Sentenza n. 171/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 56,

57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65 e 154, 2, comma 205, e 3, comma

214, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ricorsi delle

Regioni Veneto e Lombardia, notificati il 27 gennaio 1997, depositati

in cancelleria il 31 successivo ed il 4 febbraio 1997 ed iscritti ai

nn. 19 e 22 del registro ricorsi 1997.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1998 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Alfredo Bianchini per la Regione Veneto,

Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 27 gennaio 1997,

depositato il 31 gennaio 1997, ha impugnato l'art. 1, commi 56, 57,

58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e 65, della legge 23 dicembre 1996, n.

662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre 1996, in riferimento agli

artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione e 48 e 51

dello statuto regionale.

1.1. - La ricorrente premette che le norme impugnate recano la

disciplina del rapporto di lavoro a tempo parziale dei dipendenti

della pubblica amministrazione, materia già regolamentata dal

contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) Regioni-Autonomie

locali per il triennio 1994-1997 e, nel Veneto, dalle leggi regionali

10 giugno 1991, n. 12 e 22 luglio 1994, n. 30. In particolare, queste

ultime attribuiscono alla Giunta regionale la facoltà di istituire

posti in organico a tempo parziale, ovvero di trasformare quelli già

a tempo pieno, entro il limite del 20 per cento della dotazione

organica, fatta eccezione per i posti che comportano l'esercizio di

funzioni ispettive, di direzione e di coordinamento di unità

organiche; prevedono una articolata disciplina dell'orario flessibile

e della turnazione e la possibilità di stabilire orari diversi

nell'ambito di una programmazione plurisettimanale dell'orario di

lavoro.

Le disposizioni impugnate - prosegue la Regione - nel disciplinare

ex novo la materia, travolgono la regolamentazione vigente nel Veneto

e recano precetti di contenuto talmente dettagliato da essere

autoapplicativi e da non riservare spazi alla legislazione regionale.

Infatti, il comma 56 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996

stabilisce che al dipendente part-time il quale espleta una

prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a

tempo pieno, non si applica il divieto di iscrizione negli albi

professionali; il comma 57 prevede l'ammissibilità del tempo

parziale per tutti i profili professionali; il comma 58 configura un

vero e proprio diritto del dipendente ad ottenere la trasformazione

del rapporto di lavoro, decorsi sessanta giorni dalla presentazione

della relativa istanza, permettendo all'amministrazione di differirne

l'efficacia per un periodo massimo di sei mesi e di rigettare la

domanda soltanto qualora sussista un conflitto di interessi con la

specifica attività svolta dal dipendente. Il comma 59 della norma in

esame stabilisce inoltre l'utilizzazione dei risparmi di spesa

derivanti dalla trasformazione dei rapporti di impiego. I commi 60 e

61 prevedono che la violazione del divieto di prestazione di lavoro

subordinato, ovvero delle prescrizioni concernenti il procedimento

per la deroga, costituisce giusta causa di recesso dal rapporto

disciplinato dal CCNL ovvero di decadenza dall'impiego. Infine, i

commi 62, 63, 64 e 65, rispettivamente: disciplinano il procedimento

di verifica dell'osservanza delle disposizioni e dispongono che le

amministrazioni devono avvalersi di servizi ispettivi, da istituire

entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge; stabiliscono

il termine iniziale di efficacia della nuova disciplina, che abroga

ogni diversa regolamentazione regionale; prevedono i criteri di

precedenza per la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo

pieno a tempo parziale; escludono l'applicabilità delle norme agli

enti locali che non versano in una situazione strutturale di deficit

del bilancio, qualora le relative piante organiche prevedano un

numero di dipendenti inferiore a cinque unità.

1.2. - La ricorrente sostiene che la materia oggetto delle

disposizioni denunciate è riservata alla competenza del legislatore

regionale dagli artt. 115, 117, 118 e 119 della Costituzione e

costituisce oggetto dell'espressa riserva di legge stabilita dagli

artt. 48 e 51 dello statuto della Regione Veneto. Lo Stato, a suo

avviso, potrebbe, quindi, emanare in tale materia norme di principio

ed eccezionalmente norme di dettaglio, ma soltanto in presenza di un

rilevante interesse nazionale che, secondo la giurisprudenza della

Corte, non deve essere arbitrario, ed entro i limiti necessari a

consentirne il conseguimento. Le norme impugnate, prosegue la

ricorrente, non esprimerebbero invece "scelte politico-legislative

fondamentali" e neppure si porrebbero quale "insostituibile punto di

riferimento per l'orientamento unitario in tutto il territorio

nazionale dell'esercizio del potere legislativo regionale nella

materia del tempo parziale". Il loro carattere sostanzialmente

provvedimentale e la circostanza che interferiscono nella sfera di

autonomia riservata alla contrattazione collettiva conforterebbero

l'inesistenza di un interesse nazionale. Inoltre, ancora a suo

avviso, non sarebbe ragionevole che tutti i dipendenti, di ogni

livello, possano ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro,

in quanto siffatta previsione violerebbe il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione e sottrarrebbe alla regione

il potere di organizzare i propri uffici, ostacolando il

conseguimento dei compiti ad essa affidati.

Secondo la ricorrente, la Corte, con la sentenza n. 359 del 1993,

ha altresì affermato che deve essere garantita l'effettiva

partecipazione delle regioni alla fase della formazione e della

sottoscrizione dei contratti collettivi concernenti "i rapporti di

lavoro e di impiego imputabili alle regioni ordinarie". Le norme

impugnate, in contrasto con gli artt. 115, 116, 117 e 118 della

Costituzione, violerebbero invece il potere di essa istante di

organizzare i propri uffici, oltre che l'autonomia contrattuale

garantita dall'art. 39 della Costituzione, stabilendo una disciplina

irragionevole, suscettibile di ostacolare il funzionamento degli

uffici regionali e, quindi, in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione.

1.3. - La Regione Veneto, nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza, ha ribadito le censure svolte nell'atto introduttivo,

sottolineando che il comma 63 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996

recherebbe una disposizione di dettaglio, in quanto fissa la data di

entrata in vigore della nuova disciplina di principio, la cui

individuazione spetta invece ad essa ricorrente, anche allo scopo di

adattare le norme statali alle "peculiarità del proprio

ordinamento". Il comma 65 della norma in esame, osserva la

ricorrente, stabilendo l'inapplicabilità dei commi impugnati agli

enti locali la cui pianta organica prevede un numero di dipendenti

inferiore alle cinque unità, esprime invece l'intento di evitare il

rischio della paralisi, qualora i dipendenti decidano di ricorrere

tutti al part time. A suo avviso, non sarebbe però ragionevole che

il legislatore si sia dato carico di tale preoccupazione soltanto per

i piccoli enti locali ed abbia omesso di considerare che detto

rischio sussiste anche per quelli di maggiori dimensioni, sicché la

disposizione viola l'art. 3 della Costituzione.

2. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 27 gennaio

1997, depositato il successivo 4 febbraio, ha impugnato l'art. 1,

commi 57, 58, 59 e 154, secondo capoverso; l'art. 2, comma 205;

l'art. 3, comma 214 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in

riferimento agli artt. 3, 53, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.

2.1. - La ricorrente premette che l'art. 1, commi 57 e 58 della

legge n. 662 del 1996, disciplina il rapporto di lavoro a tempo

parziale dei pubblici dipendenti con modalità tali da ledere la

propria autonomia in materia di organizzazione del personale, dato

che l'art. 117 della Costituzione, secondo l'interpretazione della

Corte (sentenze n. 359 del 1993 e n. 219 del 1984), pone quale unico

limite alla competenza legislativa regionale quello derivante dai

principi fondamentali fissati nelle leggi dello Stato. Inoltre, a suo

avviso, le norme, in contrasto con il principio di ragionevolezza

organizzativa e di buon andamento della pubblica amministrazione

(art. 97 della Costituzione), non consentirebbero la pianificazione

degli organici. Il successivo comma 59, prosegue la ricorrente, lede

invece l'autonomia finanziaria regionale (art. 119 della

Costituzione), in quanto stabilisce la destinazione dei risparmi di

spesa derivanti dalla trasformazione dei rapporti di lavoro e, non

ragionevolmente, non permette di trasformare i rapporti di impiego

part-time in rapporti a tempo pieno, così impedendo di far fronte ad

eventuali carenze di organico, anche perché il comma 45 reca il

divieto di assunzione di nuovo personale sino al 31 dicembre 1997.

La Regione Lombardia, nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza pubblica, deduce che l'art. 39, comma 27, della legge 27

dicembre 1997, n. 449, stabilendo che "le disposizioni dell'articolo

1, commi 58 e 59, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in materia di

rapporto di lavoro a tempo parziale, si applicano al personale

dipendente delle regioni e degli enti locali finché non sia

diversamente disposto da ciascun ente con proprio atto normativo" non

soddisferebbe la propria pretesa, ma anzi introdurrebbe un inutile

elemento di contraddizione e di confusione nel sistema delle fonti.

Infatti, essa ricorrente avrebbe potuto attuare le disposizioni

previste dalla legge n. 662 del 1996, sia in base ai principi fissati

dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, sia in virtù della legge 15 marzo

1997, n. 59. Quest'ultima ha posto i nuovi principi del decentramento

amministrativo e rinviato a successivi decreti attuativi la

riorganizzazione delle competenze regionali nelle materie da essa

contemplate, mentre il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ha introdotto

importanti innovazioni in materia di flessibilità del rapporto di

lavoro pubblico e la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16 avrebbe

anche anticipato gli attuali orientamenti della legislazione statale,

riorganizzando il pubblico impiego in conformità di detti principi.

2.2. - La Regione Lombardia denuncia l'illegittimità anche

dell'art. 1, comma 154, secondo capoverso, della legge n. 662 del

1996 in riferimento agli artt. 1, 3, 53 e 119 della Costituzione. La

norma incrementa l'importo massimo dell'imposta regionale sulla

benzina per autotrazione e, al secondo capoverso, riserva allo Stato

il potere di aumentarla in modo differenziato nei territori delle

diverse regioni, allo scopo di mantenere omogenei i prezzi

sull'intero territorio. Secondo la ricorrente, la disposizione

penalizzerebbe i cittadini delle regioni che non aumentano l'importo

dell'imposta, ovvero la determinano in misura inferiore rispetto ad

altre, in quanto essi sono costretti a pagare allo Stato una più

alta accisa rispetto a quella vigente nelle regioni che non hanno

incrementato il tributo regionale. Pertanto, se la regione aumenta

l'imposta in misura inferiore a quella massima consentita, di una

tale scelta non beneficiano affatto i cittadini della regione, bensì

lo Stato, il quale incassa la differenza tra le due aliquote.

La disposizione, prosegue la ricorrente, vanificherebbe il potere

della regione di determinarsi in ordine all'entità dell'aumento,

poiché la sua fissazione al di sotto dell'importo massimo consentito

non recherebbe alcun vantaggio alla comunità regionale, in quanto

quest'ultima è tenuta a pagare una più elevata imposta erariale, e

quindi la norma si porrebbe in contrasto con l'art. 119 della

Costituzione. Inoltre, essa violerebbe anche gli artt. 3 e 53 della

Costituzione, dato che la possibilità di variare l'aliquota

dell'imposta erariale nel territorio delle regioni in modo

inversamente proporzionale rispetto alla scelta delle regioni

penalizza i cittadini di quelle più efficienti, assoggettati al

tributo non in ragione della loro capacità contributiva, bensì

dell'inefficienza degli enti dimostratisi incapaci di applicare

un'aliquota più bassa.

La disposizione, sostiene la ricorrente nella memoria, mira

esclusivamente ad evitare una pur limitata differenza del prezzo

della benzina tra le diverse regioni, ma non sarebbe ragionevole

un'accisa statale diretta ad assolvere un tale scopo, una volta che

lo stesso produttore è libero di realizzare la propria politica dei

prezzi, anche differenziandoli su base regionale. Peraltro, la

disposizione contrasterebbe con il d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, il

quale ha stabilito il principio della promozione dell'efficienza e

del contenimento dei prezzi per i consumatori che sarebbe evincibile

dall'art. 2, recante disposizioni in materia di competenze regionali

e comunali.

2.3. - Relativamente alle censure concernenti il comma 205

dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996, la ricorrente espone che il

comma 203 di detta norma disciplina gli "accordi di procedimento",

reca la definizione di "intesa istituzionale di programma",

disciplina lo "accordo di programma quadro" e descrive, in modo

confuso, il "patto territoriale", il "contratto di programma", il

"contratto d'area". Il comma 209 abroga invece alcune parti dell'art.

1, commi 1 e 2, del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito nella

legge 7 aprile 1995, n. 104, in particolare alcune definizioni

parzialmente diverse da quelle contenute nel comma 203. Il comma 205,

prosegue la Regione, riserva al Comitato interministeriale per la

programmazione economica (Cipe) l'approvazione delle intese

istituzionali di programma, anche se concluse da regioni e province

autonome; il comma 206 non specifica le modalità di approvazione

degli accordi diversi dalle intese istituzionali di programma ed

attribuisce al Cipe il potere di stabilirle e di definire ulteriori

tipologie della contrattazione programmata.

Secondo la ricorrente, queste ultime due disposizioni vulnerano la

propria autonomia amministrativa e si pongono in contrasto con l'art.

118 della Costituzione, in quanto stabiliscono vincoli a carico delle

regioni, senza definirne forme e modalità. In particolare, a suo

avviso, sarebbe lesiva di tale autonomia l'attribuzione al Cipe sia

del potere di definire e disciplinare "ulteriori tipologie della

contrattazione programmata", in mancanza di ogni indicazione nella

legge dei principi e degli obiettivi da conseguire, sia del potere di

approvare le intese e gli accordi anche quando esso dovrebbe spettare

alle regioni o province autonome medesime, in quanto organi

procedenti. Nella memoria, la Regione deduce che, nonostante l'art.

