Sentenza n. 182/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 27

della legge 9 maggio 1975, n. 153 (attuazione delle direttive del

Consiglio delle Comunità europee per la riforma dell'agricoltura),

promossi con ricorsi del Presidente della Regione Valle d'Aosta, del

Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, del Presidente della

Giunta provinciale di Trento e del Presidente della Regione Sardegna,

notificati il 25 giugno 1975, depositati in cancelleria il 1 e 4 luglio

1975 ed iscritti ai nn. 16, 17, 18 e 19 del registro ricorsi 1975.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 aprile 1976 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi l'avv. Gustavo Romanelli, per la Regione Valle d'Aosta,

l'avv. Umberto Coronas, per le Province di Bolzano e di Trento e per la

Regione Sardegna, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Per dare attuazione alle direttive nn. 72/159, 72/160 e 72/161

impartite dal Consiglio delle Comunità Europee per la riforma

dell'agricoltura, lo Stato italiano ha emanato la legge 9 maggio 1975,

n. 153, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 137 del successivo 26

maggio. L'art. 27 della legge citata prevede che il Consiglio dei

ministri, su proposta del ministro degli affari esteri e del ministro

per l'agricoltura e le foreste, sentito il presidente della giunta

regionale interessata, possa autorizzare il ministro per l'agricoltura

e le foreste, in caso di persistente inadempimento degli organi

regionali nello svolgimento delle attività amministrative di

attuazione delle direttive comunitarie, a disporre il compimento degli

atti relativi in sostituzione dell'amministrazione regionale.

Avverso tale disposizione, le Regioni Sardegna e Valle d'Aosta e le

Province autonome di Trento e di Bolzano hanno proposto questione di

legittimità costituzionale, con ricorsi tutti notificati il 25 giugno

1975. La norma denunciata sarebbe lesiva della competenza in materia di

agricoltura spettante alle ricorrenti in forza degli artt. 116, 117 e

118 Cost., 3, lett. d e 6 dello Statuto della Regione Sardegna, 2, 4 e

48 dello Statuto della Regione Valle d'Aosta, 3, terzo comma, 8 n. 21,

16, 38, 49 e 51 dello Statuto delle Province autonome di Trento e

Bolzano. Né l'esigenza di assicurare la osservanza delle direttive

comunitarie giustificherebbe la legittimità della norma impugnata,

dovendosi ritenere che in caso di persistente inadempimento da parte

delle Regioni e delle Province interessate, il rimedio da adottare

dovrebbe essere quello dello scioglimento del Consiglio, atto soggetto

a tutti i rimedi giurisdizionali previsti dall'ordinamento.

Si è costituito in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri deducendo la

infondatezza dei ricorsi proposti.

In particolare, le limitazioni alla sovranità accettate dallo

Stato con l'adesione alle Comunità europee comporterebbero

corrispondenti limitazioni all'autonomia legislativa delle Regioni,

anche a Statuto speciale. Il potere-dovere dello Stato di sostituirsi

alla Regione o alla Provincia autonoma inadempiente troverebbe

giustificazione nella circostanza che solo lo Stato, in quanto soggetto

di diritto internazionale, è responsabile nei confronti della

Comunità. Considerato in diritto :

1. - Con i ricorsi indicati in epigrafe, le Regioni Sardegna e

Valle d'Aosta e le Province autonome di Trento e Bolzano hanno promosso

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge 9

maggio 1975, n. 153 (Attuazione delle direttive del Consiglio delle

Comunità europee per la riforma dell'agricoltura), che dispone: "In

caso di persistente inadempimento degli organi regionali nello

svolgimento delle attività amministrative di attuazione delle

direttive comunitarie di cui all'art. 1, il Consiglio dei ministri, su

proposta del Ministro per gli affari esteri o del Ministro per

l'agricoltura e le foreste, sentito il presidente della giunta

regionale interessata, autorizza il Ministro per l'agricoltura e le

foreste a disporre il compimento degli atti relativi in sostituzione

dell'amministrazione regionale, proponendo, ove occorra, le opportune

variazioni di bilancio".

