Sentenza n. 18/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:

3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento

regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione);

4, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio

1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge

22 luglio 1975, n. 382), limitatamente alle parole: "la funzione di

indirizzo e coordinamento nei limiti, nelle forme e nelle modalità

previste dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382";

2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400

(Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della Presidenza

del Consiglio dei Ministri), limitatamente alle parole: "gli atti di

indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni

e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle regioni a

statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano;";

13, comma 1, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n. 400,

limitatamente alle parole: "anche per quanto concerne le funzioni

statali di indirizzo e coordinamento";

1, comma 1, lettera hh), della legge 12 gennaio 1991, n. 13

(Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma

del decreto del Presidente della Repubblica), limitatamente alle

parole: "atti di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni e, nel rispetto delle disposizioni

statutarie, delle regioni a statuto speciale e delle provincie

autonome di Trento e Bolzano, previsti dall'articolo 2, comma 3,

lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400;", iscritto al n. 86

del registro referendum;

Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione

ha dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Valerio Onida;

Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i delegati dei

Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle

d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per

il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha

dichiarato legittima la richiesta di referendum popolare abrogativo

presentata dai consigli regionali delle regioni Calabria, Lombardia,

Piemonte, Puglia, Valle d'Aosta, Veneto, sul seguente quesito:

"Volete voi che siano abrogati:

l'articolo 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 "Norme

sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica

amministrazione";

l'articolo 4, comma 1, del decreto del Presidente della

Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 "Attuazione della delega di cui

all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382", limitatamente alle

parole "la funzione di indirizzo e coordinamento nei limiti, nelle

forme e nelle modalità previste dall'art. 3 della legge 22 luglio

1975, n. 382";

l'articolo 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n.

400 "Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della

Presidenza del Consiglio dei Ministri", limitatamente alle parole

"gli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa

delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni statutarie, delle

Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e

Bolzano";

l'articolo 13, comma 1, lettera e), della legge 23 agosto 1988,

n. 400, "Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della

Presidenza del Consiglio dei ministri", limitatamente alle parole:

"anche per quanto concerne le funzioni statali di indirizzo e

coordinamento";

l'articolo 1, comma 1, lettera hh), della legge 12 gennaio 1991,

n. 13 "Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella

forma del decreto del Presidente della Repubblica", limitatamente

alle parole "atti di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle Regioni e, nel rispetto delle disposizioni

statutarie, delle Regioni a statuto speciale e delle province

autonome di Trento e Bolzano, previsti dall'art. 2, comma 3, lettera

d) della legge 23 agosto 1988, n. 400"?".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione la camera di

consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data

comunicazione ai presentatori della richiesta e al Presidente del

Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della

legge n. 352 del 1970.

Si sono avvalsi della facoltà di presentare memorie, prevista

dall'art. 33, terzo comma, della legge citata, i presentatori della

richiesta.

Essi sottolineano anzitutto che il quesito include tutte le

disposizioni generali - sia di principio che procedimentali -

attributive allo Stato-persona e ai suoi organi decentrati

(Commissario di governo) dei poteri di indirizzo e coordinamento,

mentre non sono stati inclusi l'art. 17, lettera a), della legge n.

281 del 1970 e le norme conseguenti dei decreti delegati emanati su

quella base, in quanto superati ed esplicitamente abrogati dall'art.

3, terzo comma, della legge n. 382 del 1975, né le disposizioni

delle leggi di settore ricognitive dell'esistenza dei poteri di

indirizzo e coordinamento, che non costituiscono presupposto

legislativo autonomo e autosufficiente rispetto alle norme generali,

di principio e procedimentali.

L'abrogazione richiesta farebbe venir meno la funzione di indirizzo

e coordinamento "nella sua sostanziale unitarietà", onde le singole

norme di settore cadrebbero in via conseguenziale, né potrebbero

essere considerate comunque come normative speciali in grado di

resistere all'abrogazione della normativa generale.

