro inibito ogni potere

sostitutivo dell'amministrazione attiva, esse operano (o operavano) con

composizione differente secondo la diversa indole dell'attività

esercitata.

Non vale neppure, a condurre a diversa conclusione, il rilievo

secondo cui oggetto delle deliberazioni in parola siano diritti

soggettivi perché provvedimenti in ordine a questi sono, in modo

analogo, emessi normalmente tutte le volte che l'esercizio di un

diritto è subordinato a forme varie di intervento della pubblica

autorità. Neppure probante è la considerazione desunta dalla

definitività che le deliberazioni stesse assumono allorché siano

decorsi i termini per la loro impugnativa, dato che analogo effetto si

verifica per ogni specie di provvedimento amministrativo contro cui non

sia stato tempestivamente prodotto il ricorso consentito contro di

esso. Altrettanto deve dirsi dell'argomento desunto dalla

proponibilità del ricorso da parte di ogni cittadino, dato che, per

potersi dare a tale iniziativa il significato di azione popolare,

occorrerebbe prima dimostrare il carattere giurisdizionale dell'organo

innanzi a cui si fa valere: sicché vere azioni popolari devono

ritenersi solo quelle proponibili alla Corte di appello, ai sensi

dell'art. 42, da quisque de populo.

Che la vera fase giurisdizionale abbia inizio allorché si adisce

la Corte di appello risulta, oltre che dalla stessa lettera della legge

che dà al titolo IV, riferentesi a tale fase, l'intitolazione "dei

ricorsi giudiziari", dalla prescrizione del citato art. 42, secondo la

quale il ricorso alla Corte dev'essere notificato, a pena di nullità,

alla Commissione elettorale; il che contrasterebbe con i principi se al

detto organo si attribuisse la veste di giudice di primo grado.

È inoltre da mettere in rilievo come i ricorsi alla Corte di

appello siano, secondo già sì e rilevato, ammissibili anche quando

non siano stati preceduti da reclami avanzati alla Commissione

mandamentale, o quando contengano domande nuove rispetto a quelle prima

dedotte, il che conferma che essa non pronuncia in sede di appello.

Che poi la Corte in questo, come del resto in altri casi conosciuti

dalla nostra legislazione, assuma la veste di giudice di primo ed unico

grado non è in contrasto con la Costituzione, dato che questa non ha

assunto fra i suoi principi quello del doppio grado di giurisdizione.

Quanto alla allegata proponibilità di ricorsi da parte del

pubblico ministero, ex art. 44, è da osservare come tale intervento

trovi logico fondamento nella considerazione che la regolare formazione

delle liste elettorali giova a soddisfare non già solo il diritto dei

cittadini, in possesso dei richiesti requisiti all'iscrizione nelle

medesime, ma altresì il pubblico interesse alla realizzazione delle

condizioni per la regolare espressione del voto popolare, considerato

dalla Costituzione, oltre che come diritto del cittadino, anche suo

dovere, e posto a fondamento del regime democratico.

Infine l'improcedibilità dei ricorsi alla Corte di appello

direttamente avverso l'operato delle Commissioni comunali discende non

già, come ritenuto dall'ordinanza, dal fatto che, se altrimenti fosse,

si salterebbe un grado di giurisdizione, bensì dalla già rilevata

natura dell'attività di dette Commissioni, non decisoria ma meramente

preparatoria, e perciò stesso insuscettibile di impugnativa in sede

contenziosa.