Sentenza n. 180/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 8 del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638 (disposizioni per l'attribuzione di

somme agli enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n.

825, in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme

per la delegabilità delle entrate); e, se ed in quanto occorra,

dell'art. 1 della legge 24 luglio 1972, n. 321 (conversione in legge,

con modificazioni, del decreto-legge 25 maggio 1972, n. 202, recante

modifiche e integrazioni alla legge 6 dicembre 1971, n. 1036, in

materia di riforma tributaria); degli artt. 12, secondo comma n. 3, e

14, quarto comma, della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (delega

legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria):

promossi con ricorsi dei Presidenti delle Giunte provinciali di Bolzano

e di Trento, notificati l'11 dicembre 1972, depositati in cancelleria

il 21 successivo ed iscritti ai nn. 60 e 61 del registro ricorsi 1972.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udita nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1976 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino per le Province di Bolzano e di

Trento, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Angelini

Rota, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due ricorsi testualmente identici, notificati l'11 dicembre

1972, le Province autonome di Bolzano e di Trento, in persona dei

rispettivi Presidenti, rappresentate e difese dall'avv. Giuseppe

Guarino, hanno promosso giudizio di legittimità costituzionale in via

principale, dell'art. 8 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638, e, se ed in

quanto occorra, dell'art. 1 della legge 24 luglio 1972, n. 321, e degli

artt. 12, comma secondo, n. 3, e 14, comma quarto, della legge 9

ottobre 1971, n. 825, per violazione dell'art. 60 dell'originario

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, adottato con legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, e degli artt. 23 e 39 della

legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, contenente modifiche e

integrazioni allo Statuto di detta Regione (ora corrispondenti agli

artt. 52 e 78 del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670).

Ricordano anzitutto le ricorrenti che ai sensi dell'art. 60 dello

Statuto n. 5 del 1948 la percentuale del gettito di alcuni tributi

riscossi nel territorio regionale da devolversi alla Regione, veniva

determinata ogni anno "d'accordo fra il Governo ed il Presidente della

Giunta regionale".

Il 9 ottobre 1971 veniva promulgata la legge 825 di delega al

Governo per la riforma tributaria, la quale, all'art. 12, comma

secondo, n. 3, fissava i principi e i criteri direttivi per il

coordinamento della disciplina delle entrate tributarie delle regioni

Sardegna, Valle D'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige e

delle Province autonome di Trento e Bolzano, disponendo che con norme

ordinarie potevano essere modificate le disposizioni statutarie e le

norme di attuazione in materia finanziaria, per determinare i tributi

di competenza dello Stato il cui gettito, per intero o per quote, va

devoluto agli enti autonomi suddetti onde assicurare loro entrate

complessivamente non inferiori al gettito dei tributi aboliti o

modificati. L'art. 14, comma quarto della legge di delega precisava poi

che, in via di deroga, a tali enti fossero corrisposti, per i primi

quattro anni di applicazione dei nuovi tributi, somme di importo pari a

quelle già devolute, maggiorate annualmente del 10%, ove le quote dei

tributi devoluti fossero fisse; nel caso, invece, vi fosse variazione

delle quote, la maggiorazione doveva essere determinata di anno in anno

"sentite le regioni interessate".

Il 20 gennaio 1972 entrava in vigore la legge costituzionale n. 1

del 1971 la quale abrogava l'art. 60 dell'originario statuto e

istituiva, con l'art. 39, l'art. 68 ter (ora corrispondente all'art. 78

del testo unificato dello Statuto approvato con d.P.R. n. 670 del

1972), in cui si dispone - in tema di determinazione delle quote dei

tributi spettanti a ciascuna provincia autonoma - che la quota sarà

annualmente stabilita "d'accordo fra il Governo ed il Presidente della

Giunta provinciale".

Il 24 luglio 1972 veniva emanata la legge n. 321, la quale ha

integralmente sostituito l'art. 14 della legge n. 825 del 1971 di

delega per la riforma tributaria, precisando che agli enti di cui

trattasi l'amministrazione finanziaria corrisponderà, fino al 31

dicembre 1977, somme di importo pari a quelle devolute per il 1972 per

i tributi soppressi dal 1 gennaio 1973, maggiorate annualmente del 10%

ove le quote dei tributi siano fisse; ove invece tali quote siano

variabili, la maggiorazione sarà determinata di anno in anno, sentite

le regioni interessate.

