Sentenza n. 176/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, sesto

comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'ente

Ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 14 giugno

1995, dal Pretore di Torino, nel procedimento civile vertente tra

Grillo Giuseppe e Ferrovie dello Stato s.p.a., iscritta al n. 606 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione delle Ferrovie dello Stato s.p.a.,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella udienza pubblica del 5 marzo 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avv. Paolo Tosi per le Ferrovie dello Stato s.p.a. e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Torino in funzione di giudice del lavoro nel

corso di un procedimento promosso da Giuseppe Grillo contro l'ente

Ferrovie dello Stato s.p.a. ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, primo comma, e 32, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 24, sesto comma, della legge 17

maggio 1985, n. 210 (Istituzione dell'ente Ferrovie dello Stato),

nella parte in cui attribuisce al servizio sanitario delle Ferrovie

gli accertamenti, in ordine alla infermità per malattia o

infortunio, dei lavoratori dipendenti. Il giudice a quo premette che

il ricorrente, dipendente delle Ferrovie dello Stato, rimase assente

dal lavoro a causa di un infortunio, e che, decorso il prescritto

periodo di cure, venne sottoposto a visita medica, da parte

dell'ufficio sanitario compartimentale, in esito alla quale fu

giudicato guarito e assegnato per trenta giorni a svolgere mansioni

ridotte di segretario, ex art. 30, quarto comma, del relativo

contratto collettivo nazionale di lavoro, con conseguente

decurtazione della propria retribuzione. Tanto premesso, il

rimettente ritiene che la proposta questione sia rilevante e non

manifestamente infondata. In ordine alla rilevanza si osserva

nell'ordinanza del giudice a quo che l'accoglimento della domanda del

ricorrente (volta ad ottenere la condanna della convenuta alla

corresponsione della parte di retribuzione non percepita) presuppone

la valutazione della certificazione medica, ed in particolare del

"certificato di chiusura dell'infortunio", proveniente dal servizio

sanitario delle Ferrovie, valutazione che, secondo il giudice a quo

è preliminarmente condizionata dalla legittimità delle funzioni

espletate dal servizio sanitario aziendale con riguardo

all'accertamento in esame. In ordine alla fondatezza, l'ordinanza di

rimessione rileva anzitutto che l'art. 5, primo comma, della legge 20

maggio 1970, n. 300, pone una norma di carattere generale con la

quale si vietano gli accertamenti del datore di lavoro sulla

idoneità e sulla infermità per malattia o infortunio del lavoratore

dipendente. Detta disciplina, tuttavia, non ha riguardato le

Ferrovie dello Stato in cui, in virtù di una normativa speciale e

pertanto prevalente, è rimasto il regime previgente allo statuto dei

lavoratori che demanda detti accertamenti alla competenza del

servizio sanitario interno. La norma censurata dispone, infatti, che

fino alla riforma del Ministero dei trasporti, nel cui quadro

troverà adeguata sistemazione, il servizio sanitario già

appartenente all'azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato,

continua ad esercitare il controllo sul personale e sull'ambiente di

lavoro, conformemente al disposto dell'art. 6 della legge n. 833 del

1978. Il giudice a quo sottolinea che la suddetta disciplina è

rimasta immutata anche dopo la trasformazione dell'ente Ferrovie

dello Stato in società per azioni. Infatti, l'atto di concessione

26 novembre 1993 con il quale il Ministro dei trasporti ha affidato

alle Ferrovie dello Stato il servizio di trasporto ferroviario

dispone al riguardo che fermo restando il disposto dell'art. 24 della

legge n. 210 del 1985, la società esercita nel campo sanitario, per

il tramite del servizio sanitario già appartenente al cessato Ente

ferroviario dello Stato, le funzioni di cui all'art. 6, lettera z),

della legge n. 833 del 1978, nonché le altre già attribuite dalla

legge ai medici delle Ferrovie dello Stato. L'ordinanza osserva,

inoltre, che la stessa contrattazione collettiva nazionale "dà per

scontato" all'art. 56, decimo comma, l'attribuzione al servizio

sanitario aziendale degli accertamenti in materia di assenze per

malattia ed infortunio. Tutto ciò premesso, ad avviso del giudice a

quo il dubbio di legittimità costituzionale dell'art. 24, sesto

comma, della legge n. 210 del 1985, nella parte in cui demanda al

servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato gli accertamenti sulla

