Sentenza n. 179/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi per conflitti di attribuzioni, promossi con ricorsi della

Presidenza del Consiglio dei ministri contro la Regione Puglia,

notificato l'8 maggio 1986, la Regione Marche, notificato il 17

giugno 1986, la Regione Lombardia, notificato il 1° agosto 1986, e la

Regione Lazio, notificato il 14 agosto 1986, in materia di c.d.

"potere estero", iscritti nel registro conflitti dell'anno 1986, nn.

23, 32, 37 e 38;

Visti gli atti di costituzione della Regione Puglia e della

Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1987 il Giudice relatore

Francesco Saja;

Uditi l'avvocato Vincenzo Caputi Jambrenghi per la Regione Puglia

e l'Avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'8 maggio 1986 (reg. confl. n. 23 del

1986) la Presidenza del Consiglio dei ministri esponeva che con

lettera pervenuta il 15 marzo precedente il Presidente del Consiglio

regionale della Puglia aveva trasmesso copia di una "Dichiarazione di

intenti", sottoscritta dal medesimo e dal Presidente dell'Assemblea

della Repubblica socialista di Montenegro al termine di una visita

ivi resa da una delegazione del Consiglio regionale pugliese.

Detta dichiarazione, oltre ad un'enunciazione di principio sulla

pace in Europa e nel Mediterraneo, concerneva diverse attività, che

le parti ritenevano opportuno coordinare, in materia di industria,

commercio, traffico marittimo ed aereo, turismo, cultura, scienza,

sanità, radiotelecomunicazioni.

Riteneva la ricorrente che tale atto configurasse una iniziativa

della Regione in materia di rapporti internazionali, riservata alla

competenza esclusiva agli organi dello Stato, come risultava non solo

dagli artt. 1, 5, 80, 87, 115 e 117 Cost., bensì anche dall'art. 4

d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616: quest'ultimo infatti attribuiva allo

Stato le funzioni amministrative attinenti ai rapporti internazionali

(primo comma), e permetteva alle regioni di svolgere all'estero

soltanto "attività promozionali" relative alle materie di loro

competenza, alla duplice condizione che vi fosse una previa intesa

col Governo e che fosse rispettato l'indirizzo ed il coordinamento

statale (secondo comma).

Per di più, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

in data 11 marzo 1980 escludeva che le regioni potessero stipulare

con rappresentanti di altri paesi accordi, intese o altri atti

formali, idonei ad assumere impegni o ad esprimere valutazioni

politiche.

Pertanto la ricorrente chiedeva che la Corte annullasse la detta

dichiarazione di intenti.

2. - Analoga impugnativa (reg. confl. n. 32 del 1986) la

Presidenza del Consiglio rivolgeva, con atto notificato il 17 giugno

1986, contro un "accordo per intenti" stipulato dal Presidente del

Consiglio regionale delle Marche ed il rappresentante del

Dipartimento brevetti della Provincia cinese di Shandong, portato a

conoscenza della ricorrente con lettera pervenuta il 28 aprile 1986.

Detto accordo - che il Presidente della regione affermava, senza

documentazione, essere stato autorizzato in via informale dalla

Giunta e comunque subordinato alle "determinazioni" del Ministero

degli affari esteri - conteneva una serie di impegni in materia

culturale, commerciale, scientifica e tecnologica, con una clausola

di durata e la previsione di una missione in Cina di una delegazione

della Regione.

3. - Altra impugnativa (reg. confl. n. 37 del 1986) la Presidenza

del Consiglio rivolgeva, con atto notificato il 1° agosto 1986,

contro un "accordo di collaborazione sanitaria" stipulato

dall'Assessore alla sanità della Regione Lombardia e dal Presidente

della Regione Benadir della Repubblica di Somalia, accordo di cui la

ricorrente aveva avuto notizia prima da un'informativa

dell'Ambasciata a Mogadiscio e poi da una lettera del Presidente

della Giunta regionale, pervenuta il 4 giugno 1986.