I presentatori sostengono che proprio l'esigenza di massima

chiarezza possibile del quesito avrebbe richiesto di includervi solo

le disposizioni generali, di principio e procedimentali.

La difesa dei presentatori contesta poi che si tratti di

disposizioni legislative a contenuto costituzionalmente vincolato o

costituzionalmente obbligatorie. In proposito nega che la

giurisprudenza di questa Corte, pur avendo riconosciuto nell'art. 5

della Costituzione la norma di copertura costituzionale della

previsione, da parte della legislazione ordinaria, dei suddetti

poteri statali, abbia mai inteso affermare che essa costituisse non

solo il fondamento essenziale della funzione di indirizzo e

coordinamento, bensì anche la fonte in grado di precostituire gli

aspetti formali e sostanziali della funzione medesima "siccome

costituzionalmente obbligatori, nel suo esserci, nelle sue procedure,

nei suoi contenuti". La concreta previsione di tale potere statale

costituirebbe, allo stato attuale, una scelta legislativa a contenuto

discrezionale non incompatibile con le norme costituzionali, dunque

soggetta a possibilità di abrogazione referendaria.

I presentatori non negano l'esistenza di esigenze di carattere

unitario che giustificano la necessità di una qualche attività di

indirizzo e coordinamento, ma affermano che ciò che viene posto in

contestazione è che tali esigenze e tale attività debbano

costituire l'oggetto di un'autonoma funzione che possa tenersi

distinta, di volta in volta, dalla funzione legislativa o da quella

amministrativa. Ciò che non si vorrebbe più consentire è che tale

attività possa essere esercitata anche mediante atti di natura

amministrativa, fuori dei casi in cui si provveda con atto

legislativo. D'altra parte - argomentano i presentatori - se si

dovesse considerare l'attuale disciplina legislativa dell'attività

statale di indirizzo e coordinamento come direttamente ed

immediatamente riconducibile, nei suoi attuali e concreti contenuti,

alla norma di principio di cui all'art. 5 della Costituzione, ne

discenderebbe che la modifica di tale disciplina comporterebbe

un'incidenza sugli stessi principi fondamentali della Costituzione,

onde potrebbe non essere sufficiente allo scopo nemmeno il

procedimento di revisione costituzionale.

Negato poi che sussistano nella specie ulteriori limiti

all'ammissibilità del referendum, e rilevato che l'abrogazione delle

stesse disposizioni oggetto del quesito è prevista da un disegno di

legge del Governo, che peraltro introduce una nuova disciplina

procedimentale in base alla quale l'esercizio dell'attività di

indirizzo e coordinamento in via amministrativa diverrebbe

addirittura la regola, i presentatori concludono ribadendo

l'ammissibilità della richiesta di referendum.

3. - Ad integrazione del contraddittorio sono stati uditi in camera

di consiglio i legali dei Consigli regionali presentatori della

richiesta, che hanno insistito per la dichiarazione di ammissibilità

della stessa. Considerato in diritto

1. - La richiesta investe la disposizione, contenuta nell'art. 3

della legge n. 382 del 1975, che definisce la "funzione di indirizzo

e coordinamento delle attività delle Regioni", ne afferma la

spettanza allo Stato, e ne stabilisce le modalità procedimentali di

esercizio quando "non si provveda con legge o con atto con forza di

legge"; la disposizione, contenuta nell'art. 4, primo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, ai cui sensi, nelle materie definite dal

decreto medesimo, lo Stato esercita la funzione di indirizzo e

coordinamento in conformità al citato art. 3 della legge n. 382 del

1975; le disposizioni della legge n. 400 del 1988 (art. 2, comma 3,

lettera d, e art. 13, comma 1, lettera e), che stabiliscono la

competenza del Consiglio dei ministri per la deliberazione degli atti

di indirizzo e coordinamento, e attribuiscono al Commissario del

governo il compito di proporre iniziative al Presidente del Consiglio

dei Ministri per quanto concerne le funzioni statali di indirizzo e

coordinamento; infine la disposizione dell'art. 1, comma 1, lettera

hh, della legge n. 13 del 1991, che prescrive la forma del decreto

del Presidente della Repubblica per l'emanazione degli atti di

indirizzo e coordinamento.

