Sentenza n. 179/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto 19 ottobre 1998 del Presidente del Consiglio dei ministri,

recante "Definizione dei criteri e delle modalità di ripartizione

delle risorse del Fondo nazionale di intervento per la lotta alla

droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998", promosso con ricorso

della Regione Lombardia, notificato il 2 febbraio 1999, depositato in

cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 9 del registro

conflitti 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari e Massimo Luciani per la

Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 29 gennaio 1999 la Regione Lombardia ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri, in relazione all'adozione del d.P.C.m.

19 ottobre 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4 dicembre

1998, n. 284, recante "Definizione dei criteri e delle modalità di

ripartizione delle risorse del Fondo nazionale di intervento per la

lotta alla droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998".

2. - La ricorrente richiama, in via preliminare, gli artt. 117 e

118 della Costituzione, che attribuiscono alle Regioni ordinarie la

materia della "beneficenza pubblica e assistenza sanitaria ed

ospedaliera", per rilevare poi che essa rientra nel settore organico

dei "servizi sociali"; nozione, quest'ultima, ridefinita dal d.lgs.

31 marzo 1998, n. 112, e comprensiva dei "servizi alla persona ed

alla comunità".

La programmazione e la gestione dei servizi socio-assistenziali

sono state da sempre attribuite alle regioni, per effetto del d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 4 e del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9, del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, della legge di riforma sanitaria 23 dicembre

1978, n. 833, e, da ultimo, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.

Prosegue la ricorrente osservando che, in questo più ampio settore,

le funzioni di prevenzione ed intervento contro l'uso di sostanze

stupefacenti e psicotrope sono state riconosciute alla regione per

effetto del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, con il solo limite dei

criteri di indirizzo e di coordinamento provenienti

dall'amministrazione dello Stato.

L'art. 127 di tale d.P.R. ha previsto l'istituzione presso la

Presidenza del Consiglio dei ministri di un fondo denominato "Fondo

nazionale di intervento per la lotta alla droga", per il

finanziamento di progetti curati dalle diverse amministrazioni e

finalizzati alla realizzazione degli obiettivi del testo unico. Con

la legge 27 dicembre 1997, n. 449, collegata alla finanziaria per il

1998, le risorse del fondo sono confluite nel fondo per le politiche

sociali, successivamente denominato dal d.lgs. n. 112 del 1998 "Fondo

nazionale per le politiche sociali", tra le cui finalità si

annoverano anche quella di "promozione di interventi per la

realizzazione di standard essenziali ed uniformi di prestazioni

sociali su tutto il territorio dello Stato" concernenti "la

prevenzione ed il trattamento delle tossicodipendenze".

Ai sensi dell'art. 59, comma 46, della legge n. 449 del 1997,

come novellato dal d.lgs. n. 112 del 1998, alla ripartizione annuale

delle risorse confluite nel fondo si sarebbe provveduto con decreto

del Ministro della solidarietà sociale, da emanarsi sentiti i

ministri interessati e sentita la conferenza unificata di cui al

d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281.

Nelle more, aggiunge il ricorrente, in attuazione della delega

conferita con la legge 15 marzo 1997, n. 59, gli artt. da 128 a 134

del d.lgs. n. 112 del 1998 hanno modificato ulteriormente il quadro

delle competenze tra Stato e regioni in materia di servizi sociali:

l'art. 131 ha conferito le funzioni in oggetto alle regioni ed agli

enti locali, fatta eccezione per quanto previsto dagli artt. 129 e

130, ribadendo il potere regionale di disciplina dell'esercizio delle

dette funzioni ed il potere dei comuni di provvedere all'erogazione

dei servizi ed alla realizzazione della rete. L'art. 132, inoltre, ha

disposto che sia la regione ad individuare puntualmente con legge i

compiti e le funzioni amministrative da conferire ai comuni nei

singoli settori, trasferendo altresì alle regioni funzioni e compiti

di promozione e coordinamento operativo degli "attori dei servizi

sociali".

In asserita applicazione degli artt. 129, comma 1, lettera e) del

d.lgs. n. 112 del 1998, e 59, comma 46, della legge n. 449 del 1997,

che riservano allo Stato la determinazione dei criteri per la

ripartizione del fondo nazionale per le politiche sociali, è stato

emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del

19 ottobre 1998, recante "Definizione dei criteri e delle modalità

di ripartizione delle risorse del fondo nazionale di intervento per

la lotta alla droga per gli esercizi finanziari 1997 e 1998".

