Sentenza n. 18/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n. 49 del Reg.

ric. 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Presidente della Regione siciliana 20 aprile 1951, n. 78 - A, che

concedeva il regime di deposito franco allo stabilimento industriale

tessile della società "Cotonificio Siciliano".

Udita nell'udienza pubblica del 14 novembre 1956 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente e l'avv. Giuseppe Chiarelli per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 20 aprile 1951, n. 78 - A, il Presidente della Regione

siciliana concedeva il regime di deposito franco allo stabilimento

industriale tessile della società "Cotonificio Siciliano", con sede

legale in Palermo.

Il regime di deposito franco riguardava uno stabilimento di

filatura, con non meno di 300. 000 fusi, da impiantarsi in Comune di

Palermo, contrada Piana di Gallo, sulla strada tra Partanna Mondello e

Tommaso Natale, terreno catastato al foglio n. 2, particelle 610, 611,

613, 628 a, 1248.

L'atto di concessione stabiliva che l'impianto dello stabilimento

di filatura avrebbe dovuto iniziarsi entro tre mesi ed entrare in

attività entro due anni dalla pubblicazione del decreto (art. 1);

indicava poi le materie prime, prodotti e merci, che con la immissione

nello stabilimento dovevano considerarsi fuori dalla linea doganale

(art. 2); disciplinava il pagamento dei diritti doganali per i filati e

i prodotti tessili estratti dallo stabilimento (artt. 3 e 4), nonché

il transito in territorio italiano delle merci di provenienza estera

destinate in franchigia allo stabilimento e di quelle estratte da esso

e destinate all'estero (art. 5); demandava, infine, all'Assessore per

le finanze di stabilire le modalità particolari per assicurare la

necessaria vigilanza (art. 6). Il Presidente del Consiglio dei Ministri

con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso

notificato il 20 marzo 1956, ha impugnato il provvedimento predetto

davanti a questa Corte chiedendo, che, in linea di principio, si

dichiari che ogni attribuzione in materia doganale spetta allo Stato, e

che, in concreto, spettava e spetta allo Stato di concedere nel

territorio della Regione siciliana depositi franchi; che,

conseguenzialmente, sia annullato il decreto impugnato.

A conforto del ricorso, l'Avvocatura dello Stato sostiene che il

decreto istitutivo di deposito franco segna una illegittima invasione

della Regione in una sfera, come quella doganale e dell'imposta di

fabbricazione, che è invece riservata alla competenza esclusiva dello

Stato; che, in particolare, la Regione avrebbe violato le disposizioni

di cui agli artt. 20, 36, 39 dello Statuto speciale, nonché i principi

generali in esso contenuti, determinando persino il regime delle merci

in transito fuori del territorio regionale. Né sarebbe giustificato il

richiamo all'art. 31 del D.L.L. 28 dicembre 1944, n. 416, posto a base

del provvedimento e richiamato nel preambolo del decreto, poiché

questa norma riguardante i poteri dell'Alto Commissario per la Sicilia

è da considerarsi abrogata dall'art. 39 dello Statuto. Parimenti non

sarebbe consentito argomentare dal principio di cui all'art. 20 dello

Statuto, per il quale il Presidente della Regione e i singoli Assessori

possono esplicare attività amministrative secondo le direttive del

Governo dello Stato su materie non comprese negli artt. 14, 15 e 17

dello stesso Statuto.

A parte che questa attività amministrativa deve svolgersi nel

rispetto della legislazione statale, sarebbe, in contrario, decisiva

l'obiezione che detta norma, anche perché non sono state ancora

impartite le prescritte direttive, non può trovare applicazione.

II Presidente della Regione siciliana, costituitosi ritualmente in

giudizio, col patrocinio degli avvocati Pietro Bodda, "Giuseppe

Chiarelli, Pietro Virga e Giuseppe Guarino, resiste al ricorso.