18, comma 1, lett. v), del d. lgs 31 marzo 1998, n. 112, abbia

conservato allo Stato competenze residuali in materia di intese

istituzionali di programma, la disciplina del comma 205 violerebbe la

regola secondo la quale il procedimento deve essere concluso dalla

amministrazione procedente, l'art. 118 della Costituzione, ed il

principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Infatti,

a suo avviso, l'azione di coordinamento tra le istituzioni non può

condurre ad uno stravolgimento delle rispettive competenze, qual è

quello realizzato dal comma 205, attraverso l'eliminazione della

competenza della regione nella conclusione del procedimento.

2.4. - L'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996 osserva la

Regione Lombardia nell'ultima censura dispone che "per gli enti

soggetti all'obbligo di tenere le disponibilità liquide nelle

contabilità speciali o in conti correnti con il Tesoro, per l'anno

1997 i pagamenti del bilancio dello Stato sono accreditati sui conti

correnti aperti presso la tesoreria dello Stato solo ad avvenuto

accertamento che le disponibilità sui conti medesimi si sono ridotte

ad un valore non superiore al 20 per cento delle disponibilità

rilevate al 1 gennaio 1997". La disposizione, a suo avviso, limita la

disponibilità e l'utilizzo delle giacenze di cassa presso la

Tesoreria centrale dello Stato e l'accreditamento delle somme

spettanti alle regioni e, quindi, ne lede l'autonomia finanziaria e

contabile, costituzionalmente garantita (art. 119 della

Costituzione). Secondo la ricorrente, la giurisprudenza della Corte

ha infatti affermato che il sistema di tesoreria unica non viola

l'autonomia regionale purché non si trasformi in "anomalo strumento

di controllo sulla gestione finanziaria" in quanto, se quest'ultima

non richiede che le regioni abbiano l'immediata disponibilità dei

fondi, esse non possono però essere private della disponibilità di

quelli già accreditati o da accreditare in base alle disposizioni

vigenti. La norma impugnata vincolerebbe invece il versamento dei

fondi al conseguimento di un determinato obiettivo e, in tal modo, da

un canto costituirebbe un'illegittima forma di controllo lesiva della

propria autonomia finanziaria, di bilancio, programmatoria,

legislativa ed amministrativa; dall'altro, ritarderebbe i pagamenti

delle spese già deliberate ed impegnate, vulnerando anche i diritti

dei creditori ed il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.

Infine, conclude la Regione nella memoria, anche se la norma sembra

avere un'efficacia limitata al solo anno 1997, essa ritiene

"necessario chiedere" alla Corte "una decisione che possa assumere

valore di principio di modo che in futuro non possa essere,

nuovamente, lesa la sfera dell'autonomia finanziaria della Regione".

3. - In entrambi i giudizi, con separati atti, si è costituito il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha eccepito che tutte

le censure sono infondate.

3.1. - Relativamente alle disposizioni aventi ad oggetto la

disciplina del rapporto di lavoro part-time dei dipendenti pubblici,

impugnate da entrambe le ricorrenti, l'Avvocatura svolge

argomentazioni in larga parte coincidenti. In particolare, premette

che le norme, in quanto innovano la disciplina del pubblico impiego

quale definita dal d.lgs. n. 29 del 1993, parteciperebbero della

stessa natura di quelle modificate, stabilendo "principi

fondamentali" ex art. 117 della Costituzione, secondo l'espressa

previsione contenuta nell'art 1, comma 3, di detto d.lgs.. A suo

avviso, ciò deve ritenersi per l'art. 1, comma 56, della legge n.

662 del 1996, concernente la regolamentazione del divieto di

iscrizione negli albi professionali ai dipendenti legati

all'amministrazione da un rapporto di lavoro part-time anche perché

la norma mira a realizzare l'obiettivo della "razionalizzazione del

costo del lavoro pubblico e del contenimento della spesa complessiva

per il personale entro i vincoli di finanza pubblica" (art. 1, comma

1 lettera b) del d.lgs. n. 29 del 1993). Secondo l'Avvocatura dello

Stato, il conseguimento di quest'ultimo scopo avrebbe richiesto di

identificare le categorie di pubblici dipendenti ammesse al lavoro a

tempo parziale, ed esso è stato realizzato dal comma 57 della

disposizione impugnata, prevedendo l'applicabilità della disciplina

ai dipendenti di ogni categoria e livello, al fine di assicurare la

parità di trattamento e di ottenere un'effettiva riduzione dei costi

per il personale, sicché anche detto comma reca un "principio

fondamentale". Ad identica conclusione, ad avviso della difesa

erariale, deve pervenirsi quanto ai commi 60 e 61 dell'art. 1 della

legge n. 662 del 1996, i quali, per i dipendenti a tempo pieno,

riaffermano il divieto di espletare una diversa attività lavorativa

e stabiliscono la sanzione per la sua violazione ed il procedimento

per la sua applicazione.

Secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri, anche i commi 58

e 62 della disposizione in esame stabiliscono "principi fondamentali"

della materia, in quanto l'identificazione dei casi di

inammissibilità di tale tipo di rapporto sarebbe riservata alla

disciplina generale della prestazione di lavoro a tempo parziale, di

nuova configurazione. La previsione dell'automatismo della

trasformazione e dei termini del relativo procedimento, prosegue la

difesa erariale, sono inoltre giustificate dalla infrazionabilità e

dalla ragionevolezza dell'interesse avuto di mira, nonché dalla

pressante esigenza di contenimento del deficit pubblico, che hanno

richiesto di ottenere in tempi brevi il quadro completo ed esatto

dell'andamento della spesa pubblica. Pertanto, tali esigenze

giustificano la modesta compressione del potere organizzatorio delle

regioni, peraltro realizzato attraverso la previsione del

silenzio-assenso, istituto ampiamente diffuso nel diritto

amministrativo. L'obbligo della costituzione dei servizi-ispettivi

non riguarderebbe invece gli enti dotati di autonomia, come è dato

desumere dalla attribuzione di compiti di verifica al Dipartimento

della funzione pubblica, il quale non è certo titolare di poteri

ispettivi nei confronti delle regioni, e quindi la disposizione non

vulnera la competenza regionale.