3. - Tale decreto, secondo la regione Lombardia, opererebbe una

illegittima invasione delle competenze regionali in materia di

"beneficenza pubblica e assistenza sanitaria e ospedaliera", in

violazione delle corrispondenti prerogative costituzionali.

La ricorrente, in particolare, espone i seguenti motivi: con il

primo deduce la violazione del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 e del

d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, con riferimento agli artt. 5, 97, 117,

118 e 119 della Costituzione.

Il d.P.C.m. sarebbe stato adottato, giusta quanto risulta dalle

premesse del testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale sulla base del

parere della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, alla quale

non partecipa di diritto alcun rappresentante delle regioni, con

evidente e grave lesione del diritto di partecipazione collegato alle

competenze regionali costituzionalmente garantite.

La mancata audizione della Conferenza Stato-regioni o,

quantomeno, della Conferenza allargata, avrebbe pregiudicato la

legittima aspettativa dei rappresentanti delle regioni ad esprimere

il loro avviso, trattandosi di materia che sul piano costituzionale

rientrerebbe nella "beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed

ospedaliera" e per la quale alle regioni sarebbe attribuito un ruolo

primario, anche in funzione eventualmente consultiva, dagli

artt. 131, 132 e 133 del d.lgs. n. 112 del 1998. In specie, l'obbligo

dell'audizione della conferenza Stato-regioni sarebbe ribadito

dall'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997.

La ricorrente regione si richiama, altresì, al consolidato

orientamento della Corte, in base al quale un regolamento, pur se

configurato come esecutivo di leggi statali, non può dettare norme

intese a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie

ad esse attribuite, sia in ossequio alle norme costituzionali

sull'ordine delle fonti, sia in applicazione dell'art. 17 della legge

n. 400 del 1988., Con il secondo motivo la ricorrente pone l'accento

sulle percentuali particolarmente rigide di ripartizione "per

settori" delle risorse disponibili sugli stanziamenti per la lotta

alla droga confluiti nel fondo nazionale per le politiche sociali: 25

per cento per il finanziamento dei progetti presentati dai Ministeri;

68 per cento per il finanziamento di quelli presentati dai comuni,

singoli o associati: 7 per cento per il finanziamento di quelli

regionali.

Si tratta, secondo la Regione Lombardia, di un criterio di

riparto aprioristico ed irragionevole, che non terrebbe conto della

qualità dei progetti e che escluderebbe, incomprensibilmente,

eventuali progetti elaborati dalle aziende sanitarie locali.

L'irragionevolezza, oltre che lesiva delle competenze regionali

sul piano dei contenuti, sarebbe aggravata dalla mancata audizione

delle regioni.

Né, osserva la ricorrente, un elemento di flessibilizzazione del

sistema potrebbe derivare dall'art. 3 del d.P.C.m., che prevede la

possibilità che i residui di un settore siano nuovamente ripartiti

tra gli altri settori. Ed invero, le risorse ai progetti sono

assegnate secondo la rispettiva meritevolezza solo all'interno di

ciascun settore, senza però un raffronto tra i settori diversi. Ne

risulterebbe la lesione del diritto fondamentale alla salute e del

principio di buon andamento dell'attività amministrativa.

I criteri di riparto, oltretutto, non potrebbero neppure

spiegarsi sulla base dell'art. 127, comma 3, del d.P.R. 9 ottobre

1990, n. 309, ai sensi del quale "una quota almeno pari al 7 per

cento degli stanziamenti di cui al comma 11 è destinata al

finanziamento di progetti di iniziativa delle regioni volti alla

formazione integrata degli operatori dei servizi pubblici e privati

convenzionati per l'assistenza socio-sanitaria alle

tossicodipendenze, anche con riguardo alle problematiche derivanti

dal trattamento di tossicodipendenti sieropositivi". In proposito

rileva la ricorrente che: a) tale previsione concernerebbe solo la

percentuale relativa alle regioni, senza menzionare le altre inserite

nel decreto impugnato; b) il 7 per cento indicherebbe una soglia

minima e di certo non un tetto massimo; c) la percentuale suddetta

concernerebbe solo i progetti con una particolare finalità, ma non

si riferirebbe anche agli altri progetti che, pur in questa materia,

abbiano finalità diverse e che ben potrebbero essere finanziati

oltre questo limite. La competenza delle regioni in questo settore,

del resto, sarebbe particolarmente ampia.

