Sentenza n. 18/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 164,

n. 1, del Codice di procedura penale e dell'art. 684 del Codice penale,

promossi con due ordinanze emesse il 14 ottobre 1964 dal Tribunale di

Bologna nei procedimenti penali a carico di Spadolini Giovanni e La

Valle Raniero, iscritte ai nn. 175 e 176 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicate rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

295 del 28 novembre 1964 e n. 282 del 14 novembre 1964.

Visti gli atti di costituzione di Spadolini Giovanni e di La Valle

Raniero e di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 17 novembre 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Verzì,

uditi l'avv. Riccardo Artelli, per lo Spadofini, l'avv. Luigi

Vecchi, per il La Valle, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale contro i direttori dei giornali "Il Resto

del Carlino" e "L'Avvenire d'Italia", prof. Spadolini Giovanni e dott.

La Valle Raniero, il Tribunale di Bologna, con ordinanza del 26

settembre 1963, accogliendo l'istanza della difesa, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 164 del Codice di

procedura penale e 684 del Codice penale, in riferimento all'art. 21

della Costituzione, rilevando che le predette norme penali puniscono il

fatto della pubblicazione a mezzo stampa di determinati atti

processuali ponendo una esclusiva limitazione alla libertà di stampa

in ordine ad atti rispetto ai quali non tutti coloro che sono concorsi

a formarli sono obbligati al segreto; di guisa che la ratio legis delle

norme penali medesime risiederebbe in un dovere di riservatezza non

tutelato dalla Costituzione e anzi in contrasto con i suoi principi

informatori di libertà di informazione.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 299 del 16 novembre 1963.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte, si sono costituiti il prof.

Spadolini e il dott. La Valle; ed è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato.

La questione è stata discussa all'udienza del 13 maggio 1964, ma

la Corte ha rilevato che l'ordinanza di rimessione poneva genericamente

la questione di legittimità dell'intero art. 164 del Codice di

procedura penale senza specificare quali delle varie ipotesi, in detto

articolo formulate, si riferissero all'oggetto del giudizio principale,

e senza specificare se si intendesse impugnare una soltanto oppur tutte

le suindicate ipotesi. E - con ordinanza del 4 giugno 1964 - ha

rimesso gli atti al giudice a quo.

Il Tribunale di Bologna, con provvedimento del 14 ottobre 1964, ha

precisato che la norma rilevante ai fini della definizione del

procedimento in corso è quella di cui al n. 1 dell'art. 164 del Codice

di procedura penale, la quale fa divieto di pubblicazione del contenuto

di qualunque documento o di ogni atto scritto od orale relativo

all'istruzione formale o sommaria, fino a che del documento o dell'atto

non stasi data lettura nel dibattimento a porte aperte. Ed ha proposto

la questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3

e 21 della Costituzione, in quanto il divieto di pubblicazione di atti,

che a seguito di regolare deposito, o in seguito della partecipazione

al loro compimento possono essere legittimamente a conoscenza di

persone non vincolate al segreto istruttorio, sarebbe in contrasto con

i precetti costituzionali di cui agli articoli sopracitati.

Con altra ordinanza della stessa data, il Tribunale di Bologna, su

istanza della difesa, ha sollevato l'identica questione di legittimità

costituzionale in un altro procedimento a carico del prof. Spadolini e

del dott. La Valle.

Le due ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nelle Gazzette Ufficiali n. 282 e n. 295 del 14 e del 28

novembre 1964.

