Sentenza n. 173/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2,

lett. a, del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2 (norme concernenti la

disciplina della cessione in proprietà degli alloggi di tipo popolare

ed economico), e dell'articolo unico, quarto comma prima parte, della

relativa legge di delegazione 21 marzo 1958, n. 447, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 gennaio 1971 dal tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra Schiavo Michele ed altri e l'Istituto

nazionale per le case degli impiegati dello Stato, iscritta al n. 160

del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 151 del 16 giugno 1971;

2) ordinanza emessa il 23 marzo 1971 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra Stauder Guido e l'Istituto nazionale

per le case degli impiegati dello Stato, iscritta al n. 369 del

registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 297 del 24 novembre 1971.

Visti gli atti di costituzione di Schiavo Michele ed altri e di

Stauder Guido e l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1972 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi l'avv. Ugo Ferrari, per Stauder Guido, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza 15 gennaio 1971, pronunziata nei giudizi civili

promossi separatamente da cinque ufficiali superiori dell'esercito

contro l'INCIS e riuniti per connessione, il tribunale di Torino ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, dell'art. 2, lett. a, del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2,

in forza del quale sono esclusi dalla cessione in proprietà gli

alloggi costruiti o da costruire da parte dell'INCIS ai sensi dell'art.

343 del t.u. delle leggi sull'edilizia popolare ed economica, approvato

con r.d. 28 aprile 1938, n. 1165, del d.l.C.P.S. 7 maggio 1948, n.

1152, e delle leggi 28 luglio 1950, n. 737, 27 dicembre 1953, n. 980, e

15 maggio 1951, n. 336, e successive integrazioni, norme tutte aventi

per oggetto la costruzione da parte dell'INCIS di alloggi per ufficiali

e sottufficiali dell'esercito e di altre forze armate dello Stato, con

il concorso economico delle Amministrazioni interessate, con gestione

autonoma e bilancio distinto.

Secondo il giudice a quo, con la norma denunziata viene posta in

essere una disparità di trattamento tra gli ufficiali e sottufficiali

delle forze armate e gli altri dipendenti dello Stato, iscritti

all'INCIS, con i medesimi oneri, disparità che non trova una razionale

giustificazione oggettiva e si risolve, quindi, in una mera

differenziazione, determinata dalla posizione soggettiva degli

assegnatari.

2. - Analoga denunzia è stata fatta dal tribunale di Milano con

ordinanza 23 marzo 1971, pronunziata nella causa promossa da un

capitano dell'esercito contro l'INCIS per il diniego di ammissione alla

cessione in proprietà dell'alloggio del quale detto ufficiale è

assegnatario.

Con questa ordinanza, poi, la non manifesta infondatezza della

inconstituzionalità dell'art. 2, lett. a, del d.P.R. del 1959, estesa

anche alla prima parte del quarto comma dell'articolo unico della legge

di delega 21 marzo 1958, n. 447, viene prospettata anche in riferimento

all'art. 47 della Costituzione, in quanto, secondo il giudice a quo, la

impugnata norma apparirebbe, altresì, "in contrasto con il principio

della promozione, tutela ed agevolazione del risparmio in tutte le sue

forme e particolarmente in quella tendente alla realizzazione della

generale aspirazione alla proprietà dell'abitazione".

3. - Nei giudizi così promossi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri e si sono costituite le parti private promotrici

delle cause civili nel corso delle quali sono state pronunziate le

ordinanze di rinvio a questa Corte.

L'Avvocatura dello Stato, con l'atto d'intervento, sostiene

l'infondatezza delle proposte questioni, rilevando che la

discriminazione effettuata dalla norma impugnata nei riguardi dei

militari trova un razionale fondamento giuridico nella obbiettiva

esigenza di rapido spostamento dei propri dipendenti, particolarmente

sentita dall'Amministrazione militare e dalla corrispondente necessità

di garantire ai dipendenti stessi una pronta ed adeguata sistemazione

di alloggio.