L'Avvocatura generale dello Stato deduce altresì che il comma 59

dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 pone vincoli di destinazione

dei risparmi di spesa che non sarebbero tutti cogenti (come, ad

esempio, quello concernente il facoltativo utilizzo della quota del

50 per cento). Inoltre, essi da un canto mirano al contenimento della

spesa pubblica e, dall'altro, tendono ad assicurare l'efficienza

dell'organizzazione pur dopo l'introduzione del part-time e

costituiscono parte essenziale dell'intera disciplina (in

particolare, laddove dispongono l'impiego del 20 per cento nel

miglioramento della produttività). La destinazione ad economie di

bilancio di una quota della riduzione dei costi pari al 30 per cento

mira a conseguire l'interesse, di per sé infrazionabile, stabilito

nell'art. 1, comma 1 lettera b), del d.lgs. n. 29 del 1993, mentre il

"facoltativo utilizzo della quota del 50% del risparmio (in incentivi

alla mobilità o in nuove assunzioni di personale)" neppure lederebbe

l'autonomia regionale. La disposizione, nella parte in cui stabilisce

un vincolo di destinazione per l'utilizzo della quota del 20% di

risparmio di spesa e prevede che essa debba essere impiegata nella

contrattazione decentrata, allo scopo di ottenere il miglioramento

della produttività, costituirebbe infine un vincolo di non rilevante

entità, diretto a conservare l'efficienza produttiva, configurando

una misura "compensativa" che è parte integrante della disciplina

del nuovo rapporto di lavoro.

3.2. - La censura dell'art. 1, comma 154, della legge n. 662 del

1996, secondo l'Avvocatura, è invece inammissibile, in quanto è

"diretta contro un precetto che non riguarda una entrata regionale

(bensì statale)" e comunque confonderebbe due tributi diversi.

Infatti, a suo avviso, l'imposta regionale sulla benzina per

autotrazione costituisce un tributo regionale, e non costituisce una

"addizionale" al tributo erariale, poiché quest'ultimo grava sulla

benzina al momento dell'estrazione dai depositi fiscali,

indipendentemente dall'effettiva distribuzione. I due tributi sono

autonomamente disciplinati dallo Stato e dalle regioni, senza alcuna

interferenza del primo sul potere impositivo delle seconde. Pertanto,

secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'autolimitazione

prevista dalla norma nell'applicazione degli aumenti dell'imposta

erariale non vulnererebbe, neppure indirettamente, il potere

impositivo della regione. La variazione disposta dallo Stato non

influirebbe sul gettito fiscale proprio delle regioni e l'incidenza

dell'aumento in misura inversamente proporzionale a quella

dell'imposta regionale non si porrebbe in contrasto con gli artt. 3

e 53 della Costituzione, in quanto ispirata ad un criterio di

ragionevolezza e diretta ad evitare distorsioni nella distribuzione

del prodotto e pregiudizi all'economia, derivanti da una eccessiva

diversificazione del prezzo al distributore sull'intero territorio

nazionale.

3.3. - La censura dell'art. 2, comma 205, della legge n. 662 del

1996, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, è parimenti

infondata. Gli "accordi di procedimento" disciplinati da dette

disposizioni assumono infatti rilievo nell'ambito della realizzazione

degli indirizzi di politica economica generale, che costituiscono un

settore riservato alla competenza dello Stato, specie in ordine ai

profili concernenti il coordinamento. La compartecipazione degli enti

interessati dall'intervento sarebbe realizzata secondo forme che non

ne comprimerebbero l'autonomia e realizzerebbero il principio di

"leale collaborazione" tra gli enti esponenziali di interessi

diversi, da valutare in una fase di coordinamento necessariamente

riservata agli organi centrali.

3.4. - L'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996, conclude

il Presidente del Consiglio dei Ministri, si sottrae infine ad ogni

censura, dato che stabilisce una misura preordinata alla

regolamentazione dei flussi di tesoreria, di durata limitata ed

imposta dai vincoli di bilancio derivanti dagli accordi europei. La

misura, peraltro contenuta entro limiti ragionevoli (ancorati ad una

riduzione delle disponibilità al di sotto del 20 per cento di quelle

rilevate all'inizio del 1997), configurerebbe quindi una contingente

limitazione delle attribuzioni regionali, giustificata dall'interesse

della collettività nazionale.

4. - Le ricorrenti e la difesa erariale, all'udienza pubblica,

hanno insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale promosse dai

ricorsi della Regione Veneto e della Regione Lombardia, indicati in

epigrafe, investono alcune disposizioni della legge 23 dicembre 1996,

n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). In

particolare, i ricorsi della Regione Veneto e della Regione Lombardia

hanno ad oggetto l'art. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e

65 della citata legge n. 662, mentre il ricorso della Regione

Lombardia ha ad oggetto anche l'art. 1, comma 154, l'art. 2, commi

205 e 206, e l'art. 3, comma 214 della stessa legge.

I due giudizi, riguardando questioni di costituzionalità che

investono, sotto profili analoghi, norme della medesima legge, vanno

riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Per procedere ad un esame ordinato delle varie censure, appare

conveniente sottoporre a scrutinio le singole questioni, secondo

l'ordine di collocazione delle disposizioni interessate nel testo

della legge.

La Regione Veneto ha impugnato l'art. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60,

61, 62, 63, 64 e 65 della legge n. 662 del 1996, in riferimento agli

artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione ed agli

artt. 48 e 51 dello statuto regionale, mentre la Regione Lombardia ha

denunciato, con la prima censura, l'illegittimità dei soli commi 57,

58 e 59, eccependo che essi violerebbero gli artt. 97, 117, 118 e 119

della Costituzione.

Le disposizioni oggetto di censura disciplinano il rapporto

d'impiego part-time dei dipendenti della pubblica amministrazione.

La Regione Veneto deduce che la materia disciplinata dalle norme in

esame è riservata dagli artt. 115, 117, 118, 119 e 123 della

Costituzione, nonché dagli artt. 48 e 51 dello statuto regionale,

alla Regione stessa. La predetta disciplina statale, secondo la

ricorrente, pretenderebbe di regolamentare ex novo la materia, non

solo "travolgendo" il sistema già stabilito dalle leggi regionali 10

giugno 1991, n. 12 e 22 luglio 1994, n. 30, ma introducendo anche

disposizioni che non conterrebbero "principi fondamentali" della

materia, né esprimerebbero "scelte politico-legislative

fondamentali". Inoltre, configurandosi come disposizioni di dettaglio

e autoapplicative, in carenza di un interesse nazionale che possa

giustificarle, esse violerebbero il potere regionale di

organizzazione degli uffici e di disciplina dello stato

giuridico-economico del proprio personale, con conseguente

pregiudizio del buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della

Costituzione) e lesione dell'autonomia riservata alla contrattazione

collettiva (art. 39 della Costituzione). Il potere di organizzare i

propri uffici verrebbe precluso alla ricorrente anche dalla

fissazione della data di applicazione della nuova disciplina statale

(cfr. art. 1, comma 63, legge n. 662 del 1996), che le impedirebbe

di adattare le norme statali alle "peculiarità del proprio

ordinamento".