La difesa del prof. Spadolini premesso che ogni limite alla

libertà di pensiero e di stampa, che non trovi la sua giustificazione

nella tutela di altri interessi costituzionalmente garantiti, è

manifestamente in contrasto con la norma costituzionale dell'art. 21,

osserva che la legge può porre a determinati soggetti, in materie

pubbliche o private uno specifico obbligo al segreto, la cui violazione

costituisce reato. In tal caso, la notizia segreta non può essere

rivelata né dal privato né da altri, ne ovviamente può essere

pubblicata. Ma gli artt. 164 del Codice di procedura penale e 684 del

Codice penale non puniscono la violazione del segreto istruttorio, da

altra norma tutelato in rapporto a chi ne è obbligato; puniscono

invece esclusivamente il fatto della pubblicazione di atti non segreti;

siffatto divieto quindi prescinde dalla esistenza o meno di un obbligo

al segreto, prescinde dal titolare dell'obbligo e concreta

esclusivamente una limitazione della libertà del pensiero informativo

col mezzo di diffusione. Poiché secondo l'art. 307 del Codice di

procedura penale le parti private ed i testimoni possono liberamente

rivelare il contenuto degli atti istruttori ai quali hanno partecipato,

si deve dedurre - secondo la difesa dello Spadolini - che gli atti

previsti dalla norma impugnata non sono essenzialmente segreti. Ed in

un regime costituzionale di libertà non deve potere esistere notizia

la quale possa essere detta dal privato e non dalla stampa con i suoi

legittimi mezzi di diffusione, senza che con ciò si offenda il

principio di libertà garantito dall'art. 21.

In riferimento all'art. 3 della Costituzione, la stessa difesa

assume che non si può, per le notizie non segrete, stabilire un

divieto parziale soltanto a carico di chi esercita l'attività di

stampa e di divulgazione, senza con ciò violare la parità davanti

alla legge.

Il difensore del La Valle osserva, inoltre, che nel nostro

ordinamento giuridico non vi è altra ipotesi nella quale la

pubblicazione sia punita di per se stessa. Al contrario, si persegue

la pubblicazione punendo, magari con pena più grave, un fatto che già

di per sé costituisce reato (es. la diffamazione). A mente degli

articoli impugnati, è punita, invece, non la violazione di un segreto,

ma la pubblicazione di un atto istruttorio indipendentemente dalla

circostanza che tale segreto sia stato violato e la pubblicazione ne

costituisca una ulteriore divulgazione.

Secondo l'Avvocatura generale dello Stato invece la questione non

è fondata.

Dopo avere premesso che in dottrina da taluno si dubita che la

diffusione di notizie sia pensiero, e come tale non sia

costituzionalmente garantita, l'Avvocatura dello Stato osserva che il

problema della libertà di stampa, tutelata costituzionalmente, è

circoscritto alle manifestazioni del pensiero "proprio" e non si

estende alle manifestazioni, che abbiano per oggetto un pensiero

"giuridicamente altrui". Ed è pensiero non proprio quello che si

acquisisce in virtù delle funzioni esercitate nell'interesse pubblico

o privato altrui. Di tale pensiero non si può disporre perché non si

è avuta la possibilità di conseguirlo indipendentemente dalla

funzione esercitata. Fra i soggetti tenuti al segreto istruttorio,

indicati dall'art. 307 del Codice di procedura penale sono comprese le

persone che compiono o concorrono a compiere atti istruttori o

assistono al compimento di essi. La eccezione fatta dall'art. 307 per

le parti private e per i testimoni e giustificata dalla circostanza che

le prime sono ammesse alla conoscenza dell'atto istruttorio nel loro

interesse (non nell'interesse altrui), mentre il testimone, rivelando

una conoscenza, manifesta, di regola, un pensiero proprio. Il divieto

di pubblicazione nei confronti di chi dalle parti o dai testimoni abbia

avuto comunicazione delle notizie trova fondamento, innanzi tutto -

sempre secondo l'Avvocatura - nella esigenza di tutelare l'interesse

costituzionalmente rilevante alla riservatezza personale. E trova

fondamento, soprattutto, nell'esigenza che sia garantito il corretto

svolgimento del processo penale contro ogni pericolo di interferenze e

di suggestioni esterne. L'interesse dell'amministrazione della

giustizia di non essere ostacolata da influenze esterne, è un bene

parimenti garantito dalla Costituzione, perché attiene alla

imparzialità della pronuncia e quindi alla indipendenza del giudice.