Con l'art. 8 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638, che ha dato

attuazione al citato art. 14 nel testo sostituito con la legge n. 321

del 1972, è stato infine disposto, per quanto specificamente riguarda

i tributi a quota variabile, che la maggiorazione sarà determinata di

anno in anno, "sentite dette amministrazioni (tra cui le due Province

autonome), con decreto del Ministro per le finanze di concerto con

quello per il tesoro".

Ora è in relazione a tale norma che le ricorrenti formulano le

seguenti censure di incostituzionalità:

1) violazione dell'art. 39 della legge costituzionale n. 1 del 1971

(ora art. 78 del testo unificato dello Statuto) per avere la norma

delegata non solo sostituito l'"accordo" con un mero "parere", ma anche

per aver modificato l'organo statale che deve partecipare alla

determinazione della quota, demandandone la competenza ai Ministri

delle finanze e del tesoro in luogo del Governo;

2) violazione dell'art. 23 della legge costituzionale n. 1 del 1971

(ora art. 52 del testo unificato dello Statuto) sul rilievo che,

trattandosi di questioni che riguardano le Province, i Presidenti delle

rispettive Giunte avrebbero dovuto partecipare, e non furono invitati,

alla seduta del Consiglio dei Ministri in cui fu deliberato il decreto

delegato.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato

generale dello Stato, il quale, nelle proprie deduzioni depositate in

cancelleria il 9 gennaio 1973, prendendo in esame anzitutto la censura

relativa all'omessa partecipazione dei Presidenti delle Province alla

seduta del Consiglio dei Ministri che deliberò il decreto delegato n.

638/1972, osserva che nel caso non ricorrono i presupposti della

necessaria partecipazione stabiliti dall'art. 52 dello Statuto, vuoi

perché il decreto in discussione, contenendo norme di attuazione della

riforma tributaria, riguarda materia di esclusiva competenza dello

Stato, vuoi perché è da ritenere che l'integrazione del Consiglio dei

Ministri sia consentita solo quando quest'organo è chiamato a

deliberare provvedimenti amministrativi e non pure quando eserciti

funzioni legislative.

Passando al merito l'Avvocatura osserva che al legislatore

ordinario spetta il potere di modificare, direttamente o con delega, le

disposizioni statutarie concernenti i rapporti finanziari fra lo Stato,

la Regione e le Province; l'art. 104 del testo unico statutario della

Regione Trentino-Alto Adige prevede, infatti, espressamente che le

norme del titolo VI dello Statuto (tra le quali ricade l'art. 78

invocato dalle ricorrenti) "possono essere modificate con legge

ordinaria dello Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto

di rispettiva competenza, della Regione o delle due Province".

Nel caso di specie la legge di delega n. 825 del 1971 - in

applicazione di analoga norma contenuta nell'art. 89 dello Statuto

allora vigente - è stata approvata dal Parlamento sulla base di uno

schema che ebbe l'assenso - manifestato al Ministro delle finanze del

tempo - anche delle due Province. L'intesa raggiunta per derogare alla

norma statutaria rende perciò inapplicabili i principi sulla gerarchia

delle fonti e quelli contenuti nella sopravvenuta legge costituzionale

n. 1 del 1971. Applicabili sono per contro i principi della prevalenza

della legge speciale (di riforma tributaria) rispetto a quella generale

(Statuto) con la conseguente sopravvivenza e legittimità dell'art. 12

n. 3 della legge n. 825 del 1971 che non parla affatto di "accordo" fra

Governo, Regioni e Province, ma di "intesa" con le Regioni e le

Province stesse.

L'assenso dato allo schema della legge di delega deve intendersi,

poi, riferito anche alla legge 321 del 1972, che della prima è

sostanzialmente una proroga, dal che consegue che l'art. 8 del decreto

delegato n. 638 del 1972 - che è conforme alle citate leggi di delega

e di proroga della delega appare costituzionalmente legittimo.

L'Avvocatura non contesta che l'audizione delle Province sia

presupposto necessario per la determinazione delle quote, e rileva che

l'art. 8 del decreto delegato ha appunto espressamente disposto che

siano sentite dette amministrazioni.

L'"accordo" di cui parla l'art. 78 dello Statuto non puo essere

inteso in senso formale, ma come atto di partecipazione ineguale in cui

la partecipazione dello Stato è prevalente mentre il consenso della

Provincia si inquadra in più ampio contesto di accordi politici.

Conclude pertanto l'Avvocatura per il rigetto dei due ricorsi.

All'udienza pubblica la difesa delle Province ha illustrato i

motivi di incostituzionalità svolti nei ricorsi, insistendo per

l'accoglimento degli stessi.