Secondo la Regione ricorrente, inoltre, è irragionevole e

contrastante con l'art. 3 della Costituzione - parametro ricavabile

dalla motivazione del ricorso - che non sia prevista anche per gli

enti di maggiori dimensioni la inapplicabilità delle norme censurate

disposta per gli enti locali, la cui pianta organica preveda un

numero di dipendenti inferiore alle cinque unità (art. 1, comma 65),

proprio per evitare il rischio di paralisi funzionale, qualora tutti

i dipendenti optino per il part-time.

Infine, la previsione della destinazione dei risparmi di spesa

conseguenti alla trasformazione dei rapporti d'impiego (cfr. art. 1,

comma 59) violerebbe, ad avviso della ricorrente, la propria

autonomia finanziaria e di bilancio, trasferendo alle regioni una

parte del deficit di bilancio dello Stato e diminuendo gli oneri a

carico di quest'ultimo.

La Regione Lombardia ha svolto, limitatamente alle disposizioni da

essa impugnate, censure analoghe a quelle della Regione Veneto,

eccependo altresì che l'art. 39, comma 27, della legge 27 dicembre

1997, n. 449, stabilendo che "le disposizioni dell'art. 1, commi 58 e

59, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in materia di rapporto di

lavoro a tempo parziale, si applicano al personale dipendente delle

regioni e degli enti locali finché non sia diversamente disposto da

ciascun ente con proprio atto normativo", non solo non escluderebbe

la fondatezza della questione, ma introdurrebbe un inutile elemento

di contraddizione e di confusione nel sistema delle fonti. La Regione

Lombardia sostiene invero che essa avrebbe già potuto attuare le

citate disposizioni della legge n. 662 del 1996, sia in base ai

principi fissati dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, sia in virtù

della legge 15 marzo 1997, n. 59, sia in forza delle innovazioni

introdotte dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, a prescindere dalla

ulteriore considerazione che la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16

avrebbe già anticipato i principi della legislazione statale.

2.1. - Le questioni prospettate sono in parte infondate, in parte

inammissibili.

Le norme impugnate, che stabiliscono la disciplina del rapporto di

impiego part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, si

inseriscono in un complesso itinerario legislativo, che prende le

mosse dall'art. 7 della legge 29 dicembre 1988, n. 554, attuato con

il d.P.C.M. 17 marzo 1989, n. 117, che disegna una prima forma di

attenuazione del principio dell'esclusività della prestazione del

pubblico dipendente. Successivamente, la regolamentazione del

rapporto di pubblico impiego riceve significative innovazioni dal

d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nell'ambito di un nuovo modello di

organizzazione dell'apparato amministrativo, capace di incidere anche

sul "quadro strutturale" della pubblica amministrazione (sentenza n.

309 del 1997). L'innovatività di questo disegno riformatore

costituisce il presupposto, nell'ottica del contenimento della spesa

pubblica e dell'aumento dell'efficienza della pubblica

amministrazione, per ulteriori estensioni del regime del lavoro a

tempo parziale nel settore pubblico. Ed infatti la legge 23 dicembre

1994, n. 724 demanda l'articolazione dell'orario di lavoro alla

contrattazione collettiva (art. 22, comma 3), elevando la percentuale

del personale che può essere destinato al tempo parziale (art. 22,

comma 20), mentre il CCNL dei dipendenti del comparto "Regioni ed

enti locali", (Gazzetta Ufficiale 9 settembre 1995) stabilisce, in

conformità, una specifica regolamentazione.

La revisione dell'ordinamento del pubblico impiego attraverso la

c.d. "privatizzazione" del rapporto è ispirata dunque da una

prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati dell'azione

amministrativa, alla luce di obiettivi di efficienza e di rigore di

gestione (sentenza n. 371 del 1998). Le disposizioni denunciate si

collocano quindi all'interno di tale logica normativa, delineando

compiutamente la disciplina del part-time anche attraverso la

riscrittura delle regole relative alle incompatibilità, già poste

dal decreto-legislativo n. 29 del 1993. Ed invero la disciplina

dell'incompatibilità, recata dal comma 56 dell'art. 1 della citata

legge n. 662 del 1996, ha introdotto una decisiva modifica ad uno dei

canoni fondamentali del rapporto di pubblico impiego, e cioè quello

dell'esclusività della prestazione, tanto più che successivamente

il comma 56-bis aggiunto all'art. 1 della legge in esame dall'art. 6

del d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella legge 28 maggio 1997,

n. 140, ha completato il disegno legislativo disponendo l'abrogazione

(e non più la inapplicabilità) di tutte le norme che vietano ai

pubblici dipendenti a part-time l'iscrizione ad albi professionali e

l'esercizio di altre prestazioni di lavoro.

L'ampiezza, l'incisività e la rilevanza nazionale di questo

disegno di riforma del pubblico impiego, che si manifestano appunto

nelle disposizioni che regolano il regime delle incompatibilità e

del part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,

inducono a ritenere che tali disposizioni costituiscano, in base alla

loro natura oggettiva, "principi fondamentali" della legislazione

statale, anche in relazione alle norme del decreto n. 29 del 1993 -

qualificate ex lege "principi fondamentali" (art. 1, comma 3) - che

esse appunto modificano. Secondo la giurisprudenza di questa Corte

(sentenze nn. 528, 479 e 406 del 1995, n. 359 del 1993), del resto,

ben possono essere considerate, indipendentemente da eventuali

autoqualificazioni, "principi fondamentali" le disposizioni in

oggetto, le quali, integrando ed innovando significativamente il

precedente regime, perseguono, attraverso la nuova regolamentazione

del part-time e delle incompatibilità, l'obiettivo del completamento

del processo di omologazione tra il rapporto d'impiego con le

pubbliche amministrazioni ed il rapporto di lavoro subordinato

privato, in un quadro di riforma che si fonda sull'interesse

nazionale al riequilibrio della finanza pubblica ed alla migliore

efficienza e qualità delle prestazioni rese dalle amministrazioni

pubbliche ai cittadini (sentenza n. 359 del 1993). Si tratta infatti

di una disciplina che, per contenuti e finalità, incide su settori

di importanza essenziale per la vita della comunità e che pertanto

esige un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale.

Le disposizioni statali in questione sono quindi in grado di

vincolare le regioni a statuto ordinario in base alla natura

oggettiva di normazione di principio che le disposizioni stesse

vengono a manifestare (sentenza n. 359 del 1993). E poiché, secondo

la consolidata giurisprudenza di questa Corte, il sopravvenire di una

disciplina legislativa statale recante principi tali da costituire un

limite all'esercizio di competenze legislative regionali comporta, ai

sensi dell'art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,

l'effetto dell'abrogazione delle disposizioni regionali incompatibili

(sentenze n. 153 del 1995, n. 498 del 1993), è appunto in questi

termini che va configurata, nel caso di specie, la vicenda delle

citate leggi della Regione Veneto e della Regione Lombardia, anche se

naturalmente non è preclusa una successiva, diversa regolamentazione

regionale della materia, nel rispetto dei nuovi principi.