4. - Infine la Presidenza del Consiglio impugnava (reg. confl. n.

38 del 1986), con atto notificato il 14 agosto 1986, un protocollo

"di collaborazione" stipulato il 26 maggio 1984 dal Presidente della

Giunta regionale del Lazio ed il Governatore dello Stato di Sonora

(Messico) nonché i successivi protocolli sottoscritti il 22 luglio

1985 dal Presidente della Regione e il 3 e 4 giugno 1986

dall'Assessore all'agricoltura.

La ricorrente aggiungeva di aver consentito a che una delegazione

regionale approfondisse e definisse un progetto relativo ad

interventi in materia di sviluppo agro-forestale. Da informative

dell'Ambasciata e dall'acquisizione (avvenuta il 31 luglio 1986) di

copia integrale degli atti, prima conosciuti solo nei limiti di una

menzione contenuta in una nota del 14 aprile 1986, essa aveva però

appreso che i medesimi potevano comportare l'assunzione di impegni

sul piano internazionale.

5. - Si costituiva la Regione Puglia, la quale preliminarmente

eccepiva l'inammissibilità del ricorso dello Stato per decadenza dai

termini: infatti l'impugnata dichiarazione di intenti era stata

preceduta da un telegramma inviato il 31 gennaio 1986 dal Presidente

del consiglio regionale al Presidente del Consiglio dei ministri onde

informarlo di aver accettato l'invito rivoltogli dalla Repubblica del

Montenegro; dalla ricezione di tale telegramma avrebbe dovuto

calcolarsi il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 39 l. 11

marzo 1957 n. 83 per la produzione del ricorso.

La resistente eccepiva ancora che un atto sottoscritto dal solo

Presidente del Consiglio non poteva considerarsi come manifestazione

di volontà della Regione, esprimibile solo dagli organi competenti:

il ricorso doveva perciò considerarsi inammissibile perché privo di

oggetto.

Nel merito la Regione escludeva che una semplice "dichiarazione di

intenti", contenente ovvie constatazioni politiche, mere espressioni

di desiderio nonché informazioni e sollecitazioni dirette ai

competenti organi statali, avesse un contenuto giuridico tale da

poter formare oggetto di un conflitto di attribuzioni.

6. - Si costituiva anche la Regione Lazio, che però presentava le

proprie deduzioni oltre venti giorni dopo la notificazione del

ricorso, ossia il 23 settembre 1986 (art. 27, terzo comma, delle

Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale).

Essa sosteneva preliminarmente che il detto termine doveva farsi

decorrere non dalla notificazione del ricorso bensì dalla

costituzione in giudizio del ricorrente, avvenuta il 3 settembre

1986, e richiamava in proposito l'ordinanza di questa Corte n. 109

del 1975.

La Regione eccepiva poi che l'atto introduttivo del giudizio

doveva considerarsi tardivo, in quanto già con la nota dell'aprile

1986 la controparte aveva avuto modo di conoscere l'asserita lesione

del proprio interesse.

Nel merito la resistente sosteneva l'infondatezza del ricorso,

trattandosi di attività regionali "promozionali", permesse dal

citato art. 4 d.P.R. n. 616 del 1977.

Questi argomenti venivano ulteriormente svolti dalla Regione in

una memoria presentata in prossimità dell'udienza. Considerato in diritto

1. - I quattro conflitti di attribuzioni indicati in epigrafe

propongono alla Corte la medesima questione, deducendosi dallo Stato

ricorrente che il c.d. "potere estero" è riservato al Governo in via

esclusiva, senza che, sia pure limitatamente alle materie di

competenza delle regioni, possa essere riconosciuto anche a queste

ultime. In conseguenza di tale identità dell'oggetto, tutti i

giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Delle quattro Regioni convenute (Puglia, Marche Lombardia,

Lazio) si sono costituite soltanto la prima e l'ultima.

