Sentenza n. 17/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 marzo 1958, n.

296 "Costituzione del Ministero della sanità" e del d.lgs. 30 giugno

1993, n. 266 "Riordinamento del Ministero della sanità, a norma

dell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n.

421", iscritto al numero 85 del registro referendum;

Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi, Giovanni Motzo e Beniamino

Caravita di Toritto per i delegati dei Consigli regionali della

Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della Calabria, del

Veneto, della Puglia e della Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per

il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha

dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo

presentata dai Consigli regionali della Toscana, del Veneto, della

Lombardia, del Piemonte, della Valle d'Aosta, della Calabria e della

Puglia, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati: la

legge 13 marzo 1958, n. 296 (Costituzione del Ministero della

sanità); il d.lgs. 30 giugno 1993 n. 266 (Riordinamento del

Ministero della sanità, a norma dell'art. 1, primo comma, lettera

h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421)?".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di

consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data

comunicazione ai presentatori della richiesta e al Presidente del

Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della

legge n. 352 del 1970.

Si sono avvalsi della facoltà di depositare memorie, di cui

all'art. 33, terzo comma, della legge citata, i delegati dei

consigli regionali presentatori della richiesta.

I presentatori ricordano che già nel 1992 alcuni Consigli

regionali avevano chiesto la soppressione per via referendaria del

Ministero della sanità, attraverso l'abrogazione della legge n. 296

del 1958. Pur essendo vero - argomentano - che tale legge è solo

una, sia pure la principale, delle leggi riguardanti il Ministero

della sanità, e che essa concerne ambiti materiali - come l'igiene

pubblica - per taluni aspetti estranei alle attribuzioni proprie

delle Regioni, nel caso in esame verrebbe in rilievo solo il

"risvolto propriamente organizzativo", "la cui ovvia interferenza con

quello funzionale concretizza una questione di per sé estranea alla

vicenda referendaria di cui trattasi".

Si ricordano poi le vicende legislative del processo di

regionalizzazione, che avrebbe dovuto accompagnarsi ad un

riordinamento dei Ministeri (previsto in particolare dalla legge di

delega 28 ottobre 1970, n. 775), con un esito di

riduzione-soppressione degli apparati centrali dello Stato.

Quel riordinamento è tuttavia mancato, e anche la legge di delega

n. 421 del 1992 avrebbe omesso di considerare gli aspetti

organizzativo-istituzionali, cioè appunto i Ministeri, con l'unica

eccezione del Ministero della sanità, che è stato riordinato con il

d.lgs. n. 266 del 1993, pure esso oggetto della presente iniziativa

referendaria.

L'organizzazione, restando immutata, avrebbe impedito "una corretta

dislocazione ed una efficace realizzazione dei compiti assegnati alle

Regioni"; rimarrebbe peraltro impregiudicato il diritto di chiedere

al corpo elettorale di esprimersi sul quesito proposto, che

configurerebbe un dilemma già risolto astrattamente dal Parlamento

quando dispose la delega - non attuata - per il riordinamento dei

Ministeri.

La presente richiesta di referendum avrebbe un oggetto puntuale,

concernendo la istituzione di un dato Ministero, col fine di

sopprimerlo in quanto strutturato con certi caratteri.

Non ricorrerebbe poi nessuna delle ragioni di esclusione

espressamente disposte dall'art. 75 della Costituzione. Il quesito

non sarebbe disomogeneo, ma puntuale e risolubile o con la rimozione

dell'attuale assetto organizzativo ministeriale ovvero con la sua

conferma.

Né ricorrerebbe, secondo i presentatori, l'ipotesi di legge "a

contenuto costituzionalmente vincolato" sotto il profilo che le

disposizioni soggette a referendum contengano l'unica necessaria

disciplina attuativa della Costituzione, trattandosi viceversa di una

disciplina che lo stesso legislatore parlamentare, in sede di delega,

ha mostrato di ritenere inopportuna.

La legislazione in questione non potrebbe nemmeno farsi rientrare

fra le leggi "costituzionalmente obbligatorie": per la Costituzione

devono sussistere ed essere in grado di operare solo le componenti

necessarie del Governo, vale a dire il Consiglio dei Ministri, il

Presidente del Consiglio e i Ministri intesi come categoria, mentre i

ministeri sono costituiti o soppressi con legge ordinaria.