2. - La richiesta è inammissibile, poiché coinvolge nel loro

insieme norme espresse bensì in atti di legislazione ordinaria, ma a

contenuto - sia pure parzialmente - vincolato dalla Costituzione.

Il quesito non si limita ad investire (ciò che non troverebbe

ostacoli di ordine costituzionale) norme disciplinanti modalità o

ipotesi concrete di esercizio o di abilitazione all'esercizio del

potere statale di indirizzo e coordinamento, stabilite dal

legislatore ordinario e dal medesimo disponibili, ma coinvolge il

potere medesimo in sé, nella sua esistenza e quindi,

necessariamente, nel suo fondamento, che risiede nella stessa

Costituzione.

La natura costituzionale dell'autonomia regionale comporta invero

che solo alla Costituzione e alla legge costituzionale spetta "il

compito di fissare, in termini conclusi, le stesse dimensioni

dell'autonomia, cioè i suoi contenuti e i suoi confini", con la

conseguenza che "ad ogni potere di intervento dello Stato,

suscettibile di incidere su tale sfera costituzionalmente garantita,

in modo da condizionarne in concreto (...) la misura e la portata,

non potrà non corrispondere un fondamento specifico nella stessa

disciplina costituzionale" (sentenza n. 229 del 1989).

Nella giurisprudenza di questa Corte, infatti, il potere statale di

indirizzo e coordinamento è stato configurato non già come un

limite ulteriore all'autonomia delle Regioni, che si aggiunga (ciò

che non potrebbe avvenire ad opera della legge ordinaria) a quelli

espressamente sanciti dalla Costituzione, ma come espressione o

manifestazione dei limiti costituzionalmente fissati (cfr., fra le

molte, sentenze n. 39 del 1971, n. 340 del 1983, n. 177 del 1988, n.

242 del 1989).

Che il fondamento normativo sulla cui base si riconosce allo Stato

la possibilità di disciplinare - con adeguate previsioni legislative

- l'esercizio di poteri di indirizzo nei confronti delle regioni si

rinvenga nella Costituzione è confermato dal fatto che la Corte ha

ammesso che siffatte previsioni, e gli atti di concreto esercizio

dell'indirizzo e coordinamento, possano legittimamente rivolgersi

anche alle regioni a statuto speciale, pur quando i loro statuti, e

le relative norme di attuazione, non menzionano in alcun modo i

poteri medesimi (sentenza n. 340 del 1983). Si è ritenuto, infatti,

che in realtà sono le "esigenze unitarie insuscettibili di

frazionamento o di localizzazione territoriale", sottese ai limiti

costituzionalmente fissati alle competenze regionali, che

"autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti delle autonomie

regionali (o provinciali) una funzione di indirizzo e di

coordinamento" (sentenza n. 242 del 1989).

In effetti, ciò che si ricava dalla Costituzione, e che forma

l'essenza della così detta "funzione" di indirizzo e coordinamento,

non è tanto una autonoma potestà statale esercitabile nei confronti

delle Regioni, quanto il principio secondo cui allo Stato centrale

non possono essere negati i poteri necessari per la soddisfazione di

esigenze unitarie non suscettibili di frazionamento territoriale.