2.2. - Nella fattispecie in esame, essenzialmente due sono i

principi fondamentali strettamente interconnessi-enucleabili dalla

sopravveniente disciplina impugnata: quello relativo alla diversa

configurazione della regola dell'esclusività della prestazione nel

rapporto di pubblico impiego e quello relativo alle modalità di

trasformazione del rapporto stesso da tempo pieno a tempo parziale.

Sono quindi da considerare vincolanti per la potestà legislativa

regionale non solo le disposizioni che recano direttamente questi

principi, ma anche tutte le altre disposizioni impugnate, purché

legate alle prime da "un rapporto di coessenzialità o di necessaria

integrazione" (sentenza n. 406 del 1995).

In questo quadro, certamente è qualificabile come "principio

fondamentale" la norma, di cui all'art. 1, comma 56, che, in deroga

alla disciplina generale prevista dal comma 60, dichiara

inapplicabili ai lavoratori a part-time le disposizioni normative in

materia e l'art. 58, comma 1, del decreto n. 29 del 1993

relativamente al divieto di iscrizione in albi professionali, nonché

di svolgimento di altra attività di lavoro subordinato o autonomo.

Appare inoltre "coessenziale" alla realizzazione di questi interessi,

per il suo evidente carattere strumentale, il regime sanzionatorio e

dei controlli disciplinato dall'art. 1, comma 61 e - per quanto qui

rileva - dalla prima parte del comma 62, cosicché la coessenzialità

della disciplina sanzionatoria legittima anche l'intervento statale

di dettaglio (sentenza n. 37 del 1991). Nella stessa ottica di

"necessaria integrazione" e "strumentalità" va pure inquadrato

l'art. 1, comma 63, non tanto perché fissa la data di entrata in

vigore delle predette procedure sanzionatorie, quanto perché segna

il termine di cessazione delle attività divenute incompatibili,

appunto ai sensi delle disposizioni in esame, così da consentire

un'attuazione uniforme di questa riforma su tutto il territorio

nazionale.

Il comma 57 dell'art. 1 della citata legge n. 662 esprime invece il

"principio fondamentale" della applicabilità del rapporto di lavoro

part-time a tutti i profili professionali, regolando anche i casi nei

quali tale trasformazione non può aver luogo, così da assicurare

parità di trattamento sull'intero territorio nazionale.

Coessenziale al predetto "principio fondamentale" va poi considerato

il comma 64 dello stesso articolo, che si propone di attuare

rilevanti finalità solidaristiche, assicurando che siano preferiti

nella trasformazione del rapporto quei dipendenti per i quali

l'applicazione del lavoro parziale risponde allo scopo di consentire

loro di prestare assistenza a soggetti bisognosi facenti parte del

proprio nucleo familiare.

Non sembrano invece suscettibili di ledere la competenza

legislativa regionale i commi 58 e 59 dell'art. 1 della legge n. 662

del 1996, poiché l'art. 39, comma 27, della legge 27 dicembre 1997,

n. 449 ha chiarito che ambedue le disposizioni denunciate "si

applicano al personale delle regioni e degli enti locali finché non

diversamente stabilito da ciascun ente con proprio atto normativo".

Questa norma, quindi, con il suo contenuto interpretativo ha

configurato come "suppletive" le statuizioni dei predetti commi

rispetto alla eventuale normazione in materia emanata da parte dei

competenti enti, evitando così, sotto questo profilo, possibili

lesioni all'autonomia regionale.

Neppure viola l'autonomia regionale l'art. 1, comma 62, seconda

parte, poiché tale norma è diretta precipuamente a stabilire

l'obbligo di effettuare verifiche a campione, in quanto coessenziali

ad una corretta applicazione dei principi fondamentali della riforma,

e non già a stabilire l'obbligo di costituzione di appositi servizi

ispettivi, come del resto espressamente riconosce anche il

Dipartimento della funzione pubblica, precisando che "la funzione

ispettiva potrà essere svolta anche da un ufficio della propria

struttura già abilitato a compiti di controllo, al quale sarà

formalmente conferita anche tale specifica funzione" (circolare 19

febbraio 1997, n. 3, paragrafo 8). È comunque da escludere ogni

interpretazione, secondo cui il predetto comma 62 possa attribuire al

Dipartimento della funzione pubblica il potere di esercitare compiti

ispettivi che riguardino enti ad autonomia costituzionalmente

garantita, come sono appunto le regioni.

Non sussiste invece l'interesse della Regione Veneto - non

attenendo la censura direttamente alla propria sfera di attribuzione

- a proporre ricorso rispetto al comma 65 dell'art. 1 della legge

citata, prospettando la violazione dell'art. 3 della Costituzione,

sotto il profilo della disparità di trattamento in riferimento alla

inapplicabilità del regime del part-time ai soli enti locali con un

numero di dipendenti inferiore a cinque. Ed infatti l'interesse delle

regioni, nei giudizi in via principale, è qualificato, secondo la

giurisprudenza costituzionale, dalla finalità di ripristinare

l'integrità delle proprie competenze lese dalle norme statali (ex

plurimis: sentenze n. 244 del 1997, n. 25 del 1996), cosicché le

regioni sono legittimate a far valere la violazione di norme diverse

da quelle concernenti l'autonomia regionale, soltanto se ne derivi

una diretta incidenza sulle loro competenze (sentenze n. 393 del

1992, n. 533 del 1989); il che nella specie non si verifica.

In definitiva, ribadito che alcune delle norme censurate non sono

applicabili alle Regioni ricorrenti o sono comunque da considerare

"cedevoli" rispetto ad una legislazione regionale contrastante, va

ricordato che le altre disposizioni impugnate non vulnerano, in

quanto espressive di "principi fondamentali" ai sensi dell'art.117

della Costituzione, l'autonomia regionale né sotto il profilo

legislativo, né sotto quello amministrativo, né sotto quello

finanziario. Né la Regione Veneto ha ragione di dolersi della

lesione degli artt. 48 e 51 dello statuto, giacché gli statuti

regionali, pur competenti a vincolare la disciplina

dell'organizzazione interna della regione, non possono costituire, di

per sé, parametri per la valutazione di costituzionalità dei

"principi fondamentali" recati dalle leggi dello Stato, che, invece,

vanno scrutinati - se del caso - in base alle norme costituzionali

pertinenti.

Infine, neppure è sussistente il pregiudizio al corretto

funzionamento degli uffici, perché, come questa Corte ha già

osservato, il nuovo modello di statuto del pubblico impiego, quale

scaturisce dalle linee della riforma - anche senza considerare le

ulteriori modifiche normative successive alla proposizione dei

ricorsi in oggetto - è diretto a privilegiare, in modo non

irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica

amministrazione, contenuto nel precetto di cui all'art. 97 della

Costituzione, grazie a strumenti gestionali che consentono, meglio

che in passato, di assicurare il contenuto della prestazione in

termini di produttività, ovvero una sua più flessibile

utilizzazione; il che appare congruo rispetto al perseguimento della

finalità del buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza

n. 1 del 1999).

