Sentenza n. 173/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

della regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche

alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30 ed ulteriori norme in

materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di attività estrattive),

promosso con ordinanza emessa il 5 marzo 1997 dal g.i.p. presso la

pretura di Udine nel procedimento a carico di Giovanni Antonio Di

Taranto, iscritta al n. 195 del registro ordinanze 1997 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie

speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento della regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Il pubblico ministero, in data 25 febbraio 1997, chiedeva al

giudice per le indagini preliminari presso la pretura circondariale

di Udine di disporre l'archiviazione dell'affare rubricato al nome

del legale rappresentante di una società esercente l'industria di

depurazione di acque reflue prodotte da terzi e classificate non

tossiche né nocive, sotto l'ipotesi di reato di cui all'art. 25,

primo comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che sanziona con

l'arresto e con l'ammenda coloro che effettuano lo smaltimento dei

rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi ovvero installano o

gestiscono impianti di innocuizzazione e di eliminazione dei rifiuti

speciali senza l'autorizzazione di cui all'art. 6, lettera d) di

detto decreto. Il magistrato requirente aveva acquisito dalla

polizia giudiziaria la notizia che in data 19 febbraio 1996

l'amministrazione provinciale aveva ritirato l'autorizzazione già

concessa per la gestione dell'impianto di depurazione in questione.

Il ritiro dell'atto era stato motivato con la necessità di

applicare le direttive contenute in una circolare del presidente

della Giunta regionale, che aveva escluso la necessità

dell'autorizzazione de qua per il trattamento di reflui non tossici

né nocivi, sul rilievo che la fattispecie doveva ritenersi

disciplinata dalla legge 10 maggio 1976, n. 319 (cd. "legge Merli")

sulla tutela delle acque dall'inquinamento e dal relativo regime di

autorizzazione. L'interpretazione offerta dalla circolare è stata

successivamente recepita dall'art. 2 della legge regionale 14 giugno

1996, n. 22 (Modifiche alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30

ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di

attività estrattive). La norma ha, infatti, espressamente escluso

che i titolari di impianti destinati alla depurazione di acque

provenienti da terzi, purché non tossiche né nocive, debbano

munirsi di specifica autorizzazione per lo smaltimento delle

medesime.

2. - Il g.i.p. presso la pretura di Udine, con ordinanza del 5

marzo 1997, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2 legge della regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996,

n. 22, in riferimento agli artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo

comma, 25, secondo comma, 32, e 116 della Costituzione.

Il giudice a quo ha dedotto che la norma denunziata si pone in

contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, perché

incide sul monopolio statale della potestà punitiva penale e rende

lecito un comportamento sanzionato nelle altre regioni; lede l'art.

116 della Costituzione, in quanto viola i principi fondamentali della

legislazione statale in una materia in cui la regione, in virtù

dell'art. 6, n. 3, dello statuto di autonomia è titolare di potestà

integrativo-attuativa; reca vulnus all'art. 3 della Costituzione,

perché determina una disparità di trattamento tra le attività di

impresa svolte in Friuli-Venezia Giulia e quelle identiche esercitate

fuori dei confini di tale regione; si pone in contrasto con l'art.

9, secondo comma, della Costituzione, perché attenua la tutela del

"paesaggio", nonché con l'art. 32 della Costituzione, dato che non

garantisce la salubrità ambientale la cui salvaguardia impone,

invece, di mantenere il vincolo dell'autorizzazione per il tipo di

industria in esame; viola, infine, l'art. 10, primo comma, della

Costituzione, in quanto non ottempera al dovere del legislatore

regionale di adeguare l'ordinamento alle norme comunitarie, le quali

stabiliscono che deve essere rilasciata l'autorizzazione per ogni

fase del ciclo di eliminazione dei rifiuti.