L'Avvocatura dello Stato ha ribadito le proprie conclusioni

esibendo una documentazione dalla quale risulterebbe l'assenso dato

dalle Province in ordine alle modifiche apportate al disegno di legge

sulla riforma tributaria relativamente alla disciplina delle entrate

tributarie da attribuire a dette Province. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi dei Presidenti delle Province autonome di Trento

e di Bolzano, avendo il medesimo oggetto e proponendo questioni

identiche, vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Con il d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638, in attuazione della

delega legislativa per la riforma tributaria (legge 9 ottobre 1971, n.

825, e successive modifiche e proroghe), sono state emanate

disposizioni per l'attribuzione di somme agli enti indicati nell'art.

14 della citata legge n. 825, in sostituzione di tributi, contributi e

compartecipazioni.

Le censure d'incostituzionalità mosse dai due ricorsi in epigrafe

hanno ad oggetto l'art. 8 di tale decreto, nella parte in cui dispone

che, sino al 31 dicembre 1977, alle due Province autonome vengano

corrisposte somme d'importo pari a quelle devolute per l'anno 1972 per

tributi e compartecipazioni a tributi erariali soppressi dal 1 gennaio

1973, e per l'anno 1973 per i tributi soppressi dal 10 gennaio 1974,

distinguendosi tra quote fisse dei tributi devoluti, per le quali è

prevista una maggiorazione annuale del 10% rispetto all'anno

precedente, e quote variabili, per le quali la maggiorazione "sarà

determinata di anno in anno, sentite dette amministrazioni, con decreto

del Ministro per le finanze di concerto con quello per il tesoro".

3. - Va innanzi tutto, in ordine logico, presa in esame l'asserita

violazione dell'art. 23, comma 2, della legge costituzionale 10

novembre 1971, n. 1, recante modificazioni ed integrazioni dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (di poi trasfuso nell'art.

52, u.c., del t.u. delle leggi costituzionali concernenti lo stesso

Statuto, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), a tenore del

quale il Presidente della Giunta provinciale "interviene alle sedute

del Consiglio dei Ministri, quando si trattano questioni che riguardano

la Provincia". Si deduce che il decreto in questione, pur facendo

riferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano, è stato

deliberato dal Consiglio dei Ministri senza che alla relativa seduta

partecipassero, come d'obbligo, i rispettivi Presidenti.

La censura non è fondata. La Corte ha già avuto occasione di

affermare che l'intervento dei Presidenti regionale e provinciali alle

sedute del Consiglio dei Ministri non può considerarsi prescritto

anche per gli atti legislativi; ed in tal senso l'invocata norma

statutaria fu correttamente applicata al momento della emanazione del

decreto legislativo n. 638 del 1972. Ben vero che il d.P.R. 1 febbraio

1973, n. 49, dispone ora, all'art. 19, che il Presidente della Giunta

regionale del Trentino-Alto Adige e i Presidenti delle Giunte

provinciali di Trento e di Bolzano devono essere invitati alle sedute

del Consiglio dei Ministri "quando il Consiglio è chiamato ad

approvare disegni di legge, atti aventi valore di legge, atti o

provvedimenti che riguardano la sfera di attribuzioni della regione e

delle province"; ma trattasi di norma di attuazione dello Statuto,

avente carattere integrativo rispetto alla norma statutaria, e la sua

entrata in vigore è successiva alla emanazione del decreto impugnato,

che, sotto tale profilo, deve essere riconosciuto immune dal dedotto

vizio d'incostituzionalità.

4. - Fondata è, invece, l'altra censura dedotta dalle Province

ricorrenti.

Con l'art. 39 della citata legge costituzionale n. 1 del 1971, è

stato aggiunto allo Statuto per il Trentino-Alto Adige l'art. 68-ter

(di poi trasfuso nell'art. 78 del citato testo unico statutario), a

tenore del quale è devoluta a ciascuna provincia autonoma una quota

del gettito dell'imposta generale sull'entrata, relativo al territorio

regionale, e delle tasse ed imposte sugli affari non indicate nei

precedenti articoli, da stabilirsi annualmente "d'accordo fra il

Governo e il Presidente della Giunta provinciale". Sono, cioè,

previste delle "quote variabili"; ed in tale ipotesi l'impugnato art. 8

del d.P.R. n. 638 del 1972, ai fini della corrisponsione di somme

sostitutive del gettito di tributi aboliti in attuazione della riforma,

prevede, come dianzi ricordato, per un periodo transitorio fino al 31

dicembre 1977, un meccanismo con cui - fermi restando come base di

commisurazione gli importi attribuiti, a seconda dei casi, nel 1972 o

nel 1973, al titolo di quota dei soppressi tributi - si apporta una

maggiorazione da determinarsi, di anno in anno, sentite le

amministrazioni interessate, con decreto ministeriale.