L'abrogazione proposta, del resto, sarebbe riferita ad un ministero

operante nell'ambito delle attribuzioni regionali: il che, se non

significa che un Ministero non debba comunque sussistere,

significherebbe invece che esso non può essere strutturato nei

termini attuali, ben potendosi ridurre ad uno staff ristretto di

collaboratori del ministro, che potrebbe anche essere collocato

presso la Presidenza del Consiglio o nell'ambito di altro Ministero.

Essa comunque non interessa l'organo costituzionale Ministro, ma

unicamente il Ministero inteso come apparato servente.

I presentatori osservano poi che l'iniziativa referendaria sarebbe

necessitata in quanto le Regioni non potrebbero altrimenti

"aggredire" le disposizioni in questione, data la loro natura

organizzativa.

L'unico vero ostacolo alla ammissibilità della richiesta, secondo

i presentatori, potrebbe essere rappresentato "dalle carenze della

legge di attuazione dell'art. 75 Cost.". Ma a questo proposito si

dovrebbe considerare che l'art. 37 della legge n. 352 del 1970

consente di differire sino a sessanta giorni la decorrenza

dell'effetto abrogativo del referendum. Tale termine non sarebbe,

nella specie, inadeguato a consentire il varo tempestivo di una nuova

disciplina; e comunque, se tale lo si ritenesse, i presentatori

prospettano la possibilità per la Corte di sollevare di fronte a sé

stessa questione di legittimità costituzionale di detta disposizione

sotto il profilo della sua irragionevolezza; il legislatore, a

seguito della declaratoria di illegittimità, sarebbe costretto ad

ampliare il termine.

La richiesta sarebbe ammissibile, non risultando compromesso alcun

valore costituzionalmente protetto né incisa la forma parlamentare

di governo. Essa si porrebbe "quale tramite per un rinnovamento delle

istituzioni, regionali e centrali ad un tempo", poiché sarebbe

pregiudiziale per ogni cambiamento anche costituzionale "la opzione

accentramento-decentramento funzionale ed organizzativo": sarebbe

questo "il dilemma che si intende proporre al corpo referendario

attraverso la formulazione di un quesito omogeneo ed inequivoco".

In definitiva - concludono i presentatori - non avrebbe senso, né

istituzionale, né giuridico-costituzionale, affermare che il quesito

referendario sia privo di "evidenza ed univocità del momento

teleologico" e sia "carente della chiarezza necessaria per assicurare

l'espressione di un voto consapevole", come venne ritenuto dalla

sentenza di questa Corte n. 34 del 1993 a proposito del quesito

allora formulato. Esso era anche allora "limpido proprio nel fine

perseguito": ma oggi non si potrebbe nutrire alcun dubbio, dal

momento che oggetto del nuovo quesito sono sia la legge del 1958, sia

il decreto legislativo del 1993 di riordinamento del Ministero.

L'insieme di queste disposizioni individuerebbe il corpus normativo

essenziale recante "la disciplina organica di riferimento": mentre

sarebbe impossibile elencare le miriadi di frammenti normativi

riguardanti in qualche modo il Ministero della sanità, "destinati

peraltro ad essere travolti dall'eventuale responso referendario

positivo".

3. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33 della legge n. 352 del 1970 sono stati uditi nella

camera di consiglio dell'8 gennaio 1997, per i presentatori della

richiesta, gli avvocati Mario Bertolissi, Beniamino Caravita di

Toritto e Giovanni Motzo, i quali hanno insistito per la

dichiarazione di ammissibilità del quesito, affermando in

particolare che il suo accoglimento non implicherebbe eliminazione

delle funzioni del Ministero, le quali potrebbero essere riallocate

dal legislatore successivamente, o anche prima che decorra l'effetto

abrogativo, ed anche eventualmente al centro. Considerato in diritto

1. - La richiesta riguarda l'abrogazione totale della legge

istitutiva del Ministero (13 marzo 1958, n. 296) e del decreto

legislativo di riordinamento del Ministero medesimo (d.lgs. 30 giugno

1993, n. 266).

