Sentenza n. 180/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province di Bolzano e Trento

notificati l'11 e 10 gennaio 1991, depositati in Cancelleria il 16 e

21 gennaio successivi, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

del decreto del Ministro dei lavori pubblici del 30 ottobre 1990

recante "Concessione di contributi per la costruzione, l'ampliamento

ed il recupero di immobili destinati a sedi di comunità

terapeutiche" ed iscritti rispettivamente ai nn. 7 e 8 del registro

conflitti 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano,

Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato dello Stato

Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto conflitto di

attribuzione avverso il decreto 30 ottobre 1990 del Ministro dei

lavori pubblici, Presidente del Comitato per l'edilizia residenziale,

con il quale, in attuazione dell'art. 107 della legge 22 dicembre

1975, n. 685 (Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope.

Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza), nel testo novellato dall'art. 32 della legge 26

giugno 1990, n. 162, sono state dettate le modalità per la

concessione dei contributi per la costruzione, l'ampliamento o il

recupero di immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche, è

stata ripartita tra le regioni la disponibilità finanziaria di 100

miliardi per il 1990 e sono stati precisati gli enti legittimati a

chiedere i contributi, la tipologia delle domande, i termini di

presentazione delle stesse, nonché le procedure di assegnazione e

gestione dei finanziamenti, all'uopo richiamandosi quelle dei

programmi straordinari dell'art. 3, lettera q) della legge 5 agosto

1978, n. 457 per l'edilizia residenziale.

Sostiene la ricorrente che l'atto impugnato sarebbe invasivo di

proprie competenze esclusive in materia di "assistenza e beneficenza

pubblica" e di "edilizia comunque sovvenzionata", nonché di

competenze di tipo concorrente in materia di "igiene e sanità,

rispettivamente previste dall'art. 8 nn. 25 e 10 e dall'art. 9 n. 10

dello Statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670.

Nell'esercizio di tali competenze la stessa provincia autonoma

avrebbe già legiferato in materia di tossicodipendenza con la legge

provinciale 7 dicembre 1978, n. 69, il cui art. 2 tratta appunto

delle comunità terapeutiche.

Il provvedimento impugnato si porrebbe, altresì, in contrasto con

il sistema finanziario provinciale riconosciuto dagli artt. 69 e

seguenti dello Statuto, modificati di recente dalla legge 30 novembre

1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione

Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano

con la riforma tributaria). In particolare l'art. 5 di tale legge,

dopo aver stabilito che le province autonome partecipano alla

ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi

di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,

dispone che i finanziamenti, recati dalle leggi statali in cui sia

previsto il riparto tra le regioni, vengano assegnati alle province

autonome per essere utilizzati secondo normative provinciali

nell'ambito del corrispondente settore.

In contrasto con siffatte previsioni legislative, della

ripartizione degli stanziamenti da parte del CER avrebbe ora

beneficiato la Regione Trentino-Alto Adige, in luogo della provincia

ricorrente, la quale è la sola competente a disciplinare le

modalità di erogazione dei contributi e di gestione dei singoli

interventi. Ciò sarebbe confermato dal decreto legge 22 aprile 1985,

n. 144 (Norme per la erogazione di contributi finalizzati al sostegno

delle attività di prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti

nonché per la distruzione di sostanze stupefacenti e psicotrope

sequestrate e confiscate), convertito, con modificazioni, nella legge

21 giugno 1985, n. 297, il cui art. 1- ter ha appunto disposto che,

in relazione agli specifici contributi, le province autonome

"provvedono.. .. .. secondo modalità stabilite dai rispettivi

ordinamenti".

2. - Avverso lo stesso decreto ministeriale 30 ottobre 1990 ha

sollevato conflitto di attribuzione anche la Provincia autonoma di

Trento, sostenendo la invasività di proprie attribuzioni legislative

ed amministrative in materia di "edilizia comunque sovvenzionata",

"lavori pubblici di interesse provinciale", "igiene e sanità"

nonché il contrasto con il sistema dell'autonomia finanziaria

provinciale, in riferimento agli artt. 8, nn. 10 e 17, 9 n. 10, 16,

al titolo VI dello Statuto speciale di autonomia, oltreché alla

legge 30 novembre 1989, n. 386.

Con il suo ricorso la Provincia di Trento ha impugnato, altresì,

la delibera di riparto dei fondi relativi al 1990, adottata dal

comitato esecutivo del CER nella seduta del 20 ottobre 1990, di cui

è cenno nelle premesse del decreto ministeriale.