Deve convenirsi con le ricorrenti Province che la instaurata

procedura per la determinazione della maggiorazione viola la richiamata

norma statutaria: infatti, là dove questa colloca le Province su un

piano paritetico con il Governo, ai fini del prescritto "accordo" circa

la determinazione del quantum loro spettante, la impugnata norma del

decreto delegato le degrada, prevedendo che ne sia acquisito soltanto

il parere e che la successiva determinazione spetti esclusivamente al

Ministro per le finanze di concerto con quello per il tesoro.

In contrario, dall'Avvocatura dello Stato si richiama l'art. 104

del citato testo unico statutario, che prevede la possibilità di

modificare le norme del titolo VI con legge ordinaria dello Stato su

concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva competenza,

della Regione o delle due Province: un atto avente forza di legge

ordinaria dello Stato, che incontri il preventivo consenso delle parti

interessate, può, quindi, derogare sia alla procedura dell'"accordo",

sia alla determinazione dei "soggetti" dell'accordo, fissati

dall'articolo 78, ultima parte, dello stesso testo unico (ex art.

68-ter dello Statuto), che ricade appunto tra le norme del titolo VI. E

si assume che, nella specie, la legge di delega n. 825 del 1971 venne

approvata dal Parlamento sulla base di uno schema che ebbe l'assenso

anche delle due Province, manifestato al Ministro delle finanze

pro-tempore che di essa legge fa parte l'art. 12 n. 3, che prevede

l'emanazione, d'intesa con le Province, di norme ordinarie per

modificare le disposizioni statutarie in materia finanziaria; che

l'"intesa" è formula più elastica rispetto a quella dell'"accordo";

che l'assenso dato dalle due Province relativamente allo schema di

legge-delega originaria deve intendersi riferito anche alla successiva

legge n. 321 del 1972, che della prima è sostanzialmente una proroga;

che, conclusivamente, l'impugnato art. 8 del decreto delegato n. 638

del 1972, perfettamente conforme alle leggi di delega, è

costituzionalmente legittimo.

Siffatte argomentazioni non possono essere condivise.

Va innanzi tutto osservato che, dalla esibita documentazione,

risulta soltanto che in data 1 marzo 1971 vi fu una riunione tra

rappresentanti del Ministero delle finanze, delle Regioni a statuto

speciale e delle Province autonome, nel corso della quale "gli enti

interessati hanno fatto conoscere, sia pure nelle vie brevi, di essere

d'accordo in linea di massima sul testo degli emendamenti" da proporre

al disegno di legge sulla riforma tributaria; il che non può certo

integrare la "concorde richiesta" prevista dal menzionato art. 104 del

testo unico statutario, che dev'essere invece formalmente e

puntualmente deliberata dagli organi competenti, e rivolta al

legislatore ordinario.

Né può ritenersi che la procedura prescritta dall'art. 78 del

testo unico statutario sia stata modificata dalla norma impugnata in

applicazione di quanto previsto dal richiamato art. 12 n. 3 della legge

di delega n. 825 del 1971. Questo articolo, infatti, fa riferimento a

norme di coordinamento, da emanare, sempre nel rispetto dei principi e

delle procedure stabiliti dagli statuti speciali, d'intesa con le

regioni e le province, per la disciplina definitiva dei rapporti

finanziari con lo Stato; e tra tali norme non sono certo da

ricomprendere quelle del decreto n. 638 che ha inteso dare

semplicemente attuazione alla disciplina transitoria oggetto del

successivo art. 14 della stessa legge di delega. Tanto più ove si

consideri che il comma 7 dell'art. 14 prescrive la corrisponsione delle

somme in questione "in deroga alle disposizioni previste al n. 3 del

precedente art. 12".

Pertanto, la norma impugnata va dichiarata costituzionalmente

illegittima, per contrasto con l'art. 78 del citato testo unico

statutario, nella parte in cui prevede che alla determinazione delle

maggiorazioni delle somme d'importo pari alle quote variabili di

soppressi tributi erariali, da corrispondere alle Province autonome di

Trento e Bolzano, si proceda " sentite dette amministrazioni, con

decreto del Ministro per le finanze di concerto con quello per il

tesoro".