Sentenza n. 180/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43 della legge

20 maggio 1982, n. 270 (Revisione della disciplina del reclutamento

del personale docente della scuola materna, elementare, secondaria ed

artistica, ristrutturazione degli organici, adozione di misure idonee

ad evitare la formazione di precariato e sistemazione del personale

precario esistente), promosso con ordinanza emessa l'11 luglio 1985

dal T.A.R. della Liguria sul ricorso proposto da Frugone Giulio ed

altri contro il Provveditorato agli Studi di Genova ed altri,

iscritta al n. 632 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale

dell'anno 1986;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella Camera di Consiglio dell'11 novembre 1987 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto Con ordinanza 11 luglio 1985, il TAR della Liguria sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 43 della l. 20

maggio 1982, n. 270, con riferimento agli art.li 2, 3 e 33 Cost.

Riferiva il Tribunale nell'ordinanza che taluni insegnanti di

educazione fisica di Scuole medie parificate (rectius "legalmente

riconosciute") o pareggiate, avevano presentato ricorso per

l'annullamento di taluni provvedimenti emessi dal Provveditore agli

Studi di Genova e dall'ISEF (Ist. Sup. Educazione Fisica) di Roma,

con i quali essi ricorrenti non erano stati ammessi a partecipare ai

corsi I.S.E.F. previsti per gl'insegnanti di educazione fisica non di

ruolo delle Scuole statali, e per di più erano stati invitati i

Presidi degli Istituti da cui dipendevano a provvedere al loro

licenziamento.

Con sentenza 11 luglio 1985, il TAR aveva annullato i

provvedimenti nella parte concernente l'invito a licenziare, mentre

aveva, con l'ordinanza in pari data di cui sopra, trasmesso gli atti

a questa Corte per la risoluzione della sollevata questione di

legittimità costituzionale, in subordine adombrata dagli stessi

ricorrenti.

Secondo l'ordinanza, la previsione della norma impugnata

concernente l'istituzione di speciali corsi presso l'I.S.E.F. miranti

a consentire il conseguimento del prescritto titolo di studio, e

successivamente l'abilitazione all'insegnamento, esclusivamente agli

insegnanti precari di educazione fisica delle scuole statali che ne

fossero sprovvisti (e ciò al fine di favorire la loro successiva

immissione in ruolo), determinava disparità di trattamento nei

confronti degli insegnanti delle Scuole medie parificate e pareggiate

che si trovavano nelle medesime condizioni. Precisavano, anzi, i

Giudici del Tribunale rimettente che il principio d'uguaglianza trova

nella specie applicazione attraverso la parità delle situazioni

voluta dall'art. 33, terzo comma, Cost.

Interveniva nel giudizio innanzi alla Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello

Stato, la quale chiedeva che la questione fosse dichiarata non

fondata.

Secondo l'Avvocatura, infatti, la norma è rivolta a sanare una

situazione tutta particolare delle Scuole statali che non è

comparabile con altre situazioni analoghe. Si tratterebbe di

riconoscere un titolo di servizio acquisito da chi ha prestato la

propria opera per un interesse primario dello Stato in un momento di

particolare emergenza, allorquando, per mancanza in alcune province

di personale munito di titoli di studio, c'era stato il rischio di

dovere interrompere l'insegnamento dell'educazione fisica, con

negativa incidenza sul buon andamento di un servizio pubblico e, in

definitiva, sullo stesso principio di cui all'art. 97 Cost.

Ci sarebbero, quindi, buone ragioni - secondo l'Avvocatura - per

ritenere peculiare ed eccezionale la situazione degli statali e,

perciò, giustificato il trattamento differenziato rispetto alle

scuole non statali. In altri termini, l'ammissione ai corsi speciali

sarebbe un momento strumentale per favorire l'immissione in ruolo di

quel personale verso cui lo Stato ha contratto una specie di debito

morale.

Nega, infine, l'Avvocatura che la norma impugnata pregiudichi in

alcun modo le libertà configurate, in materia d'istruzione,

dall'art. 33 Cost., dato che enti e privati restano liberi di

istituire scuole e ottenere riconoscimenti e pareggiamenti con gli

effetti previsti dalla legge. Considerato in diritto

1.- Dev'essere subito ben chiarito che il principio di

autorganizzazione dello Stato non può essere messo in discussione:

non sono, perciò, di regola, comparabili le situazioni che lo Stato

pone in essere per il perseguimento dei suoi fini con quelle, per

quanto analoghe, instaurate dall'iniziativa privata.