Ma la costituzione della Regione Lazio risulta inammissibile per

essere avvenuta oltre il termine di venti giorni, stabilito dall'art.

27, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla

Corte costituzionale del 16 marzo 1966, pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale del 24 successivo: tale termine, che come tutti quelli

afferenti al processo costituzionale ha carattere perentorio, decorre

dalla notificazione del ricorso (avvenuta nella specie il 14 agosto

1986) e perciò era scaduto al momento in cui è avvenuta la

costituzione (23 settembre 1986). La contraria pretesa della Regione,

secondo cui il termine di costituzione del resistente decorrerebbe

dalla scadenza di quello previsto per il deposito del ricorso, urta

contro il chiaro, inequivocabile disposto della norma indicata,

mentre fuor di proposito risulta il richiamo alla decisione n. 109

del 7 maggio 1975, che ha ben altro oggetto e nella quale la Corte

non afferma affatto quanto dedotto dalla resistente. Del pari, non è

pertinente il richiamo all'art. 22, primo comma, l. 11 marzo 1953 n.

87, dato che il rinvio al regolamento di procedura innanzi al

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale opera soltanto se manca

una disposizione appositamente dettata per il giudizio

costituzionale, disposizione che invece nella specie sussiste ed è

data appunto dal ricordato art. 27, terzo comma, delle Norme

integrative.

3. - La suindicata tardività della costituzione non impedisce

però alla Corte di rilevare d'ufficio l'inammissibilità del ricorso

concernente i protocolli siglati il 26 maggio 1984 e il 22 luglio

1985, chiaramente e inequivocabilmente indicati (oltre che nella

precedente corrispondenza) nella nota del 14 aprile 1986, con cui la

Regione richiese l'autorizzazione a proseguire i contatti già

iniziati: a tale istanza la Presidenza del Consiglio aderì con nota

del 2 maggio successivo, autorizzando, ovviamente sul presupposto

della conoscenza di precedenti contatti, la chiesta prosecuzione;

pertanto, almeno da questa data allo Stato era sicuramente noto il

contenuto di detti protocolli, onde il termine di sessanta giorni,

fissato dall'art. 39, secondo comma, l. n. 87 del 1953 per la

proposizione del regolamento di competenza, era scaduto allorquando

l'impugnativa venne notificata, in data 14 agosto 1986 (al

procedimento costituzionale, non si applicano, per ius receptum, le

norme sulla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale,

di cui alla l. 7 ottobre 1969 n. 742: v. sent. n. 239 del 1982).

Il ricorso è invece ammissibile, contrariamente a quanto

eccepisce la Regione, per il protocollo del 3 e 4 giugno 1986, in

quanto il suo contenuto fu comunicato al Governo dall'Ambasciata

italiana di Città del Messico con nota del 31 luglio, sicché il

termine era ancora in corso il 14 agosto successivo, al momento della

proposizione dell'impugnativa.

4. - Pacificamente ammissibili sono pure i ricorsi contro le

Regioni Marche e Lombardia.

E ad analoga conclusione si deve pervenire in ordine al ricorso

contro la Regione Puglia, non potendosi accogliere l' eccezione di

intempestività da questa formulata: infatti il Ministero degli

affari esteri fu informato del contenuto del protocollo in questione

soltanto il 15 marzo 1986 e l'impugnazione venne proposta l'8 maggio

successivo, ossia nel termine di sessanta giorni fissato dalla legge.

Né regge l'altra eccezione, con cui si deduce la giuridica

inesistenza dell'impugnata "Dichiarazione di intenti" perché posta

in essere dal Presidente del Consiglio regionale anziché dal

Presidente della Giunta, a cui spetta la rappresentanza della Regione

a norma dell'art. 51 dello Statuto. A parte invero ogni altro rilievo

che pure potrebbe formularsi in ordine alla qualificazione e agli

effetti del vizio dedotto, è preliminare ed assorbente l'evidente

inesattezza della premessa. La Regione invero si riferisce al potere

di rappresentanza organica ai fini dell'ordinamento interno, ma sul

piano internazionale il detto potere va considerato diversamente,

giacché esso spetta agli uffici a cui per legge o per volontà degli

organi interni è conferito, e che sono così legittimati a svolgere

una determinata attività con soggetti di ordinamenti stranieri.