Sicché si deduce la violazione degli artt. 5, 117, 118 e 119

della Costituzione, anche con riferimento all'art. 127, comma 3, del

detto d.P.R. n. 309 del 1990. Con il terzo motivo la Regione

Lombardia si richiama al testo dell'art. 2 del d.P.C.m. 19 ottobre

1998, che individua i dati da utilizzare per ripartire per regione i

fondi assegnati ai comuni mediante il riferimento alla popolazione

giovanile residente, individuata in base ai dati ISTAT, al livello di

diffusione delle tossicodipendenze, al numero delle strutture

pubbliche e del privato sociale ed al rapporto fra rete di servizi

pubblici e privati esistente e livello dei bisogni.

Si censura la scelta di richiamare solo dati disponibili a

livello nazionale, senza tenere conto di dati sulle tossicodipendenze

raccolti a livello locale e regionale, né delle indicazioni

provenienti dalle regioni medesime. Si deduce, altresì, il difetto

di consultazione e la lesione delle competenze programmatorie e

gestionali delle regioni, nonché la violazione del principio di

leale collaborazione tra Stato e regioni. Con il quarto motivo la

ricorrente afferma che l'art. 4 del d.P.C.m., indicando le priorità

cui devono attenersi le amministrazioni statali, le regioni ed i

comuni nella predisposizione dei progetti da finanziare, avrebbe

attuato una illegittima funzione di indirizzo e di coordinamento in

materia riservata alla competenza regionale: siffatta funzione non

potrebbe esplicarsi con l'adozione di un atto di questa natura,

mancando sia il requisito formale, consistente nella deliberazione

apposita del Consiglio dei ministri, sia il requisito sostanziale,

consistente in una idonea base legislativa che definisca principi e

criteri normativi idonei ad orientare la discrezionalità del

Governo.

Oltretutto, con la citata disposizione e la determinazione delle

finalità prioritarie incidenti anche sui compiti e le funzioni dei

comuni nella materia in esame, si sarebbe pregiudicato anche il

potere delle regioni di individuare tali compiti e funzioni con

proprio provvedimento legislativo, così come previsto dall'art. 132

del d.lgs. n. 112 del 1998. Il predetto art. 4, inoltre, nel

descrivere le finalità dei progetti regionali, non avrebbe

considerato ulteriori finalità fondamentali collegate all'ampia

competenza costituzionale delle regioni. A titolo esemplificativo si

richiamano le funzioni di prevenzione ed informazione, che lo stesso

d.P.R. n. 309 del 1990 affida alle regioni e che invece il d.P.C.m.

impugnato indica irragionevolmente tra le priorità dei progetti

statali.

Si dovrebbe così registrare un ulteriore profilo di contrasto

con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento alle

norme interposte dettate dai d.P.R. n. 4 del 1972, n. 616 del 1977 e

n. 309 del 1990, nonché dal d.lgs. n. 112 del 1998., Il quinto

motivo dedotto dalla ricorrente concerne l'art. 6 del d.P.C.m.

19 ottobre 1998, secondo il quale i progetti presentati per il

finanziamento sono istruiti da un'apposita commissione istituita

presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; e che, in ordine ai

progetti presentati dai comuni, prevede che le regioni effettuino una

valutazione preliminare di essi, per poi sottoporne le risultanze

all'esame della predetta commissione istruttoria.

Poiché l'assegnazione dei fondi è riservata all'esclusiva

competenza dello Stato, con questo sistema si realizzerebbe un

fenomeno di sostanziale avvalimento degli uffici regionali da parte

dello Stato medesimo, che se ne serve per l'istruzione dei progetti.

Detto avvalimento, tuttavia, sarebbe legittimo - prosegue la

ricorrente - solo ove si assicuri il rispetto necessario

dell'autonomia delle regioni, anche sotto il profilo della provvista

dei mezzi finanziari necessari per fronteggiare nuovi oneri.

Circostanza, quest'ultima, che non sarebbe per niente garantita, con

la connessa violazione degli artt. 3, 5, 32, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione., Il sesto ed ultimo motivo è riferito all'art. 7 del

d.P.C.m., secondo il quale l'approvazione dei progetti è disposta

con decreto ministeriale, sentito il Comitato nazionale di

coordinamento per l'azione antidroga di cui all'art. 1 del d.P.R.

n. 309 del 1990 e la Conferenza unificata di cui all'art. 8, comma 1,

del d.lgs. n. 281 del 1997.