Di queste peculiari esigenze sono dimostrazioni evidenti, sia il

fatto che l'assegnazione degli alloggi è devoluta alla stessa

Amministrazione militare e non agli organi dell'INCIS, sia il fatto che

per i militari, ai quali non riesca possibile assegnare un alloggio

INCIS, è preveduta una indennità di alloggio che non è invece

riconosciuta al rimanente personale statale.

Nell'interesse delle parti private i rispettivi patroni, con

distinte memorie, dettagliatamente illustrate le argomentazioni delle

ordinanze di rinvio, chiedono che le proposte questioni vengano

dichiarate fondate. Considerato in diritto :

1. - Manifesta, anzitutto, si appalesa l'opportunità della

riunione dei due giudizi, come sopra promossi, data la quasi identità

del loro oggetto.

2. - L'art. 2 del d.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, emanato in

attuazione della delega contenuta nella legge 21 marzo 1958, n. 447, ed

avente per oggetto "Norme concernenti la disciplina della cessione in

proprietà degli alloggi di tipo popolare ed economico" dispone

testualmente:

"Sono esclusi dalla cessione in proprietà:

a) gli alloggi costruiti o da costruirsi ai sensi dell'articolo

343, secondo comma, del t.u. delle leggi sull'edilizia popolare ed

economica, approvato con regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, del

decreto legislativo C.P S. 7 maggio 1948, n. 1152, e delle leggi 28

luglio 1950, n. 737, 27 dicembre 1953, n. 980, e 15 maggio 1954, n.

336, e successive integrazioni;

b) gli alloggi la cui concessione sia essenzialmente condizionata

alla prestazione in loco di un determinato servizio presso pubbliche

Amministrazioni;

c) gli alloggi che si trovano negli stessi immobili nei quali hanno

sede uffici, comandi, reparti o servizi delle Amministrazioni

predette".

Con le ordinanze sopra richiamate, i tribunali di Torino e di

Milano, nel corso di giudizi civili promossi da ufficiali dell'Esercito

contro il rifiuto dell'INCIS di ammetterli alla cessione in proprietà

degli alloggi loro concessi in locazione, motivato sul disposto della

lettera a del riportato art. 2 del d.P.R. n. 2 del 1959, dubitano della

legittimità costituzionale di detta norma, in quanto violerebbe il

principio di eguaglianza, dato che a differenza delle lettere b e c,

riguardanti i cosiddetti alloggi di servizio, che, pertanto, hanno un

evidente fondamento oggettivo, la detta lettera a porrebbe in essere

una differenziazione meramente soggettiva, che non ha alcuna razionale

giustificazione.

Il tribunale di Milano dubita, altresì, della legittimità

costituzionale della prima parte del comma quarto dell'articolo unico

della legge delega n. 447 del 1958, di cui la ripetuta lettera a

dell'art. 2 del decreto delegato contiene esatta attuazione, non

soltanto sotto il profilo della violazione del principio di

eguaglianza, ma anche sotto quello della violazione del principio

dell'accesso alla proprietà dell'abitazione, sancito dall'art. 47,

secondo comma, della Costituzione.

Chiaritine, così, i termini, passando all'esame delle questioni

proposte si rileva:

3. - Anzitutto è pacifico che gli alloggi dei quali gli attori nei

giudizi pendenti davanti i tribunali che hanno emesso le ordinanze di

rinvio hanno chiesto la cessione in proprietà, appartengono alla

categoria che il primo comma dell'art. 376 del t.u. n. 1165 del 1938

definisce come soggetti a "particolare destinazione", con espresso

richiamo all'art. 343, comma secondo, dello stesso testo unico che

così dispone: "L'Istituto è autorizzato, altresì, a fornire alloggi

per ufficiali e sottufficiali dell'esercito in servizio permanente

effettivo. Tale attività è considerata come una gestione autonoma con

bilancio distinto".

Per l'art. 381, comma primo, dello stesso testo unico, tali alloggi

sono concessi in locazione ad ufficiali e sottufficiali del presidio

dai comandi militari di divisione competenti per territorio, cui spetta

anche dichiarare la revoca delle concessioni nei casi dell'art. 386.