Nella specie, secondo quanto risulta anche dalla memoria della

resistente, la delegazione pugliese era guidata, per deliberazione

degli organi competenti e come già in passato, dal Presidente del

Consiglio regionale, non nella propria funzione istituzionale, bensì

in quella di capo missione, con la sua conseguente legittimazione a

sottoscrivere l'impugnato protocollo.

5. - Ciò posto, la Corte deve ribadire, nel merito della proposta

questione, la propria precedente giurisprudenza, secondo cui in linea

di principio rientra nell'esclusiva competenza degli organi centrali

dello Stato il potere di determinare ed attuare gli indirizzi di

politica estera, in senso lato, comprensiva anche della materia

socio-economica (cfr. da ultimo sent. n. 187 del 1985).

Il carattere unitario e indivisibile della Repubblica condiziona e

subordina le autonomie locali (art. 5 Cost.), nelle quali perciò non

può essere compresa la potestà di decidere sulla instaurazione e

gestione dei rapporti internazionali; ciò è anche ribadito

espressamente dal primo comma dell'art. 4 d.P.R. 24 luglio 1977 n.

616, il quale dispone testualmente: "Lo Stato... esercita le

funzioni, anche nelle materie trasferite o delegate, attinenti ai

rapporti internazionali...".

Questi ultimi rientrano pertanto nella competenza dello Stato, in

quanto attengono all'attività politica, economica, sociale e

culturale del Paese nei confronti degli altri Stati: essi trovano la

loro origine in patti stipulati da soggetti di diritto

internazionale, con l'assunzione di impegni dei quali risponde lo

Stato.

Né al riguardo può riconoscersi alcun rilievo alla maggiore o

minore importanza dei singoli accordi, i quali, anche se di modesta

portata, potrebbero in ipotesi pur sempre incidere sulla politica

estera, per sua natura non suscettibile di frazionamenti e di una

pluralità di titolari.

6. - Il vigente sistema costituzionale ammette peraltro

esplicitamente, come ora si è accennato, che il legislatore

ordinario possa introdurre deroghe alla regola fondamentale ora

enunciata: deroghe che, come tali, sono di stretta interpretazione, e

non possono perciò essere estese al di là dei casi espressamente

previsti.

A tale possibilità si collega anzitutto l'art. 4, secondo comma,

del cit. d.P.R. n. 616 del 1977, secondo cui le regioni possono

svolgere all'estero attività promozionali relative alle materie di

loro competenza, previa intesa con il Governo e nell'ambito degli

indirizzi e degli atti di coordinamento emanati da quest'ultimo.

La categoria delle attività promozionali, secondo un orientamento

assolutamente prevalente, comprende ogni comportamento legato da un

rigoroso nesso strumentale con le materie di competenza regionale,

ossia qualsiasi comportamento diretto, in tali settori, allo sviluppo

economico, sociale e culturale nel territorio dell'ente locale.

L'ambito così rigorosamente delimitato della potestà regionale, la

necessaria preventiva intesa con il Governo e la obbligatoria

conformità agli indirizzi ed agli atti di coordinamento degli organi

centrali garantiscono l'indispensabile aderenza degli atti

"promozionali" alla politica estera perseguita dallo Stato. E va

peraltro aggiunto che tali atti non possono comunque concernere le

materie contemplate dall'art. 80 Cost., che salvaguarda le funzioni

del Parlamento. Alla ricordata possibilità offerta dal sistema

costituzionale va pure ricondotta la recente disposizione risultante

dal combinato disposto degli artt. 3 e 4 l. 19 novembre 1984 n. 948,

relativa alla ratifica della convenzione europea sulla cooperazione

transfrontaliera, adottata a Madrid il 21 maggio 1980, la quale,

nell'ambito degli enti competenti a stipulare gli accordi e le intese

previsti dalla convenzione stessa, include espressamente le regioni.