L'audizione della Conferenza unificata Stato-città ed autonomie

locali e Stato-regioni, tuttavia, dovrebbe essere circoscritta ai

casi in cui si provveda in materia di interesse comune delle regioni,

delle province, dei comuni, delle comunità montane. Sicché non vi

sarebbe ragione di sentire sempre la Conferenza unificata,

soprattutto quando vengono approvati progetti esclusivamente

regionali, essendo sufficiente in tali ipotesi sentire soltanto la

Conferenza Stato-regioni. Anche per tale aspetto si configura una

lesione delle prerogative costituzionali delle regioni.

4. - Con atto del 12 febbraio 1999 si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

Dopo aver proposto un inquadramento della disciplina di

riferimento, la difesa dello Stato si è soffermata sui motivi

esposti nel ricorso, rilevando anzitutto che il d.P.C.m. 19 ottobre

1998 è stato emanato a seguito della regolare acquisizione del

parere della Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-città, nella

riunione del 30 luglio 1998 e che, per mero errore materiale, in

corso di rettifica nella Gazzetta Ufficiale si sarebbe riportata in

premessa la pronuncia del solo parere della Conferenza Stato-città

ed autonomie locali.

La previsione dei criteri percentuali di riparto dell'art. 1

sarebbe non solo ragionevole, ma rispettivamente conforme al testo

dell'art. 127 del d.P.R. n. 309 del 1990, per quanto concerne le

regioni, ed a precedenti orientamenti del Parlamento (disegno di

legge AS 3543), per le percentuali degli altri enti.

Quanto ai dati riportati all'art. 2 del d.P.C.m., relativi alla

popolazione giovanile residente, individuata in base ai dati ISTAT,

al livello di diffusione delle tossicodipendenze, al numero delle

strutture pubbliche e del privato sociale ed al rapporto fra rete di

servizi pubblici e privati esistente e livello dei bisogni, non si

tratterebbe in realtà di previsione contraria alle istanze della

ricorrente: si richiama, a questo riguardo, il d.P.C.m. 30 novembre

1998, in corso di registrazione, relativo alla definizione delle

quote del fondo da assegnare per regione ai comuni.

Le priorità indicate dall'art. 4 non costituirebbero oggetto di

un atto di indirizzo e coordinamento, ma sitratterebbe solo della

indicazione di criteri e linee guida non vincolanti per le regioni.

Quanto all'intervento degli uffici regionali nell'attività di

istruzione dei progetti presentati dai comuni, strumentale all'esame

della commissione statale, lungi dal pregiudicarne la posizione di

autonomia costituzionalmente garantita, costituisce, secondo la

difesa dello Stato, espressione del principio di leale collaborazione

tra Stato e regioni.

Con riferimento all'ambito applicativo del d.P.C.m., si rileva

poi che il trasferimento delle funzioni alle regioni in materia di

servizi sociali previsto dagli artt. 128-134 del d.lgs. n. 112 del

1998 non è ancora efficace, fino all'emanazione dei decreti di

trasferimento del personale e dei mezzi finanziari.

Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva che il d.P.C.m.

19 ottobre 1998 detta disposizioni di carattere transitorio, in

attesa che l'approvazione del disegno di legge in materia attribuisca

alle Regioni la piena capacità di programmare e gestire

l'utilizzazione delle quote del Fondo loro trasferite; conclude

infine per il rigetto del ricorso per conflitto di attribuzione.

5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la ricorrente Regione

Lombardia ha depositato una memoria, nella quale insiste sui motivi

già dedotti a conforto del sollevato conflitto di attribuzione.

In primo luogo, la ricorrente ribadisce che la materia dei

servizi sociali, assegnata alla competenza regionale dalle fonti

legislative, comprende anche i settori della beneficenza ed

assistenza sanitaria ed ospedaliera, espressamente previsti

dall'art. 117 della Costituzione. Nel confermare tale competenza, il

d.lgs. n. 112 del 1998 si collocherebbe in linea di continuità con i

precedenti e, soprattutto, con il d.P.R. n. 616 del 1977, risultando

come l'esito ultimo di un consolidato processo evolutivo. Né vale

l'obiezione formulata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri,

secondo cui le norme del d.lgs. n. 112 del 1998 non dovrebbero

tenersi in conto in quanto non efficaci fino all'intervento dei

decreti di attuazione relativi al trasferimento di risorse, personale

e mezzi finanziari, previsti dall'art. 7 del medesimo d.lgs. Ed

invero, le regioni sono comunque tenute ad emanare entro sei mesi

dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 112 del 1998 "la legge di

puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate ai

comuni ed agli enti locali e di quelle mantenute in capo alle regioni

stesse" (v. l'art. 132, comma 1).