La norma denunciata violerebbe la sfera di competenza assegnata

alle Regioni e Province ricorrenti, in materia di agricoltura, dagli

artt. 116, 117, 118 Cost., e rispettivamente degli artt. 3, lett. d e 6

dello Statuto della Regione Sardegna, 2, 4 e 48 dello Statuto della

Regione Valle d'Aosta, 3, terzo comma, 8 n. 21, 16, 38, 49 e 51 dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di

Trento e Bolzano. In base a queste disposizioni, l'ammissibilità di un

potere di intervento sostitutivo dello Stato per l'esercizio di

funzioni amministrative in materia riservata alla competenza primaria

regionale o provinciale dovrebbe ritenersi assolutamente esclusa. Lo

Stato non ha altro potere di controllo sugli atti amministrativi delle

Regioni che quello previsto dall'articolo 125 Cost., salva la

possibilità di ricorso alla Corte costituzionale nel caso di conflitto

di attribuzione; l'intervento sostitutivo di organi dello Stato

comporterebbe lesione gravissima dell'autonomia costituzionalmente

garantita alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome,

autonomia che non potrebbe essere comunque limitata o compressa anche

nell'ipotesi di violazione degli obblighi internazionali, dato che né

l'ordinamento italiano né l'ordinamento comunitario prevedono forme di

controllo sostitutivo; unico rimedio, nel caso di atti contrari alla

Costituzione o gravi violazioni di legge, sarebbe la possibilità di

scioglimento del Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 126 Cost.

Si osserva inoltre dalle ricorrenti che nell'ipotesi in cui esse

avessero fatto uso della potestà legislativa primaria in materia di

agricoltura, adottando nella specie, in ossequio alle direttive

comunitarie, un regime di aiuti all'agricoltura locale, si potrebbe

verificare l'abnorme situazione di un'attività amministrativa prevista

e disciplinata dalla legge regionale o provinciale esercitata da organi

statali, i quali potrebbero anche non avere competenze corrispondenti a

quelle attribuite agli organi regionali; che, infine, lo Stato,

arrogandosi il potere di modificare i bilanci delle Regioni o Province

autonome, ne violerebbe la sfera di autonomia finanziaria.

La menomazione delle prerogative statutarie assumerebbe speciale

gravità nei confronti della Provincia di Bolzano, la cui autonomia ha

il proprio presupposto storico e giuridico in una fonte normativa di

diritto internazionale, l'accordo De Gasperi-Gruber.

Stante l'identità della questione, i giudizi possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La questione non è fondata. Le ricorrenti si richiamano alla

garanzia costituzionale della loro autonomia nei confronti dello Stato,

dimenticando che l'Italia fa parte della Comunità economica europea, e

che, con l'adesione al trattato istitutivo di questa Comunità, ha

accettato, a condizioni di parità con gli altri Stati membri e per il

conseguimento delle finalità ivi precisate, determinate limitazioni

dei poteri sovrani dello Stato in ordine all'esercizio delle funzioni

legislativa, esecutiva e giurisdizionale, quali si rendevano necessarie

per la creazione di una organizzazione interstatuale, di tipo

sovranazionale, concepita come strumento di integrazione tra gli Stati

partecipanti, per fini comuni di sviluppo economico e sociale. È

evidente che queste limitazioni non possono non riflettersi anche

sull'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni e Province

autonome, e ciò anche in base alle espresse disposizioni statutarie

che ad esse impongono, nell'esercizio delle funzioni legislative ed

amministrative, "il rispetto degli obblighi internazionali e degli

interessi nazionali" della Repubblica.