Tali poteri, nella fase storica di avvio dell'esperienza delle

Regioni ordinarie, hanno trovato espressione nella definizione di

detta "funzione", in correlazione con l'intento dichiarato di non

porre a priori limiti di materia al trasferimento di funzioni

amministrative nei settori costituzionalmente attribuiti alla

competenza delle regioni. Le stesse esigenze possono ben trovare

espressione, ad opera del legislatore ordinario, anche con modalità

e contenuti diversi, non necessariamente improntati ad una logica di

sovraordinazione e di vincolo, invece che ad una di cooperazione,

promossa e guidata dal centro (come per esempio è implicito nella

previsione dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, ove si

configurano gli atti di indirizzo emanati dal Governo centrale come

efficaci nei confronti della regione Trentino-Alto Adige e delle

province autonome di Trento e Bolzano solo "se e per quanto lo

statuto speciale e le relative norme di attuazione non prescrivono

specifici procedimenti per il coordinamento tra funzioni e interessi

dello Stato e rispettivamente della regione o delle province

autonome").

In ogni caso, oggetto di determinazioni discrezionali del

legislatore ordinario, dallo stesso disponibili, non è l'esistenza

di tali poteri in sé, ma sono solo le concrete condizioni e

modalità del loro esercizio.

3. - Il quesito abrogativo proposto non investe alcuna delle

numerose disposizioni legislative vigenti, che prevedono in concreto

l'esercizio di poteri di indirizzo e coordinamento, delimitando i

contenuti dei relativi atti, ma solo un gruppo di disposizioni a

carattere del tutto generale, di natura esclusivamente o

prevalentemente ricognitiva.

La Corte ha chiarito come sia l'art. 3 della legge n. 382 del 1975

(cfr. sentenza n. 150 del 1982), sia l'art. 2, comma 3, lettera d),

della legge n. 400 del 1988 (cfr. sentenze n. 242 del 1989, n. 30 del

1992) - entrambe cioè le disposizioni a carattere più generale

investite dal quesito - non valgono in alcun modo a giustificare in

concreto l'esercizio del potere e l'emanazione dei relativi atti, non

riguardando e non delimitando il possibile contenuto sostanziale

degli atti di indirizzo; e che lo stesso carattere è da attribuirsi

anche ad altre disposizioni - non incluse nel quesito - che

ribadiscono in via generale l'astratta possibilità di esercizio del

potere in singoli settori o materie (così, per es., l'art. 4, comma

1, lettera f), della legge 18 maggio 1989, n. 183, in materia di

difesa del suolo, su cui cfr. la sentenza n. 85 del 1990; l'art. 5,

comma 2, del d.lgs. 6 settembre 1989, n. 322, in tema di sistema

statistico nazionale, su cui cfr. la sentenza n. 139 del 1990).

E la stessa Corte ha chiarito altresì come, affinché i poteri

medesimi possano essere legittimamente esercitati, occorra in ogni

caso una disposizione legislativa "la quale, in apposita

considerazione della materia, che volta a volta esige l'intervento

degli organi centrali, vincoli e diriga la scelta del Governo, prima

che questo possa, dal canto suo, indirizzare e coordinare lo

svolgimento di poteri di autonomia" (sentenza n. 150 del 1982; e cfr.

anche, ad es., sentenze n. 338 del 1989, n. 30 del 1992).

4. - La tesi dei promotori del referendum, secondo cui l'eventuale

abrogazione delle norme incluse nel quesito comporterebbe

l'inoperatività di tutte le altre norme legislative (molte delle

quali non richiamano affatto dette norme generali, e spesso

contengono un'autonoma disciplina anche sotto il profilo

procedimentale), che concretamente prevedono e autorizzano

l'esercizio di poteri di indirizzo e coordinamento, non è esatta.

Essa presuppone infatti che detti poteri siano fondati sulle

disposizioni di legge ordinaria di cui si chiede l'abrogazione,

mentre essi sono, come si è detto, fondati sulla Costituzione. La

stessa tesi, configurando le norme che si vorrebbero abrogare come

condizione necessaria di applicabilità di altre norme di pari

livello legislativo, presuppone ancora che si attribuisca ad esse un

valore superlegislativo, che le stesse non hanno né possono avere.