Del resto, secondo la Regione Lombardia, anche al di fuori di

tale ambito normativo resterebbe decisivo il fatto che la materia

specifica dell'"intervento per la lotta contro la droga" è assorbita

nella richiamata nozione costituzionale di "beneficenza pubblica,

assistenza sanitaria ed ospedaliera", anche alla luce dell'opportuna

interpretazione evolutiva delle materie di competenza regionale

indicate nella Costituzione, già più volte seguita dal giudice

delle leggi.

La ricorrente, quindi, conferma le censure sollevate con riguardo

ai criteri di riparto del fondo tra i soggetti beneficiari ed, in

specie, con riguardo all'esigua percentuale del 7 per cento riservata

alle regioni: essa risulterebbe irragionevole e priva di riscontro

legislativo, poiché una considerazione così limitata del peso

regionale non potrebbe fondarsi né sull'art. 127 del d.P.R. n. 309

del 1990, nella sua originaria stesura, né sull'art. 127 come

novellato dall'art. 1, comma 2, della legge 18 febbraio 1999, n. 45.

Tale ultima legge ha, invero, previsto che una ben diversa quota del

75 per cento del fondo deve attribuirsi alle regioni, cui compete di

governare la leva del finanziamento dei progetti presentati dagli

enti locali. A questo proposito la ricorrente smentisce l'assunto

sostenuto dalla Presidenza del Consiglio, che trae argomento dagli

orientamenti maturati nel Parlamento per sorreggere la detta

percentuale del 7 per cento, giacché proprio nei decreti-legge non

convertiti, oggetto della legge di sanatoria n. 86 del 1997, era

anticipata la previsione del trasferimento del 75 per cento del fondo

direttamente alle regioni.

La ridotta percentuale del 7 per cento contenuta nel d.P.C.m.

impugnato, infine, non risponderebbe al principio, affermato dalla

Corte costituzionale, per cui i flussi finanziari destinati ai

compiti istituzionali degli enti locali inerenti a materie regionali

debbono essere erogati per il tramite delle regioni. L'erogazione

statale diretta, invero, è consentita solo se si tratta di flussi

aggiuntivi rispetto a quelli ordinari, in quanto legati a situazioni

di emergenza di carattere eccezionale e temporaneo (sentenza n. 476

del 1991), in considerazione della posizione di centralità che alle

regioni compete.

Alla stessa stregua risulterebbe l'irragionevolezza del riparto

per settori regolato nel d.P.C.m., su cui si ripropongono le censure

già svolte nel ricorso introduttivo.

La ricorrente ritorna, altresì, sul motivo con cui si è

denunciato, nei confronti della Presidenza del Consiglio, l'esercizio

di un'illegittima funzione statale di indirizzo e di coordinamento in

carenza dei necessari presupposti, mediante l'indicazione delle

priorità cui devono attenersi le amministrazioni pubbliche per la

predisposizione dei progetti. Siffatta funzione, invero, mancherebbe

sia del requisito formale, consistente nella delibera del Consiglio

dei ministri, sia del requisito sostanziale, consistente nel

riscontro di una base legislativa idonea a garantire il principio di

legalità sostanziale.

Anche nel merito, del resto, secondo la ricorrente i vincoli

imposti alle regioni sarebbero irragionevoli.

La Regione Lombardia, infine, ribadisce i motivi esposti nei

confronti degli artt. 6 e 7 del d.P.C.m. Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla

Regione Lombardia nei confronti del Presidente del Consiglio dei

ministri ha per oggetto il d.P.C.m. 19 ottobre 1998, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale 4 dicembre 1998, n. 284, recante "Definizione dei

criteri e delle modalità di ripartizione delle risorse del fondo

nazionale di intervento per la lotta alla droga per gli esercizi

finanziari 1997 e 1998".

Si deduce anzitutto come motivo del ricorso la circostanza legata

alla mancata acquisizione del prescritto parere delle regioni

attraverso l'audizione della Conferenza Stato-regioni. Inoltre si

rappresenta che, se il decreto fosse da configurarsi come atto di

indirizzo e coordinamento, sarebbe anche carente la delibera del

Consiglio dei ministri. Infine, le disposizioni di tale decreto,

anche in contrasto con le previsioni della legge statale, avrebbero

operato una illegittima invasione delle competenze costituzionali

della regione in materia di "beneficenza pubblica e assistenza

sanitaria e ospedaliera", in violazione degli artt. 3, 5, 32, 97,

117, 118 e 119 della Costituzione, con riferimento anche

all'art. 127, comma 3, del d.P.R. n. 309 del 1990, al d.lgs.