Al riguardo, questa Corte ha già avuto più volte l'occasione di

dichiarare, in termini generali, che "è incontrovertibile il principio

che affida allo Stato, e solo ad esso, l'esecuzione all'interno degli

obblighi assunti in rapporti internazionali con altri Stati" (sentenza

n. 46 del 1961); che poiché soltanto lo Stato è soggetto

nell'ordinamento internazionale e ad esso vengono imputati

giuridicamente in tale ordinamento gli atti, normativi o

amministrativi, posti in essere dalle Regioni, non può dubitarsi della

legittimità delle limitazioni che ne conseguono all'autonomia delle

Regioni nell'esercizio delle loro attività istituzionali; che

pertanto, anche nelle materie di competenza primaria o esclusiva, nel

necessario coordinamento degli interessi regionali con i preminenti

interessi nazionali sul piano dell'unità politica dello Stato in cui

le Regioni sono inserite e vivono, e sul piano delle esigenze

fondamentali che informano la vita dello Stato, "il rispetto degli

obblighi internazionali dello Stato è, per la competenza regionale,

un limite indefettibile, pur se il singolo Statuto non lo segnali in

modo espresso" (sentenze n. 30 del 1959; n. 49 del 1963; n. 21 del

1968).

3. - Per quanto concerne in particolare gli obblighi derivanti

dall'appartenenza dell'Italia alla C.E.E., non v'è dubbio che le

disposizioni dei regolamenti comunitari emanati a norma dell'art. 189

del Trattato di Roma abbiano piena efficacia obbligatoria e diretta

applicazione in tutte le Regioni, abrogando ogni eventuale

incompatibile normativa statale o regionale preesistente, e vincolino

l'esercizio dell'attività legislativa o amministrativa delle Regioni,

anche a statuto speciale, secondo i principi enunciati da questa Corte

nelle sentenze n. 120 del 1969, 183 del 1973 e 232 del 1975.

Qualche precisazione si impone quanto all'efficacia delle direttive

del Consiglio o della Commissione delle Comunità. Queste, a

differenza dai regolamenti, secondo il disposto dell'art. 189 n. 3 del

Trattato di Roma, vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto

riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza

degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La Corte di

giustizia delle Comunità ha con la sua giurisprudenza sottolineato

l'importanza delle direttive, affermando che la loro efficacia deve

essere valutata con riguardo non solo alla forma ma anche alla sostanza

dell'atto ed alla sua funzione nel sistema del Trattato, e che pertanto

anche le direttive possono contenere disposizioni precettive idonee a

produrre effetti diretti nei rapporti tra gli Stati membri destinatari

e i soggetti privati (sentenza 17 dicembre 1970 in causa 33/70).

Peraltro, di regola, le direttive vengono emanate come strumenti di

coordinamento ed armonizzazione della legislazione e dell'azione

amministrativa degli Stati membri a cui vengono indirizzate, per il

conseguimento di obiettivi comuni, che rimane affidato alla competenza

degli organi nazionali quanto alla forma ed ai mezzi. Esse si rivolgono

dunque generalmente agli Stati, non ai soggetti dei loro ordinamenti

interni, e richiedono per l'attuazione nell'ambito di questi

ordinamenti l'intervento degli Stati, i quali sono conseguentemente

tenuti ad adottare, nei termini stabiliti dalle direttive, i

provvedimenti legislativi, regolamentari o amministrativi idonei al

raggiungimento dei risultati prescritti.

Non solo il rifiuto, ma anche il semplice ritardo di uno Stato

destinatario nell'adozione dei provvedimenti imposti da una direttiva

costituisce violazione d'un obbligo comunitario imposto dal Trattato,

soggetta al sindacato giurisdizionale della Corte di giustizia delle

Comunità. Questa ha osservato al riguardo che "l'esatta attuazione

delle direttive è tanto più importante in quanto i provvedimenti

d'attuazione sono rimessi alla discrezione degli Stati membri, e, ove

non raggiungessero gli scopi prefissi nel termine stabilito, esse

resterebbero lettera morta. Se è vero che, nei confronti degli Stati

membri destinatari, le direttive non sono meno vincolanti di altre

norme di diritto comunitario, ciò e ancora più vero per le

disposizioni che fissano il termine per l'entrata in vigore delle norme

contemplate" (sentenza 21 giugno 1973 in causa 79/72). È d'altra parte

certo che i trattati comunitari prevedono esclusivamente la

responsabilità degli Stati, qualunque possa essere la distribuzione

delle competenze all'interno di ciascuno di essi, come la Corte di

giustizia delle Comunità ha affermato in particolare nella sentenza 15

dicembre 1971 in cause 51- 54/71.