infermità per malattia o infortunio dei lavoratori dipendenti, si

porrebbe in concomitanza con gli eventi che hanno caratterizzato la

vicenda delle Ferrovie dello Stato, ovvero con la trasformazione

dell'azienda autonoma in ente pubblico economico ed a maggior ragione

con l'ulteriore trasformazione di quest'ultimo in società per

azioni. In particolare la norma censurata sarebbe in contrasto con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per la irragionevolezza

della disuguaglianza tra i dipendenti della società per azioni

Ferrovie dello Stato ed i dipendenti degli altri datori di lavoro

soggetti, invece, all'art. 5 dello statuto dei lavoratori. Vi

sarebbe, altresì, contrasto con l'art. 32, primo comma, della

Costituzione, in quanto potrebbe dubitarsi che un servizio sanitario

interno del datore di lavoro improntato a logiche imprenditoriali

tese al profitto, garantisca adeguatamente la tutela della salute dei

lavoratori dipendenti.

2. - Si è costituita la s.p.a. Ferrovie dello Stato, resistente

nel giudizio a quo, la quale contesta la sussistenza dei profili di

illegittimità prospettati dal giudice a quo, concludendo per la

infondatezza della proposta questione.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è, altresì, intervenuto

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale conclude per la

inammissibilità o per l'infondatezza della proposta questione. In

particolare, quanto alla inammissibilità, si denuncia la genericità

del riferimento all'art. 32 della Costituzione, in quanto non

sarebbero indicati gli aspetti di rilevanza della questione né le

ragioni idonee a suffragarla. Apodittica viene, inoltre, ritenuta

l'affermazione del giudice a quo per il quale il servizio sanitario

interno alle Ferrovie dello Stato sarebbe improntato a logiche

imprenditoriali tese al profitto. La questione sollevata sarebbe,

altresì, sotto altro profilo, irrilevante attesoché, quand'anche

non esistesse la norma censurata, vigerebbe pur sempre l'art. 9 del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, in materia di polizia e sicurezza

ferroviaria dei trasporti, il quale demanda l'accertamento in ordine

alla idoneità delle mansioni agli organi sanitari designati dal

Ministro dei trasporti e quindi al servizio sanitario delle Ferrovie

dello Stato. Ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe, infine,

ravvisabile nel carattere transitorio della norma censurata. Nel

merito l'Avvocatura generale dello Stato rileva che dette

disposizioni trovano la loro ragione nella garanzia di rispetto della

persona umana che il servizio sanitario interno, e già appartenente

all'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato, sarebbe chiamato a

tutelare, avuto riguardo al particolare rischio connesso

all'esercizio dell'attività ferroviaria. Al riguardo si richiama il

parere favorevole dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato n. 95