Tale articolo, poi, dispone:

"Costituiscono motivo di risoluzione dei contratti di affitto:

(omissis)

d) il collocamento a riposo, la cessazione comunque dal servizio

attivo del personale militare per gli alloggi di cui agli articoli 343

(secondo comma) e 345, lettera b".

Si viene così a profilare una disciplina differenziata riguardante

non già i militari, come tali, ma gli alloggi a loro particolarmente

destinati.

Occorre, quindi, accertare se tale disciplina differenziata, nei

limiti risultanti da quanto precede, corrisponda ad una posizione

oggettiva corrispondentemente differenziata, in relazione alla quale

abbia razionale giustificazione.

Al riguardo è opportuno tenere presente che - come è anche

ricordato nella relazione alla Camera dei deputati per la legge delega

21 marzo 1958, n. 447 - l'INCIS venne istituito nel dopo-guerra 1915-18

per far fronte ad una crisi degli alloggi che minacciava l'equilibrio

economico del Paese, crisi che presentava particolari aspetti nei

confronti dell'Amministrazione dello Stato, in quanto sia per la

scarsità degli alloggi disponibili, sia per l'alto livello raggiunto

dai canoni di locazione, sia per le disagiate condizioni economiche dei

ceti a reddito fisso e, segnatamente, degli impiegati dello Stato, la

difficoltà per questi di trovare un alloggio, specie nei casi di

trasferimento per esigenze di servizio, comprometteva l'organizzazione

ed il funzionamento della pubblica Amministrazione.

Scopo precipuo dell'istituzione di tale Ente risulta, quindi,

quello di far fronte ad esigenze di interesse pubblico, rispetto alle

quali gli aspiranti assegnatari degli alloggi si trovavano ad essere

titolari di un mero interesse occasionalmente protetto.

Dopo l'ultima guerra si è verificata un'analoga crisi degli

alloggi ancor più imponente, perché aggravata dalle distruzioni

operate dai bombardamenti aerei e dalla svalutazione della moneta, alla

quale molto lentamente e non completamente sono stati adeguati gli

stipendi dei dipendenti statali, con i medesimi riflessi per quanto

attiene alle esigenze della organizzazione ed il funzionamento della

pubblica Amministrazione, particolarmente alle esigenze dei quadri

delle ricostituende forze armate.

L'urgenza e la serietà di tali esigenze è dimostrata dai

provvedimenti legislativi richiamati nella stessa lettera a dell'art. 2

del d.P.R. n. 2 del 1959, del quale si contesta la legittimità

costituzionale, in forza dei quali è stata affidata all'INCIS la

costruzione di alloggi a "particolare destinazione" anche per gli

ufficiali e sottufficiali della Marina, dell'Aeronautica, della Guardia

di finanza.

Anche se ha sempre fatto del suo meglio per far fronte ai suoi

compiti istituzionali l'INCIS, peraltro, non ha potuto raggiungere quel

fine ultimo, che sarebbe auspicabile, di poter avere alloggi

disponibili per tutti i dipendenti dello Stato.

Non solo, ma ha risentito in modo particolarmente grave le

ripercussioni dell'ultima crisi sotto un peculiare aspetto: mentre i

canoni di locazione, a norma di legge, erano stati e sono determinati

in modo da coprire soltanto l'importo dell'ammortamento dei capitali

impiegati, le spese di ordinaria manutenzione e le spese di

amministrazione, il blocco dei canoni di locazione e l'aumentato costo

della manutenzione, specie per gli edifici di più vecchia costruzione

- che sono poi i più numerosi e, per giunta, ormai occupati non da

personale in attività di servizio ma da pensionati o loro discendenti

- hanno fatto sì che la gestione in locazione di tali edifici è

diventata notevolmente passiva.

Di qui la presentazione, nel 1950, di una proposta di legge

tendente alla "Rinnovazione graduale del patrimonio immobiliare

dell'INCIS e degli Istituti similari, al fine di incrementare le nuove

costruzioni".

Una legge, cioè, diretta a permettere all'INCIS - fermi restando i

suoi compiti istituzionali - di eliminare, mediante cessione in

proprietà agli assegnatari in locazione, le vecchie costruzioni, la

cui manutenzione era divenuta troppo onerosa, autofinanziandosi nel

contempo per incrementare nuove costruzioni.

