Sentenza n. 18/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 25 luglio 1969, depositato in cancelleria il 29

successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1969, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'approvazione da parte

del Consiglio regionale della Sardegna in data 9 maggio 1969 di

modifiche al proprio regolamento interno.

Visto l'atto di costituzione della Regione sarda;

udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 1970 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Arturo

Carlo Jemolo e Pietro Gasparri, per la Regione sarda.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 25 luglio 1969 e depositato il

successivo 29 luglio, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti della Regione della

Sardegna, per effetto dell'approvazione in data 9 maggio 1969 da parte

di quel Consiglio regionale di alcune modifiche al proprio regolamento

interno ed ha chiesto, in particolare, l'annullamento del nuovo testo

dell'art. 138, che, demandando al Consiglio di presidenza di stabilire

il trattamento economico, nonché la pianta organica del personale

addetto al Consiglio regionale, avrebbe violato il disposto degli artt.

3 lettera a, 33 e 19 dello Statuto speciale e degli artt. 97 e 81 della

Costituzione.

Richiamati i principi enunciati dalla Corte costituzionale nella

sentenza n. 14 del 1965 in tema di ammissibilità del ricorso avverso

il regolamento interno di un Consiglio regionale, la difesa del

Presidente del Consiglio deduce in riferimento agli artt. 3 lettera a e

33 dello Statuto l'inosservanza del principio di riserva di legge

regionale per l'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi

della Regione, posto che anche lo status del personale dipendente dal

Consiglio regionale dovrebbe ritenersi compreso in quella materia,

attesa anche la diversità di natura e di funzioni fra i Consigli

regionali e le Camere del Parlamento nazionale, quale è stata posta in

luce dalla sentenza n. 66 del 1964: il vizio così denunciato

implicherebbe, del resto, la conseguenza di sottrarre la materia stessa

al sistema dei controlli previsti per l'atto legislativo regionale.

Rispetto all'art. 19 dello Statuto è da osservare, inoltre, che la

regolamentazione adottata non farebbe comunque salva nemmeno la

competenza dell'intero Consiglio regionale, ma affiderebbe la

determinazione della pianta organica (già stabilita con legge reg. 7

giugno 1955, n. 12) e del trattamento economico di questi impiegati -

con le connesse implicazioni di spesa nei riguardi dell'art. 81 della

Costituzione, il cui precetto verrebbe anch'esso praticamente eluso -

al solo Consiglio di presidenza, mentre dovrebbe tenersi presente che

questi argomenti rientrano in quella più vasta normativa sul rapporto

di impiego pubblico che l'art. 97 della Costituzione garantisce a

tutela stessa delle istituzioni.

Le conclusioni dell'Avvocatura dello Stato sono pertanto intese ad

ottenere l'annullamento delle modifiche arrecate al testo dell'art. 138

del regolamento in questione.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione della

Sardegna con atto depositato il 23 agosto 1969, e cioè oltre venti

giorni dopo l'avvenuta notificazione del ricorso.

3. - All'udienza le parti hanno discusso sulla tempestività o meno

della costituzione in giudizio della Regione.

La Corte ritiratasi in camera di consiglio, ha emesso la seguente

ordinanza:

"Ritenuto che la difesa della Regione sarda si è costituita in

giudizio il 23 agosto 1969, cioè in ritardo (oltre 20 giorni dopo la

notificazione del ricorso da parte dell'Avvocatura generale dello

Stato), e che, secondo la difesa regionale il termine non sarebbe

scaduto, data la sospensione per ferie ex legge 14 luglio 1965, n. 818,

e che comunque non sarebbe perentorio almeno per la parte convenuta;

"Visti l'art. 41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e gli artt. 18 e

27, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla

Corte costituzionale;

"Considerato, in conformità alla propria giurisprudenza (v. sent.

1967, n. 15), che la ricordata legge n. 818 del 1965 si riferisce alle

sole giurisdizioni ordinaria e amministrativa e non può essere estesa

ai procedimenti che si svolgono dinanzi a questa Corte e, sulla base di

norme costituzionali, presentano caratteri tipici corrispondenti a

funzioni diverse da quelle dei giudizi in detta legge preveduti;

"che, come la Corte costituzionale ha sempre ritenuto, i termini

per la costituzione in giudizio presso di essa sono perentori per tutte

le parti.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

"dichiara inammissibile per tardività la costituzione nel presente

giudizio della Regione della Sardegna e dispone la prosecuzione del

dibattimento".

4. - Ripreso il dibattimento, l'Avvocatura dello Stato ha insistito

per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto :

1. - Il ricorso dello Stato si rivolge contro le modifiche

apportate con deliberazione del 9 maggio 1969 dal Consiglio della

Regione della Sardegna all'art. 138 del proprio regolamento interno,

che si sostanziano nel demandare alla competenza del Consiglio di

presidenza (oltre che le nomine, promozioni e destituzioni relative al

personale degli uffici del Consiglio, come già stabilito secondo il

testo originario) anche. il trattamento economico e la determinazione

della pianta organica del personale stesso. Così disponendo, il

Consiglio regionale avrebbe violato, secondo il ricorrente, la riserva

di legge regionale posta dall'art. 3, lett. a, in relazione all'art. 33

dello Statuto speciale, quanto all'"ordinamento degli uffici e degli

enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del

personale", neppure rispettandosi per di più la competenza dell'intero

Consiglio, con ulteriore violazione, quindi, in subordinata ipotesi,

anche dell'art. 19 dello Statuto, nel quale trova fondamento la

potestà regolamentare del Consiglio medesimo.