4. - Per quanto concerne l'adempimento degli obblighi comunitari in

materia di agricoltura da parte dello Stato e delle Regioni, giova

ricordare che il legislatore italiano, in base alla riserva contenuta

nell'art. 17, lett. a, della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Delega al

Governo per il passaggio delle funzioni e del personale statali alle

Regioni), aveva con il decreto del Presidente della Repubblica 15

gennaio 1972, n. 11 mantenuto ferma la competenza degli organi statali

"in ordine alla applicazione di regolamenti, direttive ed altri atti

della Comunità economica europea concernenti la politica dei prezzi e

dei mercati, il commercio di prodotti agricoli e gli interventi sulle

strutture agricole" (art. 4 lett. b: cfr. anche art. 4 lett. a e m, ed

art. 8), attuando una limitata delega alle Regioni per l'esercizio di

funzioni amministrative in ordine all'applicazione dei regolamenti

C.E.E. relativi alle strutture agricole e l'attuazione degli interventi

conseguenti alle decisioni comunitarie (art. 13, lett. a).

La legittimità di queste disposizioni, contestata da alcune

Regioni, fu riconosciuta dalla Corte con sentenza n. 142 del 1972,

osservando tra l'altro che "ogni distribuzione dei poteri di

applicazione delle norme comunitarie che si effettui a favore di enti

minori diversi dallo Stato contraente (che assume la responsabilità

del buon adempimento di fronte alla Comunità) presuppone il possesso

da parte del medesimo degli strumenti idonei a realizzare tale

adempimento anche di fronte all'inerzia della Regione che fosse

investita della competenza dell'attuazione"; e che di conseguenza, nel

difetto di tali strumenti, il solo mezzo utilizzabile per fare

concorrere le Regioni all'attuazione delle norme comunitarie era

quello della delegazione di poteri, "che appunto offre il rimedio della

sostituibilità del delegante in caso di inadempimento del delegato".

5. - Dovendosi successivamente dare applicazione alle importanti

direttive del Consiglio delle Comunità europee numeri 159, 160, 161

del 17 aprile 1972, il disegno governativo di legge presentato alla

Camera nel 1973 prevedeva l'attribuzione alle Regioni di una limitata

competenza amministrativa, delegata dallo Stato, con facoltà del

Ministro per l'agricoltura di provvedere sostituendosi alle Regioni in

caso di inadempimento o inerzia degli organi regionali, o divergenza

di valutazione con gli organi dello Stato rispetto agli obiettivi da

conseguire (art. 20). Ma nella discussione alla Camera, in

considerazione delle istanze prospettate dalle Regioni (oggetto già di

riserve da parte di alcuni membri della Commissione parlamentare per le

questioni regionali, nel parere sullo schema del decreto delegato n. 11

del 1972), il disegno di legge fu profondamente modificato,

riconoscendo alle Regioni ampia competenza legislativa ed

amministrativa per l'attuazione delle direttive comunitarie, ed

introducendo con la disposizione dell'articolo 27 lo strumento idoneo a

consentire allo Stato di dare esecuzione agli obblighi comunitari nel

caso di persistente inadempimento da parte delle Regioni.