Nella specie, tuttavia, vengono a delinearsi situazioni anomale ed

eccezionali che trovano una base comune su cui la comparazione è

prospettabile. E la base comune è data proprio dai principi dettati

dall'art. 33 Cost.; dai quali risulta evidente che il Costituente ha

inteso consentire a privati e ad Enti di perseguire quella stessa

finalità cui lo Stato s'indirizza attraverso l'Istituzione di scuole

statali di ogni ordine e grado: vale a dire l'istruzione, mediante il

libero insegnamento dell'arte e della scienza. Questo interesse

primario dello Stato è, dunque, proprio anche delle scuole e degli

istituti di educazione che Enti e privati istituiscono ai sensi del

terzo comma dell'art. 33 Cost. Tant'è vero che il legislatore se ne

dà carico intervenendo con tutto un complesso normativo che assicura

la previa approvazione delle scuole private da parte del Ministro

competente, la vigilanza da parte di un Ente statale, e la

regolarità della direzione e degli insegnamenti mediante affidamento

a persone munite, oltre che di qualità morali, del titolo legale di

abilitazione e - ove occorra - iscritte all'albo professionale (art.

3 l. 19 gennaio 1942 n. 86).

Ancora più rigorose sono le condizioni imposte alle scuole non

statali autorizzate per conseguire, dopo un anno, il riconoscimento

legale. Oltre alle condizioni precedenti, riguardanti anche la sede,

l'arredamento, le attrezzature e le esigenze igeniche e didattiche

della scuola, si prescrive che siano impartiti gli insegnamenti e

svolte le esercitazioni propri delle corrispondenti scuole statali,

secondo i programmi ufficiali, e che gli alunni siano provvisti dei

titoli legali di studio per le classi che frequentano (art. 6 legge

citata).

Ed, infine, il cosidetto "pareggiamento", che può essere ottenuto

esclusivamente dalle scuole che - sempre dopo almeno un anno

dall'autorizzazione - sieno gestite da Enti pubblici. Per il

"pareggiamento" le condizioni sono tali da promuovere effettivamente

- come indica il nome - una concreta parità di queste scuole a

quelle dello Stato. Infatti, oltre a tutti gli altri già indicati

requisiti, debbono avere numero e tipo di cattedre uguali a quelli

delle corrispondenti scuole statali di pari grado. Inoltre a questo

personale di ruolo dev'essere assicurato un trattamento economico

iniziale pari a quello delle scuole statali (art. 8 legge citata).

L'intervento dello Stato nella disciplina delle scuole non statali

è così penetrante da consentire al Ministro di disporre, a seconda

dei casi, la sospensione o la revoca del pareggiamento o del

riconoscimento legale, o addirittura la chiusura (e, perciò, la

revoca dell'autorizzazione) quando le dette scuole non osservino le

disposizioni delle leggi e dei regolamenti, o quando venga a mancare

anche una soltanto delle condizioni prima ricordate, oppure

sussistano gravi ragioni di ordine morale o didattico. A tal fine

sono previste ispezioni disposte dal Provveditore agli studi o dal

Ministro della Pubblica Istruzione (art. 10 legge citata). Tutte tali

norme, del resto, preesistevano sostanzialmente nel r.d. 6 maggio

1923 n. 1051 (Ordinamento della istruzione media) e relativo

Regolamento.

2.- A questo punto, dev'essere eliminato un errore terminologico

dell'ordinanza, esattamente segnalato anche dall'Avvocatura. Non può

parlarsi nella specie di scuole private "parificate", perché la

parificazione riguarda esclusivamente le scuole elementari, dove

peraltro non esiste un insegnamento autonomo di educazione fisica che

è affidato ai maestri elementari. Nella specie, perciò, si tratta

di scuole medie legalmente riconosciute oppure di scuole pareggiate:

conseguentemente quando l'ordinanza parla di "scuole private

parificate" deve intendersi "scuole medie legalmente riconosciute".

Orbene, da quanto si è rilevato nel numero precedente, appare

evidente che lo Stato stesso, attraverso quella dettagliata normativa

di condizioni, d'interventi, di vigilanza, e di provvedimenti

restrittivi, identifica nelle finalità delle scuole riconosciute e

pareggiate quello stesso interesse primario che esso persegue

mediante l'organizzazione delle scuole statali: il che, del resto, -

come si è già detto - è nei principi dettati dall'art. 33 Cost.