La prima istituiva il Ministero della sanità, definendone le

attribuzioni con riguardo ai compiti e ai servizi allora attribuiti

dalle leggi allo Stato per la tutela della salute pubblica (art. 1),

e in particolare devolvendo allo stesso Ministero le attribuzioni

già spettanti all'Alto Commissariato per l'igiene e la sanità

pubblica, le attribuzioni delle altre amministrazioni dello Stato in

materia di servizi sanitari e quelle del Ministero dell'interno nei

riguardi del personale sanitario e degli esercenti professioni e arti

sanitarie (art. 2). Prevedeva poi le direzioni generali in cui il

Ministero si articolava (art. 3, ora abrogato dall'art. 10 del d.lgs.

n. 266 del 1993), e gli organi periferici (art. 4); disciplinava i

compiti di vigilanza sugli enti pubblici sanitari e i compiti dei

prefetti in materia (artt. 5 e 6); dettava infine alcune

disposizioni particolari di organizzazione o a carattere transitorio

(artt. da 7 a 11).

Il decreto legislativo n. 266 del 1993, emanato in base alla delega

contenuta nell'art. 1, primo comma, lettera h), della legge 23

ottobre 1992, n. 421, stabilisce che il Ministero esercita le

funzioni amministrative riservate allo Stato dalla legge 23 dicembre

1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, e svolge

inoltre funzioni in materia di programmazione sanitaria,

coordinamento del sistema informativo sanitario e verifica

comparativa dei costi e dei risultati, vigilanza sulle specialità

farmaceutiche e regolamentazione della materia farmaceutica, sanità

pubblica, sanità pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli

alimenti, ricerca e sperimentazione in materia sanitaria, professioni

e attività sanitarie (art. 1). Detta poi i criteri legislativi per

la organizzazione del Ministero e per la rideterminazione della sua

dotazione organica, da disporsi con regolamenti (art. 2); prevede la

soppressione del consiglio sanitario nazionale e la devoluzione dei

suoi compiti alla conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato e

le Regioni (art. 3); determina le funzioni del Consiglio superiore di

sanità, demandandone la disciplina della composizione e

dell'ordinamento al regolamento (art. 4); istituisce l'agenzia per i

servizi sanitari regionali, con compiti di supporto delle attività

regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei

servizi, di segnalazione di disfunzioni e sprechi, di trasferimento

dell'innovazione e delle sperimentazioni, demandandone la

organizzazione a un regolamento, sulla base di alcune norme e criteri

(art. 5); ridefinisce gli organi periferici del Ministero (uffici di

sanità marittima, aerea e di frontiera, uffici veterinari di

confine, porto e aeroporto, uffici per gli adempimenti CEE: art. 6);

regola la costituzione e le funzioni della commissione unica del

farmaco (art. 7); prevede l'alta vigilanza e l'attività di

repressione delle attività illecite in materia sanitaria, spettanti

al Ministero (art. 8); detta infine norme finali per il

trasferimento di fondi alle Regioni e per l'abrogazione, differita

nel tempo al momento dell'entrata in vigore delle nuove norme, di

numerose disposizioni legislative previgenti nelle materie devolute

dal decreto a regolamenti (art. 10).

2. - La richiesta è inammissibile.

Con la sentenza n. 34 del 1993 questa Corte dichiarò inammissibile

la precedente richiesta di referendum, riguardante la sola legge n.

296 del 1958, rilevando che dopo di allora varie leggi, e così in

particolare la legge 12 febbraio 1968, n. 132, sulla riforma

ospedaliera, e la legge n. 833 del 1978, istitutiva del servizio

sanitario nazionale - leggi che rimanevano fuori dal quesito -

avevano ridisegnato il complesso delle competenze del Ministero, e

che per questo il quesito era "carente della chiarezza necessaria per

assicurare l'espressione di un voto consapevole".

L'odierna richiesta non include le leggi cui si riferiva la

precedente decisione, ma aggiunge, alla legge istitutiva del

Ministero, il decreto legislativo che ne ha disposto il riordino. E i

presentatori sottolineano che il quesito, attraverso l'abrogazione

totale di questi due atti legislativi, riguarda il solo aspetto

organizzativo, tendendo alla soppressione del Ministero come apparato

e lasciando impregiudicata la sorte delle funzioni oggi ad esso

affidate, che, in caso di esito abrogativo, dovrebbero essere

collocate presso altre istanze amministrative o istituzionali. Essi

insistono peraltro sul fine, che inerirebbe al quesito, di realizzare

o quanto meno di provocare un riordino degli apparati centrali, in

linea con le istanze di più ampia regionalizzazione

dell'amministrazione.