Dopo aver ricordato che la norma di legge su cui si fonda l'atto

impugnato rinvia, quanto alle procedure per la concessione dei

finanziamenti, a quelle previste per gli "interventi straordinari nel

settore dell'edilizia residenziale" dall'art. 3, primo comma, lettera

q), della legge 5 agosto, n. 457, la provincia ricorrente rileva che

l'art. 39 della richiamata legge dispone l'accreditamento dei fondi

relativi direttamente alle province autonome, in quanto "aventi

competenza esclusiva in materia di edilizia comunque sovvenzionata",

in conformità all'art. 78 dello Statuto ai sensi del quale, tra

l'altro, "la devoluzione avviene senza vincolo di destinazione a

scopi determinati". La pluriennale applicazione della legge n. 457

del 1978 ha comportato che tutti i finanziamenti statali relativi al

settore dell'edilizia pubblica, ivi compresi quelli per gli

interventi straordinari di cui al predetto art. 3, lettera q), sono

stati erogati alle province autonome secondo la descritta procedura.

Ciò impone, ad avviso della ricorrente, che anche i finanziamenti

disposti dall'art. 107 della legge n. 685 del 1975, come sostituito

dall'art. 32 della legge n. 162 del 1990, per contributi a favore

delle comunità terapeutiche, non debbano essere erogati, nelle province di Trento e di Bolzano, direttamente da organi dello Stato, ma

debbano invece concorrere alla determinazione della quota variabile

di finanziamento attribuita alle province ai sensi dell'art. 78 dello

Statuto, restando riservato alle stesse il compito di disciplinare e

di disporre l'erogazione dei contributi sulla base di proprie leggi.

In proposito, anche la Provincia di Trento ricorda il precedente

dei contributi alle comunità terapeutiche contro le

tossicodipendenze, previsto dall'art. 1- ter del decreto legge 22

aprile 1984, n. 144, convertito nella legge 21 giugno 1985, n. 297,

in cui è fatto salvo l'ordinamento provinciale.

Il decreto ministeriale ora impugnato avrebbe invece ripartito le

somme stanziate tra le regioni, intese come circoscrizioni

geografiche, ed in base ai dati rilevati dall'osservatorio permanente

presso il Ministero dell'interno circa il numero dei

tossicodipendenti assistiti.

Tale previsione, unitamente alle altre relative alle modalità di

concessione dei contributi in capo agli enti beneficiari, il tutto

secondo lo schema di un intervento diretto dello Stato,

determinerebbe la violazione dell'autonomia della provincia

ricorrente; in più la disciplina applicativa recata dal

provvedimento impugnato sarebbe illegittima in quanto non rispettosa

dei criteri legislativamente stabiliti in materia, i quali prevedono

per le province autonome un procedimento di finanziamento del tutto

particolare, che salvaguardi appunto l'autonomia provinciale nella

gestione dell'intervento.

Infine la Provincia di Trento rileva l'incongruità della

ripartizione e dell'assegnazione alla Regione Trentino-Alto Adige,

considerata quale circoscrizione territoriale unica, della quota di

finanziamento indifferenziata usufruibile da soggetti ubicati

nell'una o nell'altra provincia, mentre il riferimento territoriale

ai fini della commisurazione dei finanziamenti dovrebbe essere quello

dei due enti provinciali distintamente considerati.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri con unica memoria, nella quale eccepisce in

primo luogo la inammissibilità dei ricorsi, dal momento che il

decreto impugnato è del tutto conforme alla normativa ordinaria

vigente e, segnatamente, alle disposizioni contenute nell'art. 107

della legge n. 685 del 1975, nel testo sostituito dall'art. 32 della

legge n. 162 del 1990, e le province ricorrenti intenderebbero porre

in modo irrituale una vera e propria questione di legittimità

costituzionale della norma sopra ricordata.

La particolare disciplina legislativa, infatti, unitamente al

decreto che vi dà esecuzione, dispone la ripartizione del

finanziamento alle regioni, in proporzione al numero dei

tossicodipendenti rilevato in ciascuna di esse, e la assegnazione del

contributo direttamente agli enti indicati nell'art. 92 della legge,

che ne facciano richiesta.

Nessuna disposizione speciale o derogatoria è prevista per il

Trentino-Alto Adige e nessuna funzione è attribuita alle province

autonome, né in qualità di centri di rilevazione delle

tossicodipendenze, né quali soggetti destinatari dei contributi.