Sicché, se veramente la richiesta abrogativa fosse diretta

esclusivamente a smentire scelte del legislatore ordinario, senza

intaccare il quadro costituzionale, ne deriverebbe paradossalmente

che si tratterebbe di un referendum inutile, poiché, come si è

detto, l'eventuale abrogazione non avrebbe alcun effetto sulla

vigenza e sull'applicabilità delle norme di legge che prevedono e

disciplinano in concreto l'esercizio di poteri di indirizzo e

coordinamento, senza richiamarsi alle disposizioni generali di cui si

discute.

5. - Né si potrebbe fondatamente sostenere che la richiesta di

abrogazione investa solo la facoltà di esercitare il potere di

indirizzo con atti non legislativi, restando salva la possibilità -

richiamata dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975 - che "si provveda

con legge o con atto avente forza di legge"; ovvero che investa gli

aspetti procedurali dell'esercizio del potere in via non legislativa,

vale a dire la previsione - contenuta nell'art. 3 della legge n. 382

del 1975 e ribadita dall'art. 2, comma 3, lettera d, della legge n.

400 del 1988 - dell'esercizio attraverso delibere del Consiglio dei

ministri ovvero, per delega, da parte del CIPE o del Presidente del

consiglio, nonché la previsione - contenuta nell'art. 1, comma 1,

lettera hh, della legge n. 13 del 1991 - dell'emanazione degli atti

di indirizzo e coordinamento mediante decreti del Presidente della

Repubblica.

Invero il quesito investe nella sua interezza l'art. 3 della legge

n. 382 del 1975, là dove esso afferma anzitutto, in via ricognitiva,

che la funzione di indirizzo e coordinamento "spetta allo Stato", e

non sembra dunque possibile intenderlo in alcun senso riduttivo.

Peraltro si configura un vero potere di indirizzo e coordinamento,

così come è stato inteso nella giurisprudenza di questa Corte, solo

quando se ne preveda - da parte del legislatore - l'esercizio in via

non legislativa, e cioè con atti del Governo, poiché l'ipotesi

dell'esercizio attraverso atti legislativi si confonde con il diverso

problema della possibilità e dei limiti dell'intervento legislativo

statale nelle materie di competenza regionale, ai sensi dell'art.

117 della Costituzione e delle corrispondenti norme degli statuti

speciali. In ogni caso, ciò che trova fondamento nella Costituzione

è proprio il riconoscimento in via di principio della possibilità

che la legge attribuisca al Governo il potere di indirizzare e

coordinare l'attività amministrativa delle Regioni in forza di

esigenze unitarie, non frazionabili e non localizzabili

territorialmente.

Così che sottoporre a referendum abrogativo l'esistenza di questa

possibilità, senza invece sottoporvi le norme che in concreto

abilitano il Governo ad adottare atti di indirizzo e coordinamento,

equivarrebbe a sottoporre a referendum una norma costituzionale.

6. - Quanto poi all'ipotesi che siano oggetto della richiesta di

abrogazione solo le prescrizioni procedimentali, vale osservare che

in realtà le modalità previste nelle norme generali incluse nel

quesito - e sostanzialmente identificantisi con la competenza del

Governo nella sua sede collegiale - coincidono con quelle che la

Corte ha indicato come garanzie minime costituzionalmente necessarie

affinché l'esercizio del potere governativo non si traduca

nell'indebita sovrapposizione di un'amministrazione statale a quelle

regionali, nelle materie di competenza delle Regioni (cfr. sentenze

n. 338 del 1989, n. 453 del 1991, n. 124 del 1994). Onde ancora una

volta si tratterebbe di incidere su norme o su principi della

Costituzione.

In realtà, come si è detto, come è confermato dalla

denominazione attribuita al quesito, e come del resto è affermato

dagli stessi promotori, la domanda abrogativa non è volta a

contrastare questa o quella modalità procedimentale di esercizio del

potere, ma l'esistenza stessa del potere medesimo, e dunque

inevitabilmente incide sulla Costituzione: ciò che, secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte, non è ammesso (cfr. già la

sentenza n. 16 del 1978, nonché, fra le altre, la sentenza n. 26 del

1981).