del 1 ottobre 1993, con riferimento all'art. 4, lettera f), dell'atto

di concessione alle Ferrovie dello Stato, che ribadisce la competenza

di detto servizio in ordine ai predetti accertamenti. Si osserva,

altresì, che in materia di trasporti pubblici la idoneità fisica

del personale sfugge ai poteri imprenditoriali del datore di lavoro

(pubblico o privato), e rientra, invece, nell'ambito della sicurezza

pubblica di competenza statale. Nel caso di specie, pertanto, sarebbe

inapplicabile la norma generale dell'art. 5 dello statuto dei

lavoratori, prevalendo la normativa speciale che, come riconosciuto

dallo stesso Pretore, sarebbe "scontata" e quindi riaffermata anche

dalla contrattazione collettiva. Ad avviso dell'Avvocatura generale

dello Stato, la necessità del carattere statuale del controllo

inerente alle condizioni fisiche dei ferrovieri viene affermata anche

con riguardo al futuro: la norma censurata, infatti, riservando alla

competenza del servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato le

funzioni amministrative concernenti gli accertamenti

tecnico-sanitari, fino alla riforma del Ministero dei trasporti,

avrebbe inteso attrarre il servizio sanitario interno delle Ferrovie

appunto nell'ambito del Ministero dei trasporti, e quindi in ambito

squisitamente statuale. In ordine alle trasformazioni dell'ente

Ferrovie dello Stato e segnatamente alla delibera CIPE del 12 agosto

1992 con la quale si è attuata la trasformazione in società per

azioni, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che la detta

società non è connotabile come società per azioni di tipo

civilistico, essendo, per contro, riconducibile nell'ambito delle

società di "diritto speciale" che mentre, per un verso, si

richiamano alla disciplina codicistica, per altro verso, e

specificamente in ordine al profilo genetico e funzionale del

rapporto, con gli interessi generali, ne differiscono, come sarebbe

stato evidenziato da questa Corte con riferimento all'IRI, ENI, INA

ed ENEL (sentenza n. 466 del 1993). Nemmeno vi sarebbe il contrasto

con l'art. 3 della Costituzione. Infatti la disparità di

trattamento a danno dei dipendenti delle Ferrovie dello Stato non

sussisterebbe in quanto la generalità dei lavoratori sarebbe

estranea al peculiare rischio connesso all'esercizio della attività

ferroviaria. Di guisa che l'accertamento medico nei confronti del

personale delle Ferrovie dello Stato esulerebbe dalla attività

imprenditoriale (e la riprova sarebbe data dal fatto che sfugge alla

contrattazione collettiva) e si configurerebbe come esercizio di un

potere esclusivo di accertamento amministrativo, dettato ai fini

della sicurezza pubblica e affidato ad un organo dello Stato

(servizio sanitario nell'ambito del Ministero dei trasporti). La

norma censurata non sarebbe, pertanto, in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, diverse essendo le situazioni poste a raffronto,

diversità afferente, come già detto, alla tutela dell'interesse

pubblico alla sicurezza dei trasporti. Del tutto infondata sarebbe

pure l'evocazione del parametro posto dall'art. 32 della

Costituzione, che tutela al primo comma la salute, come diritto

fondamentale dell'individuo e interesse della collettività.

Infatti, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, adibire un

soggetto ad una attività particolarmente rischiosa, quale

l'attività ferroviaria, senza avere valutato prima la perfetta

efficienza fisica a detto lavoro, costituirebbe, questo sì,

violazione dell'art. 32 della Costituzione. Da ultimo si precisa che

detta valutazione non può essere affidata ad un medico generico, ma

solo ad organo altamente specializzato nella materia.

4. - Nell'imminenza dell'udienza la s.p.a. Ferrovie dello Stato

resistente nel giudizio a quo ha depositato una memoria con la quale

ribadisce le conclusioni formulate nell'atto introduttivo. In

particolare si sottolinea l'irrilevanza della proposta questione nel

giudizio a quo concernente l'idoneità del lavoratore guarito

dall'infortunio a svolgere le mansioni cui era in precedenza adibito.