Nemmeno può rinvenirsi nella medesima disciplina un richiamo

esplicito od implicito all'art. 39 della legge n. 457 del 1978, che

ripropone, per il piano decennale dell'edilizia, la norma finanziaria

contenuta nell'art. 78 dello Statuto. E ciò significa che non si è

inteso estendere l'ambito di applicabilità del citato art. 39 al di

fuori del contesto in cui la norma stessa è inserita.

Passando al merito delle impugnative, l'Avvocatura generale dello

Stato sostiene la infondatezza di entrambi i ricorsi, poiché gli

interventi edilizi relativi alle sedi delle comunità terapeutiche

costituiscono lo strumento immediatamente e indissolubilmente

collegato alla finalità di realizzare una politica sociale nella

materia delle tossicodipendenze, in un settore cioè caratterizzato

da una "forte emergenza" per la tutela della salute dei cittadini,

nel quale le attribuzioni statali non incontrano limiti in

contrapposte potestà regionali.

Le pretese delle province autonome, dirette a precludere allo

Stato il legittimo esercizio di una politica sociale, si palesano

ancor più illegittime proprio alla luce dell'invocato art. 78 dello

Statuto, ai sensi del quale "la devoluzione avviene senza vincolo di

destinazione a scopi determinati", dal momento che l'applicazione di

tale norma farebbe venir meno il perseguimento proprio di quegli

scopi che stanno alla base della specifica normativa, nella cui

prospettiva i contributi sono concessi direttamente ai soggetti che

operano nel settore e le regioni sono prese in considerazione non

quali enti, ma proprio quali circoscrizioni territoriali entro le

quali si effettuano le rilevazioni necessarie per la ripartizione dei

fondi disponibili. È per questa ragione che non sono stati previsti

due distinti finanziamenti per la Provincia di Trento e per quella di

Bolzano, non venendo in evidenza il profilo delle loro competenze

amministrative.

In particolare l'assunto della Provincia di Trento, di ottenere in

prededuzione la quota di propria spettanza secondo le previsioni

dell'art. 39 della legge n. 457 del 1978, sarebbe disatteso dalle

disposizioni finanziarie contenute nel quarto comma dell'art. 107

della legge n. 685 del 1975, nel testo modificato. Allo specifico

intervento sono infatti destinati, non già stanziamenti aggiuntivi

di bilancio, bensì i fondi giacenti presso la sezione autonoma della

Cassa depositi e prestiti istituita dall'art. 10 della legge n. 457

del 1978; e tali fondi sono già al netto della quota riservata alle

province autonome nel settore dell'edilizia sovvenzionata e ad esse

attribuita secondo il meccanismo previsto dall'art. 39 della stessa

legge, e sono quindi fondi destinati alle altre regioni e da queste

non utilizzate.

Orbene, nel disporre il recupero di dette somme, la norma statale

(ed il decreto che vi dà applicazione) non ha inteso escludere gli

enti aventi sede nella Regione Trentino-Alto Adige, proprio per

garantire che l'intervento sociale fosse assicurato in termini

omogenei in tutto il territorio nazionale.

Ma, una volta che le province hanno ottenuto quanto di loro

spettanza in applicazione dell'invocato art. 39 sopra menzionato, non

sussistono elementi per pretendere che a tale norma, già applicata

"a monte", si ricorra una seconda volta (e al di fuori di qualsiasi

previsione legislativa) per dotare di ulteriori mezzi finanziari le

province autonome, le quali non possono vantare attribuzioni di

fronte ad un intervento straordinario e del tutto estraneo alle sfere

di applicazione statutaria. Considerato in diritto

1. - Le Province di Bolzano e di Trento hanno sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti del decreto del Ministro dei lavori

pubblici, con il quale, in attuazione dell'art. 107 della legge n.

685 del 1975, come modificato dall'art. 32 della legge n. 162 del

1990, sono state dettate le modalità per la concessione dei

contributi per la costruzione, l'ampliamento o il recupero di

immobili destinati a sedi di comunità terapeutiche, è stata

ripartita tra le regioni la disponibilità finanziaria di 100

miliardi per il 1990 e sono stati precisati gli enti legittimati a

chiedere i contributi, la tipologia delle domande, i termini di

presentazione delle stesse, nonché le procedure di assegnazione e

gestione dei finanziamenti, all'uopo richiamandosi quelle dei

programmi straordinari dell'art. 3, primo comma, lettera q), della

legge 5 agosto 1978, n. 457 per l'edilizia sovvenzionata.

La Provincia di Trento ha anche impugnato l'atto preparatorio del

decreto ministeriale, costituito dalla delibera di riparto dei fondi

relativi al 1990, adottata dal comitato esecutivo del Comitato per

l'edilizia residenziale (CER) il 20 ottobre 1990.