Naturalmente non mancano anche in questa legge le opportune cautele:

così, da un lato, il cit. art. 3 dispone che il compimento degli

atti ora indicati ad opera degli enti locali è subordinato alla

previa stipulazione, da parte dello Stato, di convenzioni bilaterali

con gli Stati confinanti, convenzioni contenenti l'indicazione delle

relative materie, escluse in ogni caso quelle pregiudizievoli agli

interessi politici ed economici nazionali, della difesa, dell'ordine

e della sicurezza pubblica; e, d'altro canto, l'art. 6 stabilisce che

gli atti regionali di approvazione di accordi ed intese sono soggetti

ai controlli previsti dal vigente ordinamento interno. Infine, va

ricordata l'attività consentita alle regioni nell'ambito

dell'organizzazione europea (Consiglio d'Europa, Comunità europee),

la quale assume estensione sempre maggiore (in proposito vedasi, tra

l'altro, la recente Carta europea delle autonomie locali, adottata

nella Conferenza di Roma del novembre 1984 ed aperta alla firma, a

Strasburgo, a decorrere dal 15 ottobre 1985).

Nei casi anzidetti si ha sempre la responsabilità dello Stato, il

quale risponde degli impegni assunti anche se l'ordinamento interno

eccezionalmente consente l'iniziativa di enti minori.

7. - Oltre alle fattispecie indicate nei paragrafi precedenti e

concernenti accordi in senso proprio, è dato riscontrare nell'ambito

della realtà internazionale, come ha notato autorevole dottrina e

come emerge dalla concreta esperienza, alcune attività di vario

contenuto, congiuntamente compiute dalle regioni e da altri (di

norma, omologhi) organismi esteri aventi per oggetto finalità di

studio o di informazione (in materie tecniche) oppure la previsione

di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il progresso

culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,

l'enunciazione di propositi diretti ad armonizzare unilateralmente le

rispettive condotte. La varietà della materia non consente una

precisa classificazione, come peraltro si verifica per i trattati

propriamente detti, ma si può rilevare trattarsi di attività non

collegate con situazioni concernenti l'intero territorio nazionale e

perciò rimesse all'iniziativa degli enti locali. Attraverso gli atti

ora nominati le regioni, interessate alla realizzazione degli scopi

connessi alle materie loro devolute, non pongono in essere veri

accordi né assumono diritti ed obblighi tali da impegnare la

responsabilità internazionale dello Stato, ma si limitano, come

sopra si è accennato, a prevedere lo scambio di informazioni utili

ovvero l'approfondimento di conoscenze in materie di comune

interesse, oppure, ancora, ad enunciare analoghi intenti ed

aspirazioni, proponendosi di favorirne unilateralmente la

realizzazione mediante atti propri o, al più, mediante

sollecitazione dei competenti organi nazionali.

Si tratta, evidentemente, di attività non suscettibili di essere

ricondotte nell'ambito dei rapporti internazionali sopra indicati,

poiché il loro contenuto non può assolutamente incidere sulla

politica estera dello Stato né, come s'è detto, può far sorgere

responsabilità di qualsiasi genere a carico del medesimo. Perciò

ritiene la Corte, la quale per la

prima volta ha occasione di occuparsi dello specifico problema, che

non sussiste ostacolo alcuno nel nostro sistema costituzionale a

riconoscere la legittimità di tali attività, per le quali può

essere accolta la denominazione, proposta dalla dottrina, di

"attività di mero rilievo internazionale delle regioni".