Con le deduzioni depositate in cancelleria il 9 aprile 1956, in via

pregiudiziale eccepisce: a) che il ricorso non è stato notificato al

"Cotonificio Siciliano" da considerarsi soggetto controinteressato

all'atto; b) che non ricorrono i presupposti del conflitto di

attribuzione, dato che non ogni vizio dell'atto amministrativo può

dare origine ad un conflitto di attribuzione ma solo il vizio di

incompetenza in senso stretto, ovverosia la violazione di una sfera di

competenza che trova il suo fondamento in una legge costituzionale.

Nel merito oppone:

1) che la istituzione di un deposito franco concerne la materia di

cui all'art. 14, lettera e, dello Statuto per la Sicilia come attinente

all'incremento della produzione agricola ed industriale e sulla quale

la Regione ha competenza esclusiva di carattere legislativo e, di

conseguenza, di carattere amministrativo (art. 20);

2) che, d'altra parte, la Regione ha competenza amministrativa

anche nelle materie sulle quali non ha potestà legislativa, e quindi

anche su quella doganale, sicché l'attività posta in essere

riceverebbe fondamento dall'art. 20, primo comma, seconda parte, dello

Statuto speciale; norma questa contenente un precetto suscettibile di

immediata applicazione, di fatto già attuato in svariate materie, e

che nella specie ben poteva attuarsi anche in mancanza di direttive

specifiche da parte del Governo dello Stato, ma già tracciate nella

legislazione statale;

3) che, in linea ulteriormente subordinata, il potere di concedere

il regime di deposito franco, sia pure quale esercizio di funzioni

statali, era già stato trasmesso al Presidente della Regione dall'art.

1 del D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, trattandosi di un tipo di

attività specificamente compresa tra le attribuzioni dell'Alto

Commissario per la Sicilia (art. 31 D.L.L. 28 dicembre 1944, n. 414).

Conseguirebbe peraltro a ciò che, se una violazione di legge fosse

pure stata commessa nell'esercizio di questa funzione statale, si

tratterebbe di una questione di mera legittimità, non proponibile

davanti alla Corte;

4) quanto alla censura relativa all'art. 5 del decreto impugnato,

la difesa della Regione deduce, infine, che, se pur essa fosse fondata,

non potrebbe travolgere l'intero provvedimento; ma, d'altra parte,

afferma che l'illegittimità non esiste, trattandosi di

regolamentazione riproducente la legislazione statale o almeno già

consentita all'Alto Commissario.

Per tutti questi motivi la difesa della Regione conclude chiedendo

dichiararsi irricevibile il ricorso proposto dallo Stato e

subordinatamente respingersi il ricorso stesso perché infondato,

dichiarandosi la competenza della Regione siciliana nella materia in

oggetto.

Nelle memorie depositate, rispettivamente, il 18 ottobre e il 1

novembre 1956, sia l'Avvocatura dello Stato che la difesa della Regione

hanno ribadito i motivi di ricorso e di difesa precedentemente svolti.

In più l'Avvocatura dello Stato, replicando alla eccezione di

inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione, ha negato che il

ricorso dovesse essere notificato al "Cotonificio Siciliano", e ciò

perché nei giudizi di carattere costituzionale tra lo Stato e le

Regioni non vi sarebbe posto per parti private.

Dal suo canto, la difesa della Regione contesta particolarmente che

il provvedimento di concessione del deposito franco interferisca su

materie di competenza statale e, in ispecie, sulla imposta di

fabbricazione e sull'ordinamento doganale.

A quest'ultimo riguardo sostiene che l'art. 39 dello Statuto

siciliano prevede una riserva di competenza statale quanto al potere di

legiferare con norme di carattere generale in materia doganale, ma non

anche per quel che riguarda il potere amministrativo di concedere, in

singoli casi, lo speciale regime di deposito franco. Considerato in diritto :

L'eccezione sollevata dalla difesa della Regione siciliana, secondo

cui il ricorso del Presidente del Consiglio avrebbe dovuto essere

notificato anche al "Cotonificio Siciliano", controinteressato

all'impugnazione, non ha fondamento.

Già con ordinanza del 30 maggio 1956 questa Corte ebbe a decidere

che ai giudizi di legittimità costituzionale avanti alla Corte

costituzionale è estranea la figura del controinteressato. Identico

principio la Corte deve affermare a proposito dei conflitti di

attribuzione.