Le due province, con motivi in parte analoghi ed in parte diversi,

sostengono sostanzialmente l'invasività di competenze provinciali

nelle materie dell'assistenza e beneficenza pubblica, dell'edilizia

comunque sovvenzionata, dei lavori pubblici di interesse provinciale,

nonché con il sistema di autonomia finanziaria provinciale previsto

dallo Statuto e dalle modifiche di recente introdotte dalla legge n.

386 dal 1989. Sotto quest'ultimo profilo si sostiene che i

finanziamenti, recati alle regioni dalle leggi statali, debbano

essere assegnati direttamente alle province autonome e non alla

Regione Trentino-Alto Adige, come previsto dal decreto impugnato, ed

in particolare la Provincia autonoma di Trento sostiene, altresì,

che anche i fondi in oggetto debbano concorrere alla determinazione

della quota variabile di finanziamento attribuita alle province,

restando riservata alle stesse la disciplina per l'erogazione di

contributi.

2. - I due ricorsi possono essere riuniti per identità di

materia.

3. - L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito

l'inammissibilità dei ricorsi nell'assunto del carattere non

autonomamente lesivo del decreto ministeriale impugnato, perché

questo si sarebbe limitato a dare attuazione all'art. 107 della legge

n. 685 del 1975, come novellato dall'art. 32 della legge n. 162 del

1990, per cui sostiene che i ricorsi tenderebbero a proporre in modo

surrettizio la questione di legittimità costituzionale di una legge

dello Stato non più impugnabile in via principale.

L'eccezione deve essere disattesa perché il carattere attuativo o

meno del decreto impugnato è un profilo strettamente connesso al

merito della controversia, in quanto le province ricorrenti

sostengono principalmente che il decreto in parola sarebbe andato al

di là delle previsioni della legge che, a loro avviso, se

correttamente applicata, non darebbe luogo alla lamentata lesione di

competenze provinciali.

4. - I ricorsi sono infondati.

Il citato art. 107, sul quale si fonda il decreto ministeriale

impugnato, si inserisce in un contesto di provvidenze dello Stato

diretto a fronteggiare il fenomeno della tossicodipendenza,

predisponendo una politica sociale ad ampio respiro che, proprio

perché volta a sopperire ad una emergenza che investe l'intero

Paese, deve necessariamente rispondere a criteri di uniformità.

La citata disposizione legislativa prevede perciò, per le

finalità descritte in precedenza, la ripartizione del finanziamento

fra le regioni, secondo il criterio del numero dei tossicodipendenti,

rilevato in ciascuna di esse, ed individua negli "enti di cui

all'art. 92 " (della stessa legge) i diretti destinatari dei

contributi in conto capitale fino alla totale copertura, per la

costruzione, l'ammodernamento o il recupero di immobili necessari per

le esigenze riabilitative dei tossicodipendenti, prevedendo,

altresì, il vincolo decennale a tale destinazione degli immobili che

abbiano beneficiato del contributo.

Si è dunque in presenza di un intervento straordinario dello

Stato, di carattere aggiuntivo rispetto a quelli concernenti i

finanziamenti ordinari nella materia dell'edilizia sovvenzionata. In

questa prospettiva l'art. 107 citato instaura un diretto circuito

Stato-enti che devono provvedere all'assistenza, attesa l'esigenza di

uniformità che deve ispirare l'attuazione delle provvidenze all'uopo

previste e tenuto conto del peculiare regime di vincolo cui rimangono

assoggettati gli immobili.

Il decreto ministeriale impugnato dispone, poi, in concreto gli

strumenti per realizzare le finalità previste dalla legge,

ripartendo (art. 1-3) le disponibilità tra le regioni ed

individuando gli enti aventi i requisiti per beneficiare dei

contributi ed inoltre (art. 4-6) determina il procedimento per la

loro erogazione.

5. - Così chiariti i termini e la portata del decreto impugnato,

in relazione alla previsione legislativa di cui costituisce

svolgimento ed attuazione, è infondata la censura con la quale si

denuncia l'invasione delle competenze esclusive delle province nelle

materie dell'assistenza e beneficenza pubblica e dell'edilizia

comunque sovvenzionata, nonché di competenze di tipo concorrente in

materia di igiene e sanità.