Il rimettente, a conforto delle censure, richiama l'orientamento

della giurisprudenza di legittimità, di recente consolidatosi

nell'affermare, relativamente ai liquami non tossici né nocivi, il

carattere complementare delle normative concernenti il trattamento

dei rifiuti e la tutela delle acque, in quanto riferibili -

rispettivamente - a "qualsiasi fase di smaltimento dei rifiuti, anche

liquidi" e alla "sola fase di immissione diretta delle acque di

rifiuto nel corpo ricettore".

La questione, osserva il rimettente, è rilevante anzitutto

perché, qualora fosse accolta, l'archiviazione dovrebbe essere

disposta non per infondatezza della notitia criminis, bensì per

difetto dell'elemento soggettivo del reato; inoltre, perché l'art.

25 del d.P.R. n. 915 del 1982, nonostante la sostituzione disposta

con il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, è applicabile in virtù dei

principi sulla successione nel tempo delle leggi penali.

3. - La regione-Friuli Venezia Giulia è intervenuta nel giudizio

ed ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.

L'interveniente premette d'essere titolare di potestà legislativa

concorrente nella materia della "igiene e sanità", alla quale è

riconducibile la disciplina dello smaltimento dei rifiuti. Deduce,

quindi, che la necessità dell'autorizzazione in esame è stata

esclusa, accogliendo le indicazioni offerte in tal senso da una

pluralità di fonti. In particolare, dalle direttive contenute in una

lettera circolare del Ministero dell'ambiente del 1989, nonché da

una serie di disposizioni statali di recepimento di direttive

comunitarie, le quali individuano il regime autorizzatorio di alcuni

particolari reflui sull'implicito presupposto che non c'è illimitata

vis expansiva delle previsioni del d.P.R. n. 915 del 1982, ed infine

dall'interpretazione offerta dalla giurisprudenza amministrativa.

Pertanto, ha concluso l'interveniente, la scelta di assoggettare alla

sola autorizzazione prevista dall'art. 21, primo comma, della legge

n. 319 del 1976 ogni specie di smaltimento di sostanze reflue non

tossiche né nocive appare immune da censure. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 2 della legge della regione

Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22, il quale, introducendo

il comma 2-bis all'art. 2 della legge regionale 7 settembre 1987, n.

30, dispone che non sono ricompresi fra gli impianti di smaltimento

"gli impianti di depurazione, di cui alla legge 10 maggio 1976 n.

319, ricadenti esclusivamente nella regolamentazione di quest'ultima,

con l'eccezione di quelli che trattano reflui tossici e nocivi".

Tale norma, secondo l'ordinanza di rimessione, esenterebbe da

autorizzazione ogni fase dello smaltimento, e cioè dal momento in

cui il refluo perviene all'impianto fino al momento immediatamente

precedente la sua eliminazione, violando così, sotto diversi

profili, i precetti degli artt. 3, 9, secondo comma, 10, primo comma,

25, secondo comma, 32 e 116 della Costituzione. Il giudice a quo

ritiene che la norma impugnata sia in contrasto con i principi

fondamentali della normativa vigente in materia di smaltimento dei

rifiuti, quale risulta in base al "diritto vivente" costituito dalle

decisioni della Corte di cassazione, secondo cui "qualsiasi fase di

smaltimento dei rifiuti, anche allo stato liquido ... è regolata dal

d.P.R. n. 915/1982, mentre la sola fase di immissione diretta delle

acque di rifiuto nel corpo ricettore finale è disciplinato dalla

legge n. 319/1976". Il contrasto della norma impugnata con la

disciplina statuale in materia di smaltimento dei rifiuti, la quale

costituisce anche attuazione di obblighi comunitari, si

verificherebbe, inoltre, sotto l'ulteriore profilo che, in modo

arbitrario, si renderebbero esenti "dall'obbligo autorizzatorio

attività che vi sarebbero soggette (nel caso, lo stoccaggio e il

trattamento di rifiuti liquidi speciali prodotti da terzi)", con

tutte le relative conseguenze, peraltro non modificate dal

soppravvenire del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (cosiddetto "decreto

Ronchi").

2. - La questione è fondata.