Sta, infatti, che l'istituto dei conflitti di attribuzione tra

Stato e Regione e tra Regioni, così come è regolato nell'art. 134

della Costituzione e nell'art. 39 e seguenti della legge 11 marzo 1953,

n. 87, trae la sua ragion d'essere dalla necessità di comporre,

attraverso il supremo organo delle garanzie costituzionali, un

contrasto insorto fra enti costituzionali, definendo la sfera delle

rispettive competenze: un contrasto, cioè, tra Stato e Regioni o tra

Regioni, in rapporto alla sfera di attribuzioni garantita

costituzionalmente a ciascuno di questi enti. Esso è pertanto il mezzo

concesso a difesa di un interesse tutto particolare, che si risolve

nell'interesse al rispetto della competenza dell'ente e, come tale,

necessariamente trascende l'interesse particolare di singoli alla

conservazione o alla rimozione dell'atto la cui emanazione ha dato

occasione al conflitto. Ciò è reso vieppiù manifesto dalla

circostanza, altrettanto certa, secondo cui la stessa impugnazione

dell'atto, in quanto si propone lo scopo di ottenere una pronuncia

dichiarativa di competenza in rapporto alla materia sulla quale l'atto

ha interferito, finisce per andar ben oltre l'impugnazione del singolo

atto ed involgere il titolo della funzione esercitata, ovverosia la

spettanza o meno del potere in capo al soggetto che l'atto ebbe ad

emanare.

Per questa particolare natura dell'azione, nettamente differenziata

rispetto ad ogni altra azione giudiziaria, e in special modo nei

confronti del ricorso alle giurisdizioni amministrative, è da

escludere che possano valere nel giudizio dinanzi a questa Corte le

norme di procedura relative alla notificazione del ricorso al

controinteressato, ad una figura, cioè, che non ha riscontro nel

giudizio avanti alla Corte costituzionale.

Ciò dimostra la infondatezza anche della seconda eccezione

pregiudiziale sollevata dalla difesa della Regione.

Con essa si sostiene che non ricorrerebbero, nella fattispecie, i

presupposti del conflitto costituzionale di attribuzione, nel senso -

come la difesa della Regione spiega - che non ogni vizio dell'atto

amministrativo può dare origine ad un tale conflitto, ma solo la

violazione di una sfera di competenza che trovi il suo fondamento in

una legge costituzionale. Quest'ultima affermazione è esatta; così

pure non si contesta che il conflitto di attribuzione denunciabile

davanti a questa Corte possa solo concernere atti amministrativi o di

normazione subordinata (regolamenti) che siano viziati per incompetenza

istituzionale dello Stato o delle Regioni; ma il conflitto

costituzionale di attribuzione nasce appunto perché si tratta di

materie costituzionalmente attribuite alla competenza rispettivamente

della Regione, dello Stato, ovvero di altre Regioni. La decisione della

Corte - in tale ambito - ha appunto lo scopo di definire le sfere delle

rispettive competenze costituzionali, con una efficacia che trascende

il caso che ha dato occasione alla controversia, il che nettamente

distingue l'istituto del conflitto di attribuzione dal comune caso di

impugnativa per incompetenza in sede giurisdizionale amministrativa.

Nella specie viene, in effetti, denunciato che con l'emanazione di un

atto amministrativo da parte di un organo legittimato a dichiarare

all'esterno la volontà della Regione siciliana sia stata invasa una

sfera di competenza costituzionalmente sottratta a qualsivoglia organo

della Regione perché riservata allo Stato.

Or non è dubbio - passando al merito - che tutto quanto attiene

al regime doganale è di competenza esclusiva dello Stato.