Questa Corte ha in più occasioni (sentenze nn. 37 e 32 del 1991,

459, 399 e 324 del 1989, 217 del 1988) ritenuto legittimi gli

interventi predisposti e realizzati dallo Stato, quando si tratti di

provvidenze che, pur avendo attinenza a materie di competenza

regionale, presentino il carattere della straordinarietà ed i

relativi finanziamenti siano aggiuntivi rispetto ai trasferimenti

ordinari, richiedendo criteri uniformi per la loro attuazione e

certezza che il fine venga raggiunto con pari incidenza in tutto il

territorio nazionale.

Tenuto conto del contesto legislativo in cui l'art. 107 citato e

il decreto ministeriale che ne costituisce lo svolgimento si

collocano e di cui si è riferito in precedenza (n. 3), le

provvidenze predisposte presentano appunto tali caratteri.

In particolare questi sono riscontrabili, in raffronto alle

previsioni normative riguardanti i flussi ordinari di finanziamento

per l'edilizia pubblica e sovvenzionata, di cui all'art. 39 della

legge n. 457 del 1978 (piano decennale dell'edilizia) ed alle successive leggi di rifinanziamento. Difatti l'art. 107 citato, quarto

comma, stabilisce che all'onere derivante dall'attuazione

dell'intervento non si debba far fronte mediante ulteriori

stanziamenti di bilancio per le finalità dell'edilizia sovvenzionata

previste dalla legge n. 457 del 1978, bensì mediante

l'utilizzazione, per il fine specifico del recupero dei

tossicodipendenti, delle disponibilità della sezione autonoma della

Cassa depositi e prestiti istituita ai sensi dell'art. 10 della legge

5 agosto 1978 n. 457. Tali disponibilità sono state ricavate dalle

giacenze di finanziamenti non utilizzati dalle regioni e poiché,

come ha chiarito l'Avvocatura generale dello Stato, senza

contestazione delle ricorrenti, le province sarebbero già state

destinatarie dei finanziamenti di loro spettanza, non potrebbero

certamente dolersi perché enti compresi nei rispettivi ambiti

provinciali verranno a fruire di un finanziamento aggiuntivo rispetto

ai flussi ordinari previsti per l'edilizia sovvenzionata in base alla

legge n. 457 del 1978. Quindi anche il concreto reperimento delle

risorse finanziarie confermerebbe, per le province ricorrenti, il

carattere aggiuntivo e straordinario di provvidenze legate ad una

emergenza.

6. - Non ha poi fondamento il motivo diretto a censurare il

decreto impugnato per violazione dell'autonomia finanziaria delle

province autonome, garantita dallo Statuto e dalle norme successive,

le quali prevedono che i finanziamenti, recati alle regioni dalle

leggi dello Stato, debbono essere separatamente assegnati alle due

province. Secondo le ricorrenti il decreto, nel distribuire i fondi,

ha considerato la Regione Trentino-Alto Adige nel suo complesso, là

dove l'art. 107 citato, terzo comma, nel prevedere che i "contributi

sono ripartiti tra le regioni", avrebbe indicato queste in modo

generico, senza escludere, come avvenuto in altro provvedimento

legislativo analogo (D.L. 22 aprile 1984, n. 144, convertito con

modificazione nella legge 21 giugno 1985, n. 297, art. 1- ter), che

il riferimento alle regioni debba essere inteso per le Province di

Trento e di Bolzano considerandole separatemente.

Osserva la Corte che, diversamente da quanto si sostiene nei

ricorsi, l'art. 107 della legge citata, avendo disposto provvidenze

riguardanti l'intero territorio del Paese, per sopperire ad una

emergenza straordinaria, fa riferimento soltanto all'ambito

territoriale regionale come base di rilevazione statistica degli

assistiti ed individua poi, come si è già rilevato (n. 3), i

destinatari diretti dei contributi negli "enti di cui all'art. 92"

della legge stessa.

Per quel che riguarda in particolare le province ricorrenti, il

tipo di provvidenze predisposte e le modalità di realizzazione

previste non escludono che, nel quadro di un'oculata gestione delle

risorse, lo Stato debba ugualmente tenere conto della loro peculiare

situazione istituzionale. Il che implica che la concreta

distribuzione di contributi, la cui misura complessiva è stata

prevista globalmente con riferimento all'ambito geografico

dell'intera regione, debba avvenire sulla base delle effettive

esigenze dei due territori provinciali, separatamente considerati, e

quindi in proporzione al numero dei tossicodipendenti assistibili per

ciascuno di essi, in modo che le istanze avanzate dagli enti

individuati nel decreto ministeriale possano essere equilibratamente

prese in considerazione con riferimento al regime istituzionale delle

due province che non potrebbe, comunque, essere ignorato.