28 agosto 1997, n. 281 e al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

2. - Preliminarmente deve essere esaminato il motivo del ricorso

con cui, rilevandosi che nelle premesse del decreto risulterebbe

acquisito il parere della Conferenza Stato-città ed autonomie

locali, si deduce, tra l'altro, che sarebbe mancata la consultazione

delle regioni, attraverso la Conferenza Stato-regioni o della

Conferenza unificata, nonostante la materia rientrasse nel settore

della "beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria edospedaliera".

Infatti, il motivo coinvolge l'intero decreto, tenuto conto anche

dell'invocata previsione normativa dell'art. 133 del d.lgs. 31 marzo

1998, n. 112, che, integrando "l'art. 59, comma 46, penultima

proposizione" della legge 27 dicembre 1997, n. 449, prescrive che, ai

fini della ripartizione annuale delle risorse finanziarie affluite al

fondo, sia sentita anche "la Conferenza unificata di cui al decreto

legislativo 28 agosto 1997, n. 281".

In realtà, sia in sede di discussione in udienza, sia dalla

documentazione acquisita dalle parti è risultato che lo schema del

decreto impugnato è stato effettivamente sottoposto al preventivo

esame della Conferenza unificata, che, il 30 luglio 1998, con

l'assenso del Governo, ha espresso parere favorevole sul predetto

schema, con allegazione di alcuni emendamenti, che risultano essere

stati concordati in pari data. Ed il parere è stato espresso

all'unanimità e senza che risultino dissensi nell'ambito dei due

gruppi delle autonomie che compongono la Conferenza unificata, in

modo che non ricorreva neppure l'esigenza sussidiaria di operatività

del principio maggioritario nell'ambito di ciascun gruppo, come

previsto dall'art. 9, comma 4, del d.lgs n. 281 del 1997 (v. sentenza

n. 408 del 1998).

Si deve, tuttavia, avvertire fin da adesso che lo schema sul

quale la Conferenza unificata si è pronunciata non comprendeva

l'attuale art. 4: il contenuto di esso non trova alcun riscontro

nell'originario articolato, né risulta collegato a modifiche

concordate in sede di Conferenza.

Ferma quest'ultima riserva, su cui si tornerà tra breve, la

necessità dell'intervento della Conferenza unificata non può essere

posta in discussione, sia perché espressamente prevista dal testo

allora vigente dell'art. 59, comma 46, della legge 27 dicembre 1997,

n. 449 (con le modifiche introdotte dall'art. 133, comma 4, del

d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112), sia perché ricorrono "materie e

compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni

e delle comunità montane" e "argomenti di interesse comune vuoi

delle regioni, vuoi degli enti locali".

Di conseguenza, deve ritenersi privo di fondamento - per questa

parte - il primo motivo di ricorso, per difetto del presupposto di

fatto, in quanto risulta essere stato preventivamente acquisito il

parere della Conferenza unificata.

Un discorso separato, invece, merita l'attuale art. 4 del

d.P.C.m. impugnato, per il quale si è rilevato il difetto assoluto

della richiesta di parere e della sottoposizione all'esame della

Conferenza.

nel contempo, l'atto impugnato, per la parte che qui interessa,

dev'essere considerato come atto amministrativo a contenuto generale,

che trova la sua base normativa nella previsione di ripartizione

annuale delle risorse ed assume per oggetto la predeterminazione dei

criteri di ripartizione e delle relative modalità attuative.

Deve, infatti, escludersi - sempre per questa parte - il

carattere di atto di indirizzo e di coordinamento del decreto,

poiché esso riguarda una ripartizione di fondi speciali statali

destinati ad esigenze straordinarie e unitarie sul piano nazionale,

senza incidere direttamente sulle ordinarie competenze e funzioni

regionali nella materia dell'assistenza e dei servizi sociali.

Anche per tale profilo una soluzione differente dovrà invece

proporsi con riferimento all'art. 4 dell'attuale d.P.C.m. impugnato,

che, attraverso la previsione di priorità tassative, presenta un

contenuto precettivo e vincolante sull'azione regionale e comunale.

3. - Si passa così all'esame delle censure relative all'art. 4

del d.P.C.m. 19 ottobre 1998.

Risulta dalle predette considerazioni la fondatezza - per questa

parte - del primo e quarto motivo di ricorso.