Nel merito, premesso che la ratio dell'art. 5 dello statuto dei

lavoratori si sostanzia nella garanzia di un controllo imparziale

sullo stato di salute dei lavoratori, si afferma che il contrasto

della norma censurata con l'art. 3 della Costituzione si porrebbe

solo ove si dimostrasse che il servizio sanitario delle Ferrovie

dello Stato sia organizzato secondo una logica incompatibile con la

necessaria imparzialità. Al riguardo viene richiamato il d.m. 19

settembre 1986, n. 158, concernente i criteri per l'accertamento

della idoneità psico-fisica dei ferrovieri, criteri che sarebbero

preordinati alla tutela dell'interesse pubblico alla sicurezza del

trasporto ferroviario, e proprio per questo, non suscettibili di

oltrepassare la soglia della mera discrezionalità tecnica. La

strumentalità del controllo sanitario al buon funzionamento della

attività svolta dalle Ferrovie dello Stato troverebbe, altresì,

testuale conferma nell'art. 4, terzo comma, lettera f) dell'atto di

concessione 26 novembre 1993 del Ministero dei trasporti il quale

definisce gli accertamenti sanitari delle condizioni del personale

dipendente compiti connessi e ausiliari allo svolgimento della

attività di trasporto, oggetto della concessione. Sussisterebbe,

pertanto, l'imparzialità degli accertamenti previsti dalla norma

censurata e conseguentemente verrebbe meno il contrasto con l'art. 3

della Costituzione. Sotto altro profilo, si deduce la transitorietà

della norma censurata in ragione della quale verrebbe, comunque, ad

attenuarsi il principio di eguaglianza. Viene, altresì, evidenziato

che l'estrema parcellizzazione della attività ferroviaria

richiederebbe una approfondita e dettagliata conoscenza delle

specifiche prerogative di ogni impiego operativo, circostanza questa

che sarebbe stata tenuta presente dal legislatore derogando alla

normativa generale, con riferimento agli accertamenti

tecnico-sanitari sul personale dipendente. Infondata viene, altresì,

ritenuta la questione con riguardo all'art. 32, primo comma, della

Costituzione in ordine al quale vengono richiamati i rilievi svolti a

proposito del regime cui è soggetto il servizio sanitario delle

Ferrovie dello Stato. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda il

profilo se l'art. 24, sesto comma, della legge 17 maggio 1985, n.

210, nella parte in cui attribuisce gli accertamenti, sull'infermità

per malattia o infortunio dei lavoratori dipendenti, al servizio

sanitario delle Ferrovie, violi: a) l'art. 3, primo comma, della

Costituzione per la irragionevole disparità che si verrebbe a creare

tra i dipendenti della società per azioni Ferrovie dello Stato e i

dipendenti di altri datori di lavoro, per i quali ultimi vige la

regola generale dell'art. 5 della legge 20 maggio 1970, n. 300, che

vieta gli accertamenti da parte del datore di lavoro sulla idoneità

e sulla infermità per malattia o infortunio del lavoratore

dipendente; b) l'art. 32, primo comma, della Costituzione in quanto

sarebbe dubbio che un servizio sanitario interno del datore di

lavoro, improntato a logiche imprenditoriali tese al profitto ...

garantisca adeguatamente la tutela della salute dei lavoratori

dipendenti.

2. - Le questioni sollevate sono ammissibili e rilevanti, anche se

le affermazioni contenute nell'ordinanza di rimessione sono, in

parte, molto sommarie, venendo, infatti, riferiti i "termini e i

motivi della istanza con cui fu sollevata la questione", in modo che

dal complesso dell'ordinanza stessa si possono desumere sia

l'oggetto, sia il parametro costituzionale, sia i dubbi sulla

legittimità della norma denunciata (tali da escludere nella

prospettazione una manifesta infondatezza), sia, infine, gli effetti

di un eventuale accoglimento che il giudice a quo ritiene possano

prodursi sulla definizione della lite.

3. - Innanzitutto deve essere precisata la natura, il regime e la

vigente situazione normativa del servizio sanitario (interno) delle

Ferrovie dello Stato: ciò anche al fine di superare il profilo di

inammissibilità desunto dal carattere transitorio della norma

eccepito dall'Avvocatura generale dello Stato. Il servizio sanitario

interno delle Ferrovie dello Stato continua in base all'art. 24,

sesto comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210 ad essere, con una

configurazione organizzatoria speciale, l'organo cui con legge è

stato affidato il controllo sul personale e sull'ambiente di lavoro,

conformemente al precedente disposto dell'art. 6 della legge 23

dicembre 1978, n. 833. Ciò in via transitoria, fino alla riforma del

Ministero dei trasporti, nel cui quadro dovrà essere trovata

adeguata sistemazione dello stesso servizio sanitario delle Ferrovie.