Ma l'originario disegno di tale legge, attraverso vicende

acutamente illustrate nella relazione alla Camera dei deputati sopra

citata, si è concretizzato nella legge di delega n. 447 del 1959, in

forza della quale la cessione in proprietà, anche di alloggi da

costruire, diventa la regola.

All'Istituto, infatti, è data soltanto facoltà di escludere dalla

cessione una certa quota di alloggi, ritenuta necessaria "perché gli

enti proprietari possano adeguatamente svolgere le loro attribuzioni

nel settore della edilizia popolare". Sono in ogni caso esclusi dalla

cessione in proprietà gli alloggi a "particolare destinazione" ed, in

sostanza, quelli di servizio.

È chiaro, quindi, che il legislatore pur avendo ritenuto, nella

sua insindacabile discrezionalità, di dover consentire l'accesso alla

proprietà della casa a vaste categorie di cittadini non abbienti

(relazione al Senato) non ha voluto nel contempo trascurare,

addirittura sopprimendole, le funzioni istituzionali, particolarmente,

dell'INCIS, al quale, pertanto, per evidenti esigenze di interesse

pubblico, ha conservata la disponibilità di una certa quota (fissata

nel 30% del suo patrimonio immobiliare dall'art. 3, primo comma, del

d.P.R. n. 2 del 1959) nonché la gestione autonoma con bilancio

separato degli alloggi a "destinazione particolare".

È molto significativa, al riguardo, la legge 18 marzo 1959, n.

134, che commette all'INCIS, concedendo all'uopo un congruo contributo,

la costruzione di alloggi da assegnare in locazione semplice al

personale dell'Amministrazione della pubblica sicurezza e dell'Arma dei

carabinieri, sia perché emanata dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n.

2 del 1959, sia perché tali alloggi sono espressamente assimilati a

tutti gli effetti a quelli contemplati nell'art. 343, secondo comma,

del t.u. n. 1165 del 1938 più volte richiamato (art. 3, comma secondo)

e, per giunta, prescrive che l'assegnazione può essere disposta solo

limitatamente al periodo in cui il personale presta servizio nella sede

nella quale sono situati gli alloggi e deve in ogni caso essere

revocata qualora il personale medesimo sia trasferito in altra sede o

cessi dal servizio alle dipendenze dell'Amministrazione della pubblica

sicurezza o dell'Arma dei carabinieri (art. 4, u.c.).

4. - Da quanto precede risulta in modo evidente che la

differenziata disciplina degli alloggi a "destinazione particolare"

quali, come sopra si è chiarito, sono quelli che hanno dato origine ai

due presenti giudizi, trova piena giustificazione in esigenze

obbiettive di interesse della pubblica Amministrazione, che

conferiscono agli alloggi stessi se non proprio la natura di alloggi di

servizio un carattere analogo, in quanto sono costruiti, assegnati ed

utilizzati nell'interesse precipuo del servizio.

Risulta, altresì, che dalla particolare destinazione di tali

alloggi non deriva disparità soggettiva di trattamento tra personale

militare ed altro personale dello Stato, perché anche il personale

militare può avere assegnati alloggi dell'INCIS non "a destinazione

particolare" nel qual caso, al pari degli altri dipendenti statali, ha

titolo per la cessione in proprietà (art. 376 del t.u. approvato con

r.d. n. 1165 del 1938).

Sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza,

tanto la questione sollevata dal tribunale di Torino, quanto quella

sollevata dal tribunale di Milano, vanno dichiarate infondate.

5. - Anche la questione di costituzionalità prospettata dal solo

tribunale di Milano sotto il profilo della violazione dell'art. 47

della Costituzione va dichiarata infondata, dato che i motivi di

interesse della pubblica Amministrazione che giustificano la

costruzione e la gestione degli alloggi "a destinazione particolare"

spiegano come gli alloggi stessi debbono essere mantenuti disponibili e

non possono essere quindi ceduti in proprietà.