La Corte è chiamata a risolvere il dubbio di costituzionalità

inerente al comma 2-bis dell'art. 2 della legge regionale n. 22 del

1996, che esclude dalle tipologie d'impianto assoggettate alla

disciplina del d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 e della normativa in

materia di smaltimento rifiuti gli impianti di depurazione di reflui

speciali, di cui alla legge 10 maggio 1976, n. 319. Tale norma,

secondo l'ordinanza di rinvio, "rende pertanto lecita ed esenta da

autorizzazione .... tutta la fase del trattamento dei reflui che

precede la loro diretta immissione nel corpo ricettore finale".

Ai fini dello scrutinio di costituzionalità della norma regionale

censurata appare dunque prioritario stabilire in quale campo

disciplinare rientrino i reflui speciali non tossici e non nocivi,

accertando in particolare se la norma censurata presupponga per la

sua applicazione la regolamentazione ed il regime autorizzatorio

della cosiddetta "legge Merli", anche quando si tratti di "rifiuto

liquido" non destinato direttamente allo "scarico", bensì allo

"stoccaggio" e "trattamento" per conto terzi, o invece presupponga la

regolamentazione ed il regime autorizzatorio previsti dal d.P.R. n.

915 del 1982.

Il giudice rimettente interpreta i rapporti intercorrenti al

riguardo tra la disciplina degli scarichi idrici regolata dalla legge

n. 319 del 1976 e la disciplina dello smaltimento dei rifiuti liquidi

regolata dal d.P.R. n. 915 del 1982, invocando il "diritto vivente",

che si è ormai formato sulla base di una serie di decisioni della

Corte di cassazione penale, tra cui, in particolare, quella a sezioni

unite n. 12310 del 1995, che hanno dimostrato la complementarità

della disciplina della legge n. 319 rispetto alla onnicomprensività

dei concetti di "rifiuto" e di "smaltimento" e rispetto alla parità

di regolamentazione delle operazioni di trattamento dei rifiuti

solidi e dei rifiuti liquidi stabilite dal d.P.R. n. 915. Secondo

appunto le sezioni unite della Cassazione - che premettono che il

d.P.R. n. 915 regola l'intera materia dei rifiuti e che in essa

s'inserisce, "come cerchio concentrico minore", la normativa sugli

scarichi dettata dalla c.d. "legge Merli" - il criterio

interpretativo "fondamentale" per l'applicazione di queste due

normative consiste nel fatto che "il decreto n. 915 del 1982

disciplina tutte le singole operazioni di smaltimento (es.:

conferimento, raccolta, trasporto, ammasso, stoccaggio ecc.) dei

rifiuti prodotti da terzi, siano essi solidi o liquidi, fangosi o

sotto forma di liquami, con esclusione di quelle fasi, concernenti i

rifiuti liquidi (o assimilabili), attinenti allo scarico e

riconducibili alla disciplina stabilita dalla legge n. 319 del 1976,

con l'unica eccezione dei fanghi e liquami tossici e nocivi, che

sono, sotto ogni profilo, regolati dal d.P.R. n. 915".

L'adesione del giudice a quo a questo criterio applicativo della

normativa vigente, ormai consolidato nella giurisprudenza di

legittimità, comporta dunque che la disciplina autorizzatoria degli

impianti di trattamento dei rifiuti liquidi, per conto terzi, debba

ricavarsi dalle disposizioni del d.P.R. n. 915, che, in linea

generale, impongono un provvedimento abilitativo espresso per tutte

le fasi e per tutte le operazioni delle attività di smaltimento

antecedenti ed autonome rispetto allo "scarico" idrico espressamente

previsto, in via esclusiva, dalla legge n. 319.