La materia dei servizi sanitari delle Ferrovie dello Stato era ed è

rimasta nell'ambito delle funzioni amministrative di competenza dello

Stato (art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833), in conformità

con il disegno di politica legislativa diretta a tenere, in via

generale, separate le speciali esigenze (soprattutto di sicurezza),

le organizzazioni e i servizi sanitari delle Forze armate, dei vari

Corpi di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (art. 6,

primo comma, lettere v) e z) della legge n. 833 del 1978 citata).

Tali servizi erano e sono restati avulsi e separati dalle strutture

operative del servizio sanitario nazionale e dalle funzioni delle

Regioni e delle unità sanitarie locali. Per quanto riguarda il

servizio sanitario delle Ferrovie, lo Stato ha scelto

legislativamente un affidamento temporaneo di funzioni ad una

organizzazione sanitaria, che, se pure strutturalmente è rimasta

inserita (sotto i profili finanziari e di supporto organizzativo)

nelle Ferrovie dello Stato (prima ente, ed ora s.p.a.), tuttavia

continua ad essere regolata (circa le competenze e l'organizzazione

sanitaria, le norme e garanzie di procedura e il coordinamento

generale sanitario) dalle preesistenti disposizioni, che, giova

sottolineare, potranno essere modificate solo da interventi normativi

statuali (leggi e regolamenti: così argomentando dal combinato

disposto dell'art. 24, sesto comma, e dell'art. 14, primo e quarto

comma, della legge 17 maggio 1985, n. 210). In sostanza il servizio

sanitario delle Ferrovie è rimasto come struttura non scelta (od

organizzata) unilateralmente dal datore di lavoro (divenuto privato,

sia pure con una configurazione speciale), essendo stato il

legislatore a prescegliere la struttura (già organizzata con modello

di funzionalità ed obiettività pubblicistica), ancorché inserita

prima in un ente, ed ora in organismo societario con speciale

configurazione (delibera CIPE 12 agosto 1992, adottata ai sensi

dell'art. 18 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito

nella legge 8 agosto 1992, n. 359). Tale scelta legislativa consente

da un canto di mantenere la continuità di una lunga esperienza e

tradizione professionale e tecnica specifica nel settore dei

trasporti, indispensabile per la tutela della sicurezza

(difficilmente ricreabile ex novo o esercitabile dalle altre

strutture sanitarie esistenti, anche se specialiste del lavoro in

genere), dall'altro di mantenere l'assetto e le competenze (anche al

di fuori degli stretti ambiti delle Ferrovie dello Stato) del

suddetto servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato, in attesa

della riforma del Ministero dei trasporti, nel cui quadro il servizio

stesso dovrà trovare adeguata sistemazione, come funzione statuale

(con varie possibilità di articolazione). Nello stesso tempo, in

base ai principi generali di tutela processuale, gli accertamenti

compiuti dal servizio sanitario delle Ferrovie non si sottraggono al

sindacato giurisdizionale, a maggior ragione in quanto struttura,

inserita in un organismo di natura privatistica, cui sono affidate

pubbliche funzioni, poiché il giudizio medico del servizio sanitario

delle Ferrovie è (anche a seguito della privatizzazione dei rapporti

di lavoro) suscettibile di verifica in sede giudiziaria, essendovi un

potere-dovere del giudice di controllare, avvalendosi dei poteri

istruttori, l'attendibilità degli accertamenti compiuti dai sanitari

predetti.

4. - Sulla base delle suesposte considerazioni non è palesemente

irragionevole, né è lesiva del principio di buon andamento o tale

da comportare discriminazioni arbitrarie, la scelta discrezionale di

politica legislativa di continuare ad affidare gli accertamenti

sanitari, in attesa della riforma, ad un servizio, come quello

sanitario delle Ferrovie dello Stato, che offre garanzie oggettive

tecniche e non unilateralmente scelto (e organizzato) da uno dei

soggetti del rapporto. Ciò può permanere in via transitoria, anche

se il servizio sanitario delle Ferrovie è rimasto temporaneamente

inserito (con le garanzie di organizzazione e competenze sottratte ad

interventi arbitrari degli organi della società) in un organismo

societario privatistico (sia pure a configurazione speciale) per

effetto della trasformazione dell'ente Ferrovie dello Stato in

s.p.a..