In primo luogo, l'art. 4 non è stato mai sottoposto all'esame,

per il parere, della Conferenza unificata, non essendovi alcuna

previsione corrispondente nello schema di decreto preso in visione

dalla Conferenza, né alcun collegamento con gli emendamenti

suggeriti nel parere. La mancanza della necessaria consultazione

delle regioni attraverso la Conferenza Stato-regioni o Conferenza

unificata (così come prevista dalla vigente normativa sui rapporti

Stato-regioni) ha, invero, l'effetto di viziare quella singola ed

autonoma disposizione non inclusa nel testo su cui il parere è stato

chiesto ed espresso e che, oltretutto, neppure è stata inserita per

l'adeguamento alle modifiche suggerite in sede consultiva.

Con ciò non si esclude, in via tassativa, che lo Stato possa

introdurre modifiche aggiuntive ed innovative (a parte quelle di mero

coordinamento formale) ad un testo concordato in sede di Conferenza,

ma si afferma l'esigenza - del resto rispondente ad una

interpretazione delle norme procedurali conforme ai più elementari

principi di leale collaborazione tra Stato e regioni - che in tali

evenienze si proceda ad una nuova consultazione della Conferenza: il

che non risulta sia avvenuto nella fattispecie con riguardo

all'art. 4 in esame.

In secondo luogo, il carattere aggiuntivo e la natura di nuova

disposizione dell'art. 4 del d.P.C.m. impugnato (rispetto allo schema

originario sottoposto alla Conferenza) risulta evidente dalla

constatazione del relativo contenuto, che stabilisce priorità

tassative alle quali dovrebbero attenersi le regioni e i comuni, con

valore precettivo e vincolante sull'azione regionale e comunale nella

predisposizione dei progetti da finanziare, senza le garanzie

procedurali e sostanziali del legittimo esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento (v. sentenza n. 169 del 1999).

Pertanto, deve dichiararsi che non spetta allo Stato, e, per

esso, al Presidente del Consiglio dei ministri, di fissare con

d.P.C.m. le priorità cui devono attenersi le regioni ed i comuni per

la predisposizione dei progetti da presentare per il finanziamento

del fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga per gli

esercizi finanziari 1997 e 1998, quando non siano state previamente

consultate le regioni mediante Conferenza unificata e al di fuori

della ipotesi di legittimo esercizio delle funzioni di indirizzo e

coordinamento. Conseguentemente deve essere annullato, nella parte

riguardante le regioni e i comuni, l'art. 4 del d.P.C.m. 19 ottobre

1998, firmato per delega dal Ministro per la solidarietà sociale,

impugnato con il ricorso in epigrafe.

4. - Gli altri motivi proposti dalla Regione Lombardia sono privi

di fondamento.

In ordine al secondo motivo, superata in punto di fatto

l'asserita mancata audizione delle regioni, deve escludersi che la

scelta delle percentuali di ripartizione sia palesemente

irragionevole.

Da un canto deve tenersi conto che la ripartizione è contenuta

nei limiti minimi degli stanziamenti previsti dalla legge per le

regioni, che si tratta di finanziamenti di carattere straordinario ed

aggiuntivo dello Stato e che essa non esclude ed anzi presuppone

(date le finalità dei progetti) che le regioni intervengano in

materia di azione di prevenzione e assistenza per i soggetti a

rischio di droga anche con proprie ulteriori iniziative e mediante

l'utilizzo di fondi del proprio bilancio. D'altro canto, a conferma

della non irragionevolezza della previsione, assume un significato

notevole, sul piano logico-giuridico, la circostanza che la

Conferenza unificata aveva espresso, sul punto e senza alcun

dissenso, parere favorevole; come pure la circostanza che le

competenze regionali sui servizi sociali erano all'epoca in una fase

transitoria di non completa attuazione. Sicché non è irragionevole

la differenza rispetto alle successive percentuali di ripartizione.

Del resto, è evidente il carattere transitorio dei criteri di

ripartizione, limitati agli anni 1997 e 1998, in attesa

dell'attuazione dell'art. 132 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e

della elaborazione delle nuove norme in materia di lotta alla droga,

che nel complesso avrebbero determinato un ampliamento delle funzioni

regionali e quindi giustificato una modifica delle percentuali di

ripartizione del fondo.