In questo stesso senso, d'altronde, è interpretabile anche il

recente decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che pur abrogando

esplicitamente il d.P.R. n. 915 del 1982, tuttavia ne mantiene la

stessa impostazione rispetto alla regolamentazione degli scarichi

idrici, dato che, all'art. 8, lett. e) ricomprende espressamente nel

proprio ambito disciplinare, distinguendoli dalle "acque di scarico",

i "rifiuti allo stato liquido", usando proprio gli stessi termini

dell'art. 2, comma 2, lett. d) della direttiva 75/442/CEE, che

appunto il d.P.R. n. 915 recepiva ed attuava.

In questo quadro normativo, va ricordato che l'art. 6, lett. d) del

decreto delegato n. 915 del 1982, emanato in base alla legge delega 9

febbraio 1982, n. 42 per l'attuazione delle direttive della Comunità

europea in materia di rifiuti (n. 75/442, n.76/403 e n. 78/319),

stabilisce che alle regioni compete dare "l'autorizzazione ad enti o

imprese ad effettuare lo smaltimento dei rifiuti urbani e speciali

prodotti da terzi". D'altra parte, anche il citato decreto n. 22 del

1997 attribuisce, all'art. 19, alle regioni, "nel rispetto dei

principi previsti dalla normativa vigente", la competenza a

rilasciare "l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di

smaltimento e recupero dei rifiuti". L'ampiezza di questo

provvedimento autorizzatorio va dunque individuata non solo alla luce

di queste norme, ma anche sulla base del contenuto delle citate

direttive comunitarie, le quali - ed ancor più la recente direttiva

n. 91/156 - per assicurare un alto livello di protezione alla salute

umana ed all'ambiente prevedono un sistema di autorizzazioni e di

controllo continuo della gestione dei rifiuti, siano essi solidi o

liquidi, dalla produzione allo smaltimento definitivo.

3. - Nell'ambito dei prospettati indirizzi normativi e

giurisprudenziali va pertanto scrutinato il censurato art. 2 della

legge della regione Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 1996, che,

nell'esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di

igiene e sanità, sostanzialmente esonera dall'obbligo di specifica

autorizzazione l'attività di gestione di impianti di depurazione,

per conto terzi, di rifiuti liquidi.

È evidente il contrasto di questa disciplina con i principi

espressi dalla legislazione statale in materia - in particolare con

le disposizioni del decreto delegato n. 915 del 1982, ma anche con

quelle del successivo decreto n. 22 del 1997 che espressamente sono

qualificate "norme di riforma economico-sociale - che stabilisce

l'obbligatorietà, anche secondo il ricordato orientamento della

Corte di cassazione, dell'autorizzazione per ogni fase e per ogni

operazione dell'intero processo di smaltimento dei rifiuti, compresi

quelli allo stato liquido, "con l'evidente finalità di consentire ed

agevolare un'efficace vigilanza ed il complessivo controllo

dell'intero processo di smaltimento dei rifiuti" (sentenza n. 96 del

1994).

La necessità di autorizzazione per le singole attività della

gestione dei rifiuti è, d'altra parte, secondo le ripetute pronunce

di questa Corte, posta dal legislatore statale come principio

fondamentale, al quale la legislazione regionale deve attenersi,

proprio in considerazione dei valori della salute e dell'ambiente che

si intendono tutelare in modo omogeneo sull'intero territorio

nazionale. Del resto, questo complesso normativo opera in stretta

correlazione con l'esigenza di dare attuazione alle direttive

comunitarie in materia e concorre pertanto a delineare gli obiettivi

essenziali ed i limiti di operatività della regolamentazione dello

smaltimento dei rifiuti (sentenze nn. 96 del 1994, 194 del 1993 e

306 del 1992).

L'art. 2 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 14 giugno

1996, n. 22, nella parte in cui esclude dagli impianti di smaltimento

gli impianti di depurazione, per conto terzi, di rifiuti liquidi,

così esonerando la loro gestione dall'obbligo di autorizzazione, si

discosta illegittimamente dai principi fondamentali della

legislazione statale in materia e contrasta quindi con l'art. 116

della Costituzione.

Va pertanto dichiarata, in riferimento al predetto parametro, la

illegittimità costituzionale della norma impugnata, restando

assorbite le ulteriori censure.