Alle deduzioni dell'avvocato generale dello Stato hanno replicato i

difensori dello Spadolini e del La Valle, osservando che anche il

pensiero altrui, quando sia lecitamente manifestato, viene in sostanza

a costituire una dichiarazione di scienza, che può dal terzo essere

manifestata in quanto facente parte ormai del suo pensiero. Ed il

pensiero giuridicamente non proprio, in quanto conseguito attraverso la

funzione esercitata, è un pensiero che non può essere manifestato

perché coperto da un obbligo di segreto. L'asserito interesse, poi,

al corretto svolgimento del processo è un interesse in contrasto col

superiore interesse costituzionale della libertà di stampa e della

eguaglianza dei cittadini. Né si può affermare che sia questo

l'interesse tutelato dalla norma impugnata dal momento che è ammessa

la pubblicità degli atti nella fase dibattimentale del processo

penale. Considerato in diritto :

I due procedimenti possono essere riuniti, dovendo la Corte

decidere per entrambi le stesse questioni di legittimità

costituzionale.

1. - Va dichiarata in primo luogo priva di fondamento la questione

di legittimità degli artt. 164, n. 1, del Codice di procedura penale e

684 del Codice penale in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

questione per altro sollevata, senza alcuna motivazione, soltanto con

le due ordinanze del 14 ottobre 1964. Ed invero l'art. 684 del Codice

penale non fa un trattamento diverso per chi esercita l'attività di

stampa e di divulgazione, siccome si sostiene, dal momento che punisce

"chiunque pubblica" atti istruttori; punisce cioè anche le parti

private ed i testimoni i quali facciano o concorrano a fare pubblica

divulgazione a mezzo della stampa di quelle notizie istruttorie, che

possono pur riferire privatamente ad altri in quanto esonerati

dall'obbligo del segreto istruttorio in virtù del disposto dell'art.

307 del Codice di procedura penale.

2. - Priva di fondamento è altresì la questione di legittimità

costituzionale proposta nei confronti dei medesimi articoli sotto il

profilo che le norme in essi contenute sarebbero in contrasto con la

libertà di stampa, garantita dall'art. 21 della Costituzione, in

quanto vietano la pubblicazione anche di notizie che potendo essere

rivelate dalle parti private e dai testimoni non avrebbero carattere di

segretezza. Le norme impugnate verrebbero quindi a punire

esclusivamente il fatto della pubblicazione.

La Corte ritiene che dette norme, in considerazione della

importanza nella vita sociale della stampa, che svolge un compito vasto

ed interessante anche in materia di giustizia, disciplinano in modo

autonomo i rapporti fra la stessa e la istruttoria penale indicando gli

atti di cui è vietata la pubblicazione e la durata nel tempo del

divieto. Indubbiamente le finalità perseguite dalle ripetute norme

coincidono in parte con quelle del segreto istruttorio, ed anche nella

relazione ministeriale si afferma che la stampa "rivelando ciò che

interessa non venga propalato, mette sull'avviso i delinquenti e può

frustrare l'azione dell'autorità". Tuttavia, non si può disconoscere

che una differenziata disciplina fra il segreto istruttorio e la

divulgazione di notizie a mezzo stampa si rende necessaria per il fatto

che la rivelazione assume una diversa rilevanza giuridica a seconda del

mezzo usato. Se attuata quasi privatamente, da persona a persona,

rimane circoscritta in un campo limitato e con limitata possibilità di

effetti dannosi; se diffusa invece a mezzo della stampa, con

immediatezza e praticamente senza limiti di spazio, può apportare

effetti ben più gravi sul corso delle indagini istruttorie, sulla

raccolta delle prove e sulla ricerca della verità. Infatti, gli

interessati, venendo a conoscenza delle risultanze acquisite, sono

posti in grado di opporre elementi artificiosi, e di rappresentare

fatti non veri. Ed è ovvio che, allorquando la stampa produce effetti

antigiuridici, finisce col non assolvere più la funzione sociale, che

le è propria, di offrire cioè al pubblico informazioni obiettive

quando queste non siano pregiudizievoli per i suindicati interessi.