Si spiega, perciò, che - come si evince dalla normativa

dell'ordinanza e come riconosce la stessa Avvocatura - allorquando il

perseguimento di quei fini fu messo in crisi dalla grave penuria di

insegnanti di educazione fisica provvisti di titoli di studio e di

abilitazione, e lo Stato, per non bloccare l'istruzione, fu costretto

ad avvalersi di personale che ne era privo, anche se ritenuto in

grado di supplire temporaneamente, analoga concessione esso facesse

alle scuole riconosciute e pareggiate che versavano nello stesso

frangente. I presidi di queste ultime vennero così autorizzati ad

avvalersi - come faceva lo Stato - di personale dotato di requisiti

ma non di titoli e di abilitazioni: e questo personale consentì per

molti anni allo Stato di raggiungere i suoi fini su tutto il settore

della scuola media, fosse essa statale, riconosciuta o pareggiata.

Se tutto questo non può essere messo in dubbio, non si vede

perché il debito morale dello Stato dovrebbe essere soddisfatto

soltanto limitatamente alla scuola statale, quando tutto il

personale, sia pubblico che privato, che si trovava nelle stesse

condizioni, ha contribuito in realtà con il suo lavoro a risolvere

una grave situazione che pregiudicava l'identico primario interesse

pubblico.

Solo entro questi limiti eccezionali prende corpo la questione di

uguaglianza che si sostanzia nello stretto collegamento fra l'art. 3

e l'art. 33 della Costituzione, collegamento per il quale la

comparazione si rende eccezionalmente possibile in quanto l'attività

dell'ente riconosciuto o pareggiato è strettamente disciplinata e

indirizzata dallo Stato al perseguimento degli stessi fini cui

ricorre la scuola statale.

In realtà, la stessa legge impugnata mostra di essere sensibile

ai principi di uguaglianza allorché estende, con l'art. 76, agli

istituti e scuole di istruzione secondaria pareggiati o legalmente

riconosciuti, sessioni riservate di esami di abilitazione, da indire

entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge, per gli

insegnanti in servizio quali supplenti negli anni scolastici 1980-81

e 1981-82, o con nomina almeno annuale. Quanto, poi, all'art. 2

Cost., cui pure l'ordinanza fa riferimento, deve rilevarsi che,

però, non esiste alcuna motivazione in ordine ad esso: probabilmente

perché si ritiene assorbita la sua valenza nei principi sanciti

dall'art. 33 Cost.

3.- La sollevata questione appare, quindi, fondata: anche se la

fondatezza dev'essere limitata all'ammissibilità ad appositi corsi

speciali per il conseguimento del titolo di studio dei docenti di

educazione fisica e di attività ginnico-sportive che si trovassero

in servizio nelle scuole pareggiate o legalmente riconosciute negli

anni e nelle condizioni di cui all'art. 43 della legge impugnata.

Per quanto si riferisce, infatti, al concorso di abilitazione,

come esattamente rilevava anche l'Avvocatura generale, e

contrariamente a quanto mostra di ritenere l'ordinanza di rimessione,

l'art. 43 impugnato non prevede alcuna sessione particolare né alcun

altro privilegio per i docenti di educazione fisica: ché, anzi, è

prescritto che, per essere ulteriormente trattenuti in servizio fino

all'immissione in ruolo, essi debbono conseguire l'abilitazione

all'insegnamento "nel primo concorso ordinario che sarà indetto dopo

la conclusione dei corsi speciali".

Poiché, tuttavia, l'immissione nel ruolo statale non riguarda la

questione sollevata, così come la stessa ordinanza di rimessione

espressamente riconosce, una volta conseguito il titolo di studio

negli appositi corsi speciali, i docenti di educazione fisica delle

scuole medie pareggiate o riconosciute vi provvederanno secondo le

norme generali per il conseguimento dell'abilitazione.

D'altra parte, la Corte deve esaminare esclusivamente

l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 della legge, per la

mancata estensione dei benefici ivi previsti ai docenti di scuole

medie non statali, nei limiti in cui lo consenta la diversa natura e

l'autonomia, sia pure limitata, delle scuole pareggiate o

riconosciute.