3. - La Regione Lombardia ha impugnato, per violazione degli artt.

1 (indicato evidentemente per errore), 3, 53 e 119 della

Costituzione, anche l'art. 1, comma 154, secondo periodo, della

stessa legge n. 662, che stabilisce che "l'operatività di eventuali

aumenti erariali per l'accisa sulla benzina per autotrazione è

limitata, nei territori delle regioni a statuto ordinario, alla

differenza esistente rispetto all'aliquota in atto della citata

imposta regionale, ove vigente".

Secondo la ricorrente, questa norma, pur tendendo ad assicurare

l'omogeneità del prezzo della benzina sull'intero territorio

nazionale, opera in modo che dell'eventuale scelta della regione di

aumentare l'imposta in misura inferiore a quella massima non

potrebbero beneficiare i cittadini residenti nella regione stessa,

bensì lo Stato, che incasserebbe la differenza tra le due aliquote,

vanificando così, in contrasto con l'art. 119, nonché con gli artt.

3 e 53 della Costituzione, il potere della regione di determinarsi in

ordine all'entità dell'aumento.

3.1. - La questione in parte è infondata, in parte è

inammissibile.

Il comma 154 dell'art. 1 della legge citata si compone di due

distinte disposizioni, di cui la prima stabilisce che la misura

massima dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione,

prevista dall'art. 17 del d.lgs. 21 dicembre 1990, n. 398, è elevata

a lire 50 a litro.

La seconda disposizione - quella impugnata dalla Regione Lombardia

- riguarda invece l'accisa sulla benzina per autotrazione, cioè un

tributo statale, e regola direttamente "l'operatività di eventuali

aumenti erariali" inerenti al tributo stesso. In proposito va

osservato che la particolare modalità di aumento di questo tributo

non può in alcun senso incidere sulla competenza in materia della

regione, la quale mantiene del tutto inalterata la facoltà di

determinare autonomamente, entro il limite massimo prefissato per

legge, l'entità dell'imposta di propria spettanza.

Tutto ciò vale quindi ad escludere la violazione dell'art. 119

della Costituzione lamentata dalla ricorrente regione, tanto più

che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la potestà

legislativa in materia tributaria delle regioni ad autonomia

ordinaria opera, alla stregua della stessa disposizione della

Costituzione, "entro i diversi e particolari confini che le leggi

della Repubblica, in conformità ai principi costituzionali, sono

legittimate a previamente fissare, configurandosi pertanto come una

potestà non di tipo concorrente, ma soltanto come una potestà

attuativa" (ex plurimis: sentenze n. 355 del 1998, n. 295 del 1993).

Sussiste invece carenza di interesse della Regione Lombardia in

ordine ai motivi di ricorso che si fondano sulla violazione dei

parametri costituzionali degli artt. 3 e 53 della Costituzione,

giacché, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, la norma

impugnata non potrebbe mai incidere direttamente sul potere

impositivo della regione o comunque sulla sua sfera di attribuzione.

4. - La Regione Lombardia ha altresì impugnato l'art. 2, commi 205

e 206, della medesima legge n. 662 del 1996.

La regione ricorrente, premesso che il comma 205 riserva al CIPE

l'approvazione delle intese istituzionali di programma, anche se

concluse da regioni e province autonome, e che il comma 206

attribuisce allo stesso CIPE la competenza a deliberare le modalità

di approvazione degli accordi diversi dalle intese istituzionali di

programma, nonché a definire ulteriori tipologie della

contrattazione programmata, deduce la violazione dell'art. 118 della

Costituzione, in quanto i suddetti commi realizzerebbero

un'illegittima interferenza, ponendo vincoli a carico

dell'amministrazione regionale, senza definirne forme e modalità. In

particolare, il vulnus all'autonomia regionale deriverebbe dal potere

del CIPE di disciplinare "ulteriori tipologie della contrattazione

programmata" e di approvare intese ed accordi, anche quando

dovrebbero riguardare regioni e province autonome, "in quanto organi

procedenti".

4.1. - La questione non è fondata.

Preliminarmente occorre precisare che la questione di legittimità

costituzionale va estesa anche al comma 206 dell'art. 2 della legge

citata, benché nel dispositivo del ricorso sia indicato soltanto il

comma 205 dello stesso articolo, giacché l'identificazione della

norma impugnata deve essere effettuata avendo riguardo al complesso

delle argomentazioni svolte nell'intero atto introduttivo, le quali,

interpretate secondo gli ordinari criteri ermeneutici (sentenza n.

29 del 1995), dimostrano, nella specie, che la Regione Lombardia ha

inteso denunciare entrambe le disposizioni.

Le norme censurate concernono alcuni profili della c.d.

programmazione negoziata, che è regolata dai commi 203-214 dell'art.

2 della citata legge n. 662, i quali portano ad ulteriori sviluppi,

in riferimento all'attività amministrativa, l'utilizzazione del

modello consensualistico sia nei rapporti con i privati, sia quale

strumento diretto a realizzare il coordinamento delle competenze ai

diversi livelli di governo. La predetta legge ha infatti

disciplinato ex novo le precedenti norme in materia di programmazione

negoziata, allo scopo di razionalizzare gli interventi che

coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici, nel cui ambito

l'intesa istituzionale di programma costituisce "l'accordo tra

amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cui

tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una

ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei

soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per

la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d'interesse

comune o funzionalmente collegati" (art. 2, comma 203, lett. b, della

legge n. 662).

Questa previsione legislativa va interpretata anche alla luce delle

indicazioni di scopo concernenti le funzioni che il comma 208 del

citato art. 2 attribuisce al CIPE, cui appunto spetta, tra l'altro,

individuare, "nel rispetto degli indirizzi concordati con l'Unione

europea", "le aree (...) interessate da contratti d'area o da patti

territoriali, nelle quali sono concesse agevolazioni fiscali dirette

ad attrarre investimenti in attività produttive e a favorire lo

sviluppo delle stesse attività", in modo da perseguire "la crescita

omogenea dell'intero territorio", nonché individuare "le

amministrazioni competenti a svolgere l'attività di istruttoria

tecnico-economica dei progetti di investimento e quella di

monitoraggio e verifica dell'attuazione dei progetti e dell'attività

delle imprese per il periodo di fruizione delle agevolazioni".

Le disposizioni legislative enunciate delineano dunque un quadro

funzionale che trova, in fase attuativa, pieno riscontro, oltre che

nella prassi applicativa, nelle delibere del CIPE stesso, tra cui, in

particolare, quella adottata il 21 marzo 1997 e quella emanata, in

conformità allo schema-tipo approvato il 9 ottobre 1997 dalla

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome, il 16 ottobre 1997, dalle quali appunto si ricava

che i soggetti dell'intesa istituzionale di programma sono, in ogni

caso, congiuntamente il Governo e le giunte delle regioni e delle

province autonome, che, attraverso essa, realizzano una

collaborazione diretta ad attuare, nell'ambito delle risorse

finanziarie disponibili, un piano pluriennale di interventi di

interesse comune, funzionalmente collegati, da porre in essere nel

territorio della singola regione e nel quadro della programmazione

statale e regionale.