Quanto alla mancata considerazione di progetti di iniziativa

delle aziende sanitarie locali (A.S.L.), è sufficiente il rilievo

che le A.S.L. non erano all'epoca previste come soggetti legittimati

a presentare direttamente progetti da finanziare sui predetti fondi

statali (si veda il d.P.R. n. 309 del 1990, nell'originario testo), e

che non vi era alcuna preclusione a che tali progetti rientrassero

senz'altro nella quota dei comuni, come interventi comunali in

collaborazione con le A.S.L. territorialmente competenti (ciò,

nonostante l'annullamento della previsione prioritaria dell'art. 4,

ultimo comma, del d.P.C.m.). Tale interpretazione rafforza la non

irragionevolezza della scelta operata sulle percentuali da ripartire

alle regioni.

5. - Anche per il terzo motivo è caduto il profilo attinente

alla mancata consultazione delle regioni.

Per quanto riguarda i dati di riferimento ai fini della

ripartizione, l'art. 2 del d.P.C.m. si richiama a dati nazionali

(ISTAT) solo per la popolazione giovanile residente, mentre non

esiste alcun limite circa la provenienza degli altri elementi base,

alla cui elaborazione certamente possono concorrere le regioni, anche

in merito alla ripartizione regionale dei fondi destinati ai comuni.

Sicché deve escludersi qualsiasi lesione della sfera regionale e

negarsi conseguentemente fondatezza al motivo proposto dalla Regione

Lombardia.

6. - Egualmente privo di fondamento è il quinto motivo, in

quanto la previsione dell'art. 6 del d.P.C.m. impugnato, relativa al

concorso delle regioni nella valutazione dei progetti presentati dai

comuni, non rappresenta affatto una devoluzione di istruttoria (con i

relativi oneri e aggravi di spese) alle regioni; ciò in quanto

l'istruttoria è affidata espressamente ad una apposita commissione

istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (art. 6,

comma 1), del resto in conformità al sistema istruttorio (mediante

apposita commissione) previsto dall'art. 127, comma 6, del d.P.R. 9

ottobre 1990, n. 309 (nel testo anteriore alla legge 18 febbraio

1999, n. 45) e dall'art. 1, comma 10, della legge 28 marzo 1997,

n. 86.

La partecipazione regionale, mediante preliminare esame dei

progetti dei comuni - pienamente accettata dalle regioni in sede di

Conferenza unificata -, deve leggersi come avente la finalità

esclusiva di rispetto sia delle prerogative regionali sia del

principio di leale collaborazione nei rapporti Stato-regioni.

Soprattutto tale previsione risponde all'esigenza che ciascuna

regione (nell'ambito della rispettiva competenza territoriale) sia,

quanto meno, partecipe e coinvolta nel procedimento di finanziamento

delle iniziative e dei progetti dei comuni (ed altri enti locali).

Le regioni possono così esprimere anche valutazioni e sono

facoltizzate ad inviare elementi sulla situazione locale, proprio

nelle ipotesi ritenute ammissibili di finanziamento statale

nell'ambito di fondi straordinari ed unitari, quando tali iniziative

e progetti comunque interferiscano con materie di competenza

regionale. Infatti, è stato riconfermato - ed anzi accentuato - il

ruolo regionale come "centro propulsore e di coordinamento

dell'intero sistema delle autonomie locali" (sentenze n. 408 del 1998

e n. 343 del 1991), anche nella fase transitoria, caratterizzata -

all'epoca del decreto impugnato - dall'attesa del previsto intervento

regionale di definizione del riparto, nel proprio interno, tra

funzioni delle stesse regioni e funzioni rimesse alle autonomie

locali, secondo criteri analoghi a quelli delle legislazione statale

(sentenza n. 408 del 1998).

7. - Infine è privo di fondamento anche il sesto ed ultimo

motivo di ricorso, riferito all'art. 7 del d.P.C.m. impugnato, in

quanto l'audizione della Conferenza unificata (Stato-città ed

autonomie locali e Stato-regioni), per l'approvazione dei progetti

sia regionali sia comunali, rientra nell'ipotesi di materie e compiti

di interesse comune (art. 8, comma 1, del d.lgs. 28 agosto 1997,

n. 281) e corrisponde a quelle stesse esigenze - sopra sottolineate -

di esame unitario nella ripartizione dei fondi, che valgono anche

nella fase finale dell'approvazione dei progetti.

D'altro canto il sistema procedimentale di espressione e

formazione dell'assenso dei partecipanti alla Conferenza unificata,

quale previsto dalla legge di delega e dall'art. 9, comma 4, del

d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, garantisce pienamente l'identità

delle due Conferenze e delle rappresentanze in esse presenti, nel

quadro di una semplice unificazione funzionale, che mantiene il

sistema di rappresentanza delle istanze regionali, con espressione

distinta della volontà delle regioni (sentenza n. 408 del 1998).