Sentenza n. 183/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta regionale

siciliana con ricorso nei confronti del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 24 aprile 1980, depositato in cancelleria il 29

successivo ed iscritto al n. 8 del registro 1980, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della sentenza del Pretore di Augusta del

18 febbraio 1980, nella parte in cui ha ordinato al Governo ed

all'Assemblea della Regione Sicilia di sospendere Salvatore Placenti,

Assessore alla Sanità, dalle funzioni governative ed assembleari.

Udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore

Livio Paladin;

udito l'avvocato Silvio De Fina per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - Mediante una sentenza emessa il 18 febbraio 1980, il Pretore

di Augusta ha dichiarato Salvatore Placenti (assessore alla sanità e

deputato all'Assemblea regionale siciliana) colpevole del delitto di

cui all'art. 328 cod. pen., condannandolo alla pena di mesi nove e

giorni quindici di reclusione, nonché all'interdizione dai pubblici

uffici per la durata di un anno; ed ha ordinato altresì - in

applicazione degli artt. 140 cod. pen. e 485 cod. proc. pen. - che il

Placenti venisse immediatamente e provvisoriamente privato

dell'esercizio dei pubblici uffici, comunicando pertanto la sentenza -