8. - Dalle caratteristiche di tali attività discende quale

conseguenza necessaria che, se pur non espressamente prescritto, deve

ritenersi sempre indispensabile il previo assenso del Governo, in

modo che lo Stato possa controllare la loro conformità agli

indirizzi di politica internazionale, e resti così escluso il

pericolo di un pregiudizio agli interessi del Paese. Perciò le

regioni, prima di avviare i contatti con organismi esteri, sono

tenute a darne tempestiva notizia al Governo, il quale ha il potere

di porre un divieto quando ritenga che essi mal si concilino con

l'indirizzo politico generale. Intuitivamente è necessario che le

regioni, nel richiedere l'assenso, espongano adeguatamente il

contenuto dell'atto che si propongono di compiere, in modo che questo

possa essere sottoposto ad un' effettiva e approfondita valutazione.

Inoltre, dopo il compimento, l'atto regionale è soggetto alle regole

generali in materia di controlli.

9. - Non va taciuto come la presente decisione sia sostanzialmente

conforme all'orientamento già accolto dallo Stato, il quale, sempre

sensibile nel difendere la propria competenza nei confronti delle

regioni, dopo una iniziale resistenza ha notevolmente ceduto, in

subiecta materia, alle pretese locali. In particolare, oltre alla

circolare della Presidenza del Consiglio 3 febbraio 1983, va

ricordata la nota 16 febbraio 1984, indirizzata dallo stesso Ufficio

ai Commissari governativi regionali e al Ministero degli affari

esteri, nella quale espressamente si consentono le attività

suindicate, previa "notizia" alla Presidenza medesima. Di conseguenza

l'attuale pronuncia della Corte viene in definitiva e sostanzialmente

a convalidare una prassi già invalsa, valutata favorevolmente anche

in qualche decisione della giurisdizione amministrativa.

La soluzione qui accolta, in parte positiva, si estende

naturalmente anche alle regioni differenziate, se nulla è disposto

in proposito dai relativi statuti, per effetto del noto principio

secondo cui a queste ultime non può essere riservato un trattamento

deteriore rispetto alle prime.

10. - In base a quanto sin qui detto risulta non plausibile, né

coerente con il ricordato orientamento della Presidenza del Consiglio

dei ministri, la linea seguita nei quattro conflitti in esame

dall'Avvocatura erariale, la quale ha fondato le sue deduzioni

esclusivamente sulla riserva allo Stato del "potere estero",

concepita come assoluta e illimitata e quindi senza che residui alcun

margine per le regioni.

Seguendo invece la distinzione sopra posta, è necessario

esaminare ogni ricorso secondo le caratteristiche proprie delle

singole fattispecie, onde debbono ritenersi non fondate le due

impugnative contro le Regioni Puglia e Lazio, mentre vanno accolte

quelle proposte contro le Regioni Marche e Lombardia.

Invero, le Regioni Lazio e Puglia hanno dato tempestivo avviso

all'autorità centrale, che ha prestato il proprio assenso alle

attività di cui si trattava; le quali in effetti, pur con i loro

contorni variamente modulati, non fuoriescono dalla categoria sopra

denominata di "attività di mero rilievo internazionale". E infatti

per quanto riguarda la Puglia, a parte qualche retorica affermazione,

si tratta dell'enunciazione di semplici propositi e aspirazioni da

rassegnare agli organi statali competenti, affinché questi possano

(liberamente) valutare l'opportunità della loro realizzazione;

mentre il rappresentante della Regione Lazio si è limitato a

proseguire "colloqui esplorativi", già avviati nel settore

agro-forestale nel 1984 e 1985, e quindi a porre in essere una mera

attività di studio e di informazione.

Le Marche e la Lombardia, per contro, non solo non hanno curato di

chiedere il prescritto assenso, ma hanno compiuto atti che integrano

veri e propri accordi, con assunzione di obblighi in materie

tecnologiche e scientifiche nonché nel campo sanitario, e con la

possibile implicazione della responsabilità dello Stato, la cui

sfera di competenza risulta pertanto invasa.