Queste stesse ragioni spiegano per quale motivo la tutela del

segreto istruttorio nei confronti della stampa è rafforzata, nel senso

che il divieto di pubblicazione è totale (pubblicazione fatta da

chiunque in qualsiasi modo) e non ammette eccezioni, né esoneri, né

distinzioni fra atto ed atto.

3. - Il divieto di pubblicazione degli atti istruttori del

procedimento penale non è una novità nell'ordinamento giuridico

italiano. L'Editto del 26 marzo 1848 sulla libertà di stampa vietava

"la pubblicazione degli atti d'istruttoria criminale" (art. 2); l'art.

106 del Codice di procedura penale del 1913 conteneva una norma analoga

a quella dell'art. 164 dell'attuale Codice; e nella Convenzione europea

per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali

firmata a Roma il 4 novembre 1950, si afferma che l'esercizio della

libertà di espressione, (comprendente la libertà di opinione e la

libertà di ricevere o di comunicare le informazioni o le idee senza

che possa esservi ingerenza di autorità pubbliche), comportando dei

doveri e delle responsabilità, può essere sottoposto a certe

formalità, condizioni, restrizioni e sanzioni previste per legge, le

quali costituiscono misure necessarie, in una società democratica,

alla sicurezza nazionale,... alla prevenzione del delitto,... alla

protezione della reputazione e dei diritti altrui... od a garantire

l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziario" (art. 10). Ed un

richiamo espresso alla stampa è fatto dall'art. 6 della stessa

Convenzione, laddove, trattando della pubblicità delle udienze, si

prevede che può essere vietato alla stampa ed al pubblico l'accesso

alla sala d'udienza, allorquando "la pubblicità potrebbe pregiudicare

gli interessi della giustizia".

La libertà di manifestazione del pensiero garantita dall'art. 21

della Costituzione trova, dunque, un limite in una esigenza

fondamentale di giustizia. Ed il bene della realizzazione della

giustizia, che, fra l'altro, vale a garantire ed assicurate l'esercizio

di tutte le libertà, compresa quella in esame, è anche esso

garantito, in via primaria, dalla Costituzione.

4. - La Corte rileva inoltre che lo stesso bene viene tutelato

dalle norme impugnate, anche sotto un ulteriore duplice aspetto: a)

assicurare la serenità e la indipendenza del giudice, proteggendolo da

ogni influenza esterna di stampa, che possa pregiudicare l'indirizzo

delle indagini e le prime valutazioni delle risultanze; ed assicurare

altresi la libertà del giudice vietando quei comportamenti estranei

che possano ostacolare la formazione del libero convincimento; b)

tutelare, nella fase istruttoria, la dignità e la reputazione di tutti

coloro che, sotto differenti vesti, partecipano al processo. È nella

fase dibattimentale, infatti, che a tali interessi ne subentrano altri,

di maggior rilevanza, quale la esigenza della pubblicità a garanzia di

sostanziale giustizia. Ed invero nei confronti dell'imputato la

divulgazione a mezzo della stampa di notizie frammentarie, ancora

incerte perché non controllate, e per lo più lesive dell'onore, può

essere considerata in contrasto col principio, garantito dall'art. 27,

secondo comma, della Costituzione, della non colpevolezza fino a quando

non sia intervenuta sentenza di condanna. E le altre parti ed i

testimoni hanno diritto alla protezione da qualsiasi offesa alla loro

dignità e da qualsiasi reazione, cui potrebbe dar luogo la immediata

conoscenza del loro comportamento in istruttoria.