In questo contesto il comma 205 del citato art. 2 non si pone in

contrasto con l'art. 118 della Costituzione, neppure sotto il profilo

dell'asserita riserva all'amministrazione procedente del potere di

conclusione del procedimento. Ed infatti la norma non attribuisce al

CIPE il potere di approvare genericamente "intese ed accordi", ma

solo quegli accordi che, per gli accennati profili funzionali e

strutturali, rientrano nell'ambito della definizione legislativa di

"intese istituzionali di programma". Intese, cioè, delle quali il

Governo è comunque una delle parti, dirette a coordinare la

programmazione degli investimenti e degli interventi pubblici nei

casi in cui si realizza una complessa azione congiunta Stato-regioni,

anche attraverso l'identificazione dei settori nei quali appare

prioritaria l'allocazione dei fondi nazionali e comunitari, così da

fare escludere che l'approvazione da parte del CIPE configuri una

sorta di anomala forma di controllo sull'attività regionale. Tanto

più che l'obbligo di sentire il parere, prima dell'approvazione

dell'intesa, della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e

regioni costituisce un'ulteriore dimostrazione che la norma censurata

rispetta anche il principio di leale collaborazione, senza comportare

alcuna lesione dell'autonomia regionale.

Egualmente non comprime l'autonomia regionale il comma 206 dello

stesso art. 2, nello stabilire che il CIPE delibera, con le medesime

procedure stabilite dal comma 205 e sentite, inoltre, le Commissioni

parlamentari competenti, le modalità di approvazione degli strumenti

di programmazione negoziata, nonché può definire ulteriori

tipologie della contrattazione programmata. La ratio di questa norma

va infatti individuata, in connessione con le disposizioni

legislative precedentemente enunciate, nella esigenza che gli

strumenti negoziali ivi previsti siano preordinati alla realizzazione

di interventi nelle aree depresse anche in correlazione con

l'operatività dei Fondi strutturali europei (cfr. comma 208), e

comunque siano in grado di incidere direttamente anche sul regime

fiscale statale e regionale, in vista della rapida attuazione delle

misure economiche previste, così da assicurare uno sviluppo omogeneo

del territorio ed una razionale distribuzione delle risorse.

Tali esigenze postulano evidentemente un'azione unitaria e

implicano una complessità di interventi tale da giustificare schemi

procedurali e modelli di coordinamento tecnico (ex plurimis: sentenze

n. 273 del 1998, n. 393 del 1992, n. 483 del 1991), tanto più

perché questi interventi sono destinati ad inserirsi nel più ampio

quadro dei programmi comunitari, spettando allo Stato un ruolo

peculiare nell'iter

procedimentale di gestione delle azioni di sostegno comunitarie

(sentenza n. 93 del 1997). Questa Corte, del resto, ha affermato più

volte che l'attuazione di queste esigenze può comportare la

spettanza al potere statale di stabilire la disciplina del

procedimento (sentenza n. 170 del 1997), o di definire la tipologia

degli interventi programmatici destinati ad operare sull'intero

territorio nazionale, trattandosi di "normativa di principio, che non

può trovare ostacolo nella potestà di programmazione territoriale

attribuita alle Regioni, in quanto fissa schemi e modelli, che

consentono a detta potestà di esplicarsi in modo unitario ed

omogeneo" (sentenza n. 393 del 1992).

Considerando, da un lato, la rilevanza nazionale delle finalità

che la disposizione impugnata intende perseguire e, dall'altro lato,

che la determinazione di schemi o tipi uniformi di intervento sul

territorio può agevolare il conseguimento degli obiettivi della

contrattazione programmata, può bene essere affidata alla

regolamentazione statale l'adozione di misure di coordinamento

tecnico, che non coinvolgono scelte d'ordine politico-amministrativo

spettanti alle regioni (sentenza n. 483 del 1991) e che rispettano

altresì, per le garanzie procedimentali previste, il principio di

legalità sostanziale. Non sono pertanto fondati i prospettati

profili di violazione della sfera di autonomia della Regione

ricorrente.

5. - La Regione Lombardia ha infine eccepito l'illegittimità

dell'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996, il quale

stabilisce che "per gli enti soggetti all'obbligo di tenere le

disponibilità liquide nelle contabilità speciali o in conti

correnti con il Tesoro, per l'anno 1997 i pagamenti del bilancio

dello Stato sono accreditati sui conti correnti aperti presso la

tesoreria dello Stato solo ad avvenuto accertamento che le

disponibilità sui conti medesimi si sono ridotte ad un valore non

superiore al 20 per cento delle disponibilità rilevate al 1 gennaio

1997".

Secondo la ricorrente, questa norma lederebbe la propria autonomia

finanziaria e contabile, in quanto la priverebbe, in contrasto con

l'art. 119 della Costituzione, della disponibilità delle somme

accreditate o da accreditare, configurando altresì un'illegittima

forma di compressione della propria potestà programmatoria,

legislativa ed amministrativa, con conseguente lesione del principio

di buon andamento della pubblica amministrazione. D'altra parte, la

circostanza che la norma abbia un'efficacia temporale limitata

all'anno 1997 non può escludere, secondo la ricorrente, il proprio

interesse ad ottenere "una decisione che possa assumere valore di

principio di modo che in futuro non possa essere nuovamente lesa la

sfera dell'autonomia finanziaria della Regione".

5.1. - La questione non è fondata.

La norma impugnata si inserisce nel c.d. sistema di tesoreria

unica, che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non vulnera

l'autonomia finanziaria delle regioni, in quanto è diretto a

garantire il controllo della liquidità di cassa ed a disciplinare i

flussi finanziari (sentenza n. 412 del 1993). L'autonomia finanziaria

delle regioni postula infatti che esse abbiano la effettiva

disponibilità delle risorse loro attribuite ed il potere di manovra

dei mezzi finanziari (sentenze n. 381 del 1996, n. 293 del 1995).

D'altra parte, la disposizione censurata si inserisce nel quadro

della complessiva manovra di finanza pubblica per l'anno 1997,

caratterizzata dalla previsione di ulteriori misure, dirette appunto

al risanamento dei conti pubblici ed al contenimento della spesa

pubblica (art. 8 del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con

modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30), le quali

richiedevano l'impegno solidale delle regioni e che questa Corte ha

conseguentemente escluso essere lesive dell'autonomia finanziaria

delle regioni stesse (sentenza n. 421 del 1998).

Nel quadro di tali principi la norma impugnata, per di più

temporalmente limitata, non può giudicarsi lesiva dell'autonomia

regionale nell'ambito finanziario, legislativo e programmatorio, e

neppure appare suscettibile di incidere sul buon andamento

dell'amministrazione della Regione ricorrente.