Ma il ricorso, nei termini in cui è prospettato, deve ritenersi

inammissibile, non profilandosi, nella specie, un'ipotesi di conflitto

di attribuzione a norma degli artt; 134 della Costituzione e 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87. Il ricorso in sede di conflitto di

attribuzione è dato, infatti, sia allo Stato sia alle Regioni

interessate, quando una Regione "invade con un suo atto la sfera di

competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato ovvero ad altra

Regione", oppure, all'inverso, quando la sfera di competenza

costituzionale di una Regione "sia invasa da un atto dello Stato"(art.

39 ult. cit.). La formula adoperata (invasione della altrui sfera di

competenza) è la stessa usata dagli artt. 32 e 33 della legge n. 87, e

già prima dall'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.

1, con riferimento alla impugnazione da parte di una Regione di leggi

statali o di altre Regioni; laddove il rinvio di leggi regionali per

nuova deliberazione è ammesso ogni volta in cui, più largamente, si

assuma che la legge regionale "eccede" dalla competenza della Regione,

mentre poi l'impugnazione davanti alla Corte ne è prevista con la

dizione "promuovere la questione di legittimità costituzionale"

(articolo 127 della costituzione e corrispondenti disposizioni degli

Statuti speciali: art. 33 Statuto della Sardegna, art. 31 Statuto della

Valle d'Aosta e art. 49 Statuto del Trentino-Alto Adige, nonché art.

31 della legge n. 87 del 1953).

Del resto inerisce al concetto stesso di "conflitto di

attribuzione" (o, come si esprime l'art. 39 della legge n. 87,

"regolamento di competenza"), cui può dar luogo l'atto di un soggetto

od organo, che l'atto medesimo illegittimamente incida nella sfera

riservata ad altro soggetto od organo, menomandone una competenza o

impedendogli di esercitare poteri e diritti ad esso spettanti. Non,

dunque, il mero eccedere dalla propria competenza, che non si rifletta

dannosamente in quella altrui, né tanto meno un qualsiasi vizio di

legittimità, sono richiesti ad aversi conflitto di attribuzione, ma -

per ripetere la formula dei testi vigenti - una "invasione" nella sfera

del soggetto ricorrente.

2. - Nel caso deciso con la sentenza n. 14 del 1965, questa Corte

ebbe a ravvisare in alcune disposizioni del regolamento del Consiglio

della Regione Friuli-Venezia Giulia esercizio di una competenza

sottratta in toto alla Regione, unitariamente considerata nel complesso

delle funzioni legislative ed amministrative ad essa attribuite, e per

ciò stesso riservata allo Stato: sia perché il regolamento disponeva

diversamente dalla normativa contenuta nello Statuto, adottato con

legge costituzionale a norma dell'art. 116 della Costituzione, e

perciò non modificabile dalla Regione; sia perché il regolamento

medesimo incideva su materie, come la tutela delle minoranze

linguistiche o la disponibilità della forza pubblica, non rientranti a

loro volta in alcuna delle competenze regionali.

Nel caso presente, invece, è fuori dubbio, e non si contesta nel

ricorso, che la materia oggetto delle modifiche introdotte all'art. 138

del regolamento consiliare è di competenza della Regione solo

deducendosi che tale competenza si sarebbe esplicata in violazione di

determinate norme statutarie, ed in special modo di quelle che

presiedono alla ripartizione della competenza stessa, non tanto tra

organi diversi della Regione, quanto addirittura tra diverse forme di

esercizio da parte del medesimo organo. Qualunque dovesse essere, nel

merito, l'esito del giudizio, la sentenza di questa Corte non potrebbe

perciò conformarsi alle norme di legge (art. 38 della legge n 87

richiamato dal successivo art. 41) prescriventi che le decisioni

adottate su conflitti di attribuzione si concludano con la

dichiarazione del potere "al quale spettano le attribuzioni in

contestazione", essendo pacifico che le attribuzioni in contestazione

erano di spettanza della Regione.

Quanto poi alla preoccupazione espressa nel ricorso, che un

Consiglio regionale abbia a dare veste e parvenza di disposizioni

regolamentari a norme che, per il loro oggetto, dovrebbero avere forma

legislativa, nell'intento di sottrarle così ai controlli

costituzionalmente stabiliti per le leggi regionali, è da osservare

che, stante il sistema monocamerale vigente nelle regioni, le delibere

che approvano i regolamenti consiliari sono analoghe, salvo che per il

nome e per la maggioranza richiesta, alle delibere legislative dei

Consigli regionali, che formano oggetto dell'impugnativa statale,

preventiva - com'è noto - rispetto alla loro promulgazione. Di guisa

che, in quella ipotesi, non sarebbe esclusa la possibilità di

impugnare la delibera consiliare entro i termini prescritti per

ricorrere contro le leggi regionali.