Tassativamente ciò è stabilito nel primo comma dell'art. 39 dello

Statuto siciliano: "Il regime doganale della Regione è di esclusiva

competenza dello Stato". Una norma così chiara non ammette eccezioni

né distinzione - come sembra abbia voluto intendere la difesa della

Regione - fra la materia legislativa e quella armministrativa, per

attribuire quest'ultima, o in base al richiamato art. 39 o in base

all'art. 20 dello Statuto speciale, agli organi della Regione. Sta di

fatto che il potere di istituire depositi franchi incide sulla materia

doganale, risolvendosi in un particolare regime per effetto del quale

quella parte di territorio destinata a deposito franco viene posta

fuori della linea doganale (art. 1 legge doganale 25 settembre 1940, n.

1424), e non vi ha dubbio che con la locuzione "regime doganale", di

cui all'art. 39 dello Statuto regionale, si sia inteso riservare alla

competenza esclusiva dello Stato tutto quanto concerne sia le modalità

di transito delle merci che la materia dei diritti doganali. Questa

sfera di riserva statale - secondo l'ampia formulazione della legge -

non può esaurirsi nell'aspetto puramente normativo, ma abbraccia

anche, in linea logica, il campo di attuazione pratica degli interessi

pubblici connessi al fenomeno doganale, e quindi l'attività

amministrativa ed esecutiva della legislazione statale in materia.

L'attuazione di questo principio rende superflua una particolare

valutazione del contenuto del provvedimento di concessione impugnato

davanti a questa Corte, in rapporto al quale è stato pur esattamente

osservato dall'Avvocatura dello Stato che esso (art. 3) deroga alla

legislazione statale che disciplina unitariamente e inderogabilmente il

regime dei depositi franchi (T.U. 17 marzo 1938, n. 726) ed esorbita

dagli stessi limiti territoriali della competenza regionale in quanto

garantisce, sia pure in conformità alla legge doganale - il che in

tesi poco importa -, il libero transito delle merci fuori del

territorio regionale. Né vale osservare in contrario, che

l'istituzione di depositi franchi può ricollegarsi, e magari anche

soddisfare, al più generale interesse dell'incremento della produzione

industriale ed agricola, favorendo iniziative, in tali settori, nel

territorio regionale. L'apprezzamento di questi interessi, di indole

economica e sociale, è sì rimesso alla competenza regionale, giusta

il disposto dell'art. 14 dello Statuto speciale per la Sicilia, ma

nella scelta dei mezzi per soddisfare a quelle esigenze la Regione non

può valicare i limiti che ad essa specificatamente fissa lo stesso

Statuto, interferendo nella disciplina di materie di esclusiva

competenza statale.

Nemmeno fondate appaiono le ragioni prospettate in linea

subordinata dalla difesa della Regione in relazione all'art. 20 dello

Statuto speciale, già innanzi richiamato, e al disposto degli artt. 31

del D.L.L. 28 dicembre 1944, n. 416, e l del D.L.C.P.S. 30 giugno 1947,

n. 567.

Quanto alla tesi che il Presidente della Regione avrebbe emanato il

provvedimento impugnato in base all'art. 20, nella veste eccezionale di

organo non regionale ma statale, è appena da rilevare che ciò non

risulta affatto dall'atto in rapporto al quale fu elevato il conflitto.

Dalle circostanze di fatto risulta, al contrario, che l'atto fu emanato

nella supposizione piena, sibbene erronea, della competenza regionale

in materia. Del che, se pur ve ne fosse bisogno, potrebbe apparire come

certa riprova la posizione assunta dalla Regione nel presente giudizio

ove, in fondo, si rivendica una competenza propria della Regione nella

materia di cui si tratta.

Né è consentito - per affermare sotto altro aspetto la competenza

del Presidente regionale - argomentare dal citato art. 1 del D.L.C.P.S.

30 giugno 1947, n. 567. In virtù di questa norma, infatti, non tutte

le funzioni già esercitate nel territorio della Regione dall'Alto

Commissario furono trasferite al Presidente della Giunta regionale,

sibbene soltanto quelle previste in disposizioni di legge "ancora

applicabili", condizione questa che non si verificava per il potere di

concedere depositi franchi di cui all'art. 31 del D.L.L. 28 dicembre

1944, n. 416, da considerarsi ormai abrogato per incompatibilità, una

volta che la materia era stata regolata dall'art. 39 dello Statuto

siciliano, che frattanto era entrato in vigore.