3. - La Corte osserva che sono irrilevanti in questa sede i

propositi e gli intenti dei promotori circa la futura disciplina

legislativa che potrebbe o dovrebbe eventualmente sostituire quella

abrogata; né ad una richiesta referendaria abrogativa, quale è

quella prevista dall'art. 75 della Costituzione, è possibile di per

sé attribuire un significato ricostruttivo di una nuova e diversa

disciplina. Ciò che conta è la domanda abrogativa, che va valutata

nella sua portata oggettiva e nei suoi effetti diretti, per

esaminare, tra l'altro, se essa abbia per avventura un contenuto non

consentito perché in contrasto con la Costituzione, presentandosi

come equivalente ad una domanda di abrogazione di norme o principi

costituzionali, anziché di sole norme discrezionalmente poste dal

legislatore ordinario e dallo stesso disponibili (sentenze n. 16 del

1978, n. 26 del 1981).

La domanda di pura e semplice soppressione totale di un Ministero,

attraverso l'abrogazione delle norme che ne prevedono l'esistenza,

implica la soppressione delle relative funzioni, quando, come accade

di regola nel vigente ordinamento costituzionale e amministrativo, il

Ministero è il solo titolare di tali funzioni ad esso attribuite

dalla legge, ai sensi dell'art. 95, terzo comma, della Costituzione.

È dunque inammissibile un quesito che proponga al corpo elettorale

di pervenire, attraverso la soppressione di un intero Ministero, alla

eliminazione di funzioni che siano costituzionalmente necessarie, e

come tali non possano essere soppresse senza con ciò stesso ledere

principi costituzionali.

In tal caso, infatti, la domanda coinvolgerebbe contenuti

costituzionalmente vincolati sottratti alla portata abrogativa del

referendum, quale previsto dall'art. 75 della Costituzione.

4. - Il quesito in esame, coinvolgendo sia la legge istitutiva del

Ministero della sanità, che ne definiva le attribuzioni nell'ambito

dell'apparato amministrativo centrale alla stregua dell'assetto che

la materia sanitaria aveva all'epoca di tale istituzione, sia il

provvedimento legislativo che ha riordinato di recente il Ministero,

confermando l'attribuzione ad esso di tutte le funzioni in atto

spettanti allo Stato nella materia, ha l'univoco significato di una

totale estromissione dell'amministrazione statale dalla materia

sanitaria: materia in larga parte devoluta alle Regioni, ma ancora

in parte sicuramente di pertinenza dello Stato, come del resto è

riconosciuto dalla stessa difesa dei presentatori. Né può ritenersi

che tutte le funzioni in atto svolte dal Ministero della sanità

verrebbero automaticamente assorbite, a seguito della soppressione

dello stesso, da altri livelli di governo o da altri apparati

pubblici, ivi compresi gli organismi tecnico-scientifici operanti in

questo campo.

Ora, la materia sanitaria è dominata, dal punto di vista

costituzionale, dai principi di cui all'art. 32, primo comma, della

Costituzione, secondo cui "la Repubblica tutela la salute come

fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività,

e garantisce cure gratuite agli indigenti". Onde le funzioni, anche

amministrative in senso stretto - come tali non suscettibili di

essere svolte dagli organi di governo senza il supporto di apparati

amministrativi veri e propri - attribuite allo Stato in materia

sanitaria sono, almeno in parte, sicuramente da considerarsi come

costituzionalmente necessarie (si pensi ad esempio alla

regolamentazione e al controllo dei farmaci, o agli interventi di

prevenzione e di contrasto della diffusione di malattie infettive o

diffusive).

Pertanto la richiesta di abrogazione totale per referendum delle

norme che prevedono l'esistenza del Ministero della sanità,

coinvolgendo anche l'esercizio di funzioni amministrative

costituzionalmente necessarie, non può essere ammessa, in quanto

incide su norme a contenuto costituzionalmente vincolato.

5. - L'argomento dei presentatori, secondo cui la domanda

referendaria sarebbe una via obbligata per ottenere o stimolare una

completa attuazione dell'assetto regionale dello Stato nella materia

sanitaria, in gran parte attribuita dalla Costituzione alla

competenza propria delle Regioni, non è rilevante ai fini dello

scrutinio circa l'ammissibilità della richiesta di referendum,

attraverso la quale è possibile porre solo singole domande

autenticamente abrogative, purché concernenti abrogazioni non

vietate dalla Costituzione.