Di fatto, l'art. 2 della legge 9 maggio 1975, n. 153, dichiara che

le Regioni a statuto ordinario, e rispettivamente le Regioni a statuto

speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, possono con

proprie leggi regolare la materia di attuazione delle direttive C.E.E.

nn. 159, 160, 161 del 1972, "purché in ogni caso siano rispettati i

limiti stabiliti dalle direttive comunitarie stesse", e gli altri

limiti ivi espressamente indicati con riguardo ai diversi tipi di

autonomia. La legge contiene inoltre numerose disposizioni dirette a

disciplinare i rapporti tra Stato e Regioni, l'emanazione di norme

sostanziali e procedurali da parte delle Regioni, l'esercizio delle

conseguenti funzioni amministrative, e fissa altresì i termini per i

diversi adempimenti di competenza delle Regioni a statuto ordinario o

speciale e delle Province autonome. In particolare, l'art. 26 precisa

che le funzioni amministrative debbono essere esercitate "in

conformità delle direttive espresse dalla presente legge e di quelle

che saranno successivamente emanate dallo Stato con le modalità di cui

dall'art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 15 gennaio

1972, n. 11", ossia nell'esercizio delle funzioni di indirizzo e

coordinamento attinenti ad esigenze di carattere unitario, "anche con

riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale ed agli

impegni derivanti dagli obblighi internazionali ed in particolare dalla

Comunità economica europea".

6. - Il legislatore, ai fini dell'applicazione delle direttive

comunitarie nell'ordinamento interno, ha dunque ritenuto di trasferire

questi poteri, nel palese intento di consentire una maggiore aderenza

alle esigenze e particolarità delle situazioni locali in ordine al

conseguimento degli obiettivi prescritti dalle direttive in questione.

Il legislatore ha peraltro avuto cura di evitare possibili remore o

ritardi nell'adempimento degli obblighi comunitari imposti dalle

direttive stesse; e a tal fine ha dettato le disposizioni dell'art. 2,

secondo comma, e dell'art. 27, che assicurano l'applicazione della

legge statale fino a quando le Regioni o Province non abbiano

provveduto con proprie leggi, e riservano al Governo la facoltà di

intervento sostitutivo nel caso di "persistente inadempimento degli

organi regionali nello svolgimento delle attività amministrative di

attuazione delle direttive comunitarie".

Agli stessi principi si ispira anche la delega legislativa

contenuta nella successiva legge 22 luglio 1975, n. 382, ove all'art.

1, terzo comma n. 5, è previsto in via generale il trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative relative

all'attuazione dei regolamenti e direttive della C.E.E., riservando

tuttavia al Governo la facoltà di intervento sostitutivo "in caso di

accertata inattività degli organi regionali che comporti inadempimento

agli obblighi comunitari".

Le ricorrenti, pur riconoscendo il carattere vincolante delle

direttive comunitarie, osservano che lo Stato non potrebbe intervenire

nello svolgimento della loro attività amministrativa senza invadere la

sfera di competenza loro propria in materia di agricoltura. Ma questa

sfera di competenza, come già si è rilevato, oltre ai limiti

costituzionali nei confronti dello Stato incontra limiti nelle norme e

direttive comunitarie, per cui nell'ambito dell'ordinamento comunitario

anche le competenze primarie o esclusive dell'autonomia regionale, non

meno di quelle proprie della sovranità statuale, sono soggette a

modificazioni che si riflettono necessariamente nelle conseguenti

disposizioni di adattamento dell'ordinamento interno.

Né vale obiettare che la competenza per l'attuazione delle

direttive comunitarie dovrebbe essere riconosciuta alle Regioni, quali

"organi nazionali" aventi competenza a provvedere, e che lo Stato non

potrebbe considerarsi l'unico ente legittimato ad assicurare

l'osservanza delle direttive stesse nell'ambito dell'ordinamento

interno. Per vero, a prescindere dalla possibilità di qualificare le

Regioni quali "organi nazionali" ai sensi del disposto dell'art. 189 n.

3 del Trattato di Roma, è certo che l'art. 189 dichiara le direttive

vincolanti per lo Stato, e che solo allo Stato è riferibile la

responsabilità internazionale nel caso di violazione degli obblighi

comunitari. L'intervento del Governo previsto dall'art. 27 della legge

n. 153 del 1975, trova precisamente la sua giustificazione nel generale

interesse nazionale ad un puntuale e tempestivo adempimento degli

obblighi in questione nell'intero territorio dello Stato, in

inscindibile correlazione con l'esclusiva responsabilità

internazionale dello Stato.

Il Governo, al quale è consentito di ricorrere, nelle competenti

sedi, contro leggi e provvedimenti regionali illegittimi per violazione

delle direttive comunitarie, sarebbe completamente disarmato di fronte

all'inerzia amministrativa delle Regioni, ove non gli fosse

riconosciuto il potere-dovere di intervenire in via sostitutiva, che la

legge gli ha espressamente riservato nell'atto stesso in cui attribuiva

alle Regioni le funzioni amministrative di attuazione delle direttive

C.E.E.

7. - Il legislatore ha regolato questo potere sostitutivo con

opportune ed idonee garanzie: esso è infatti previsto con espresso ed

esclusivo riferimento alle attività di attuazione delle direttive

comunitarie; è ammesso solo nel caso di persistente inadempimento

degli organi regionali, ossia non di semplice inosservanza dei termini

stabiliti dalla legge stessa, ma di inattività protratta oltre ogni

ragionevole limite, qualificabile come inadempimento; deve essere

autorizzato dal Consiglio dei ministri, dopo aver sentito il presidente

della giunta regionale interessata, al quale è pertanto consentito di

fornire ogni eventuale giustificazione ed assicurazione.

Le ricorrenti prospettano la possibilità che l'intervento

governativo possa verificarsi anche successivamente alla emanazione

delle norme attuative e procedurali di loro competenza: ma è ovvio che

il Ministro per l'agricoltura, nel disporre il compimento degli atti in

questione, dovrà rispettare la normativa regionale legittimamente in

vigore, osservando anche, nei limiti del possibile, le disposizioni di

carattere procedurale.

Le ricorrenti denunciano inoltre la facoltà attribuita dall'art.

27 al Governo di proporre, ove occorra, le opportune variazioni di

bilancio, come palese violazione della loro autonomia finanziaria.

Anche questa censura non è fondata, sia perché la norma consente

soltanto la formulazione di proposte ai competenti organi regionali o

provinciali, ai quali viene riservato il potere di provvedere in via

definitiva, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, sia

soprattutto perché la norma trova giustificazione nella necessità di

svolgimento di un'attività amministrativa la quale comporta oneri di

spesa anche per le Regioni, in conformità agli stanziamenti previsti

dagli artt. 4 e 5 della stessa legge.

Per le considerazioni suesposte, deve escludersi che la

disposizione dell'art. 27 possa qualificarsi come inammissibile

attentato all'autonomia, che anzi dalla legge è stata riconosciuta ed

arricchita con l'attribuzione di ampi poteri in ordine all'esercizio

delle funzioni legislative ed amministrative occorrenti per

l'attuazione delle direttive comunitarie; né può in essa ravvisarsi

un precedente pericoloso per l'autonomia stessa, perché la facoltà di

intervento sostitutivo è stata riservata al Governo con esclusivo

riferimento all'attività di attuazione delle direttive comunitarie, e

trova giustificazione solo negli obblighi internazionali dello Stato e

nelle connesse responsabilità.

Non occorre aggiungere che il ricorso allo scioglimento del

Consiglio regionale, previsto dall'art. 126 della Costituzione e

prospettato dalle ricorrenti quale rimedio per il caso di persistente

inattività degli organi regionali, non potrebbe essere considerato

mezzo idoneo allo scopo che il legislatore ha inteso perseguire, che

non è quello di applicare una sanzione alle Regioni e Province

inadempienti, bensì di assicurare il puntuale adempimento degli

obblighi comunitari dello Stato.

Non sussiste, infine, la pretesa violazione dell'accordo De

Gasperi-Gruber, perché le disposizioni con cui il legislatore

nazionale ha provveduto a garantire l'attuazione delle direttive della

C.E.E. nell'intero territorio dello Stato non recano alcuna lesione

alla speciale autonomia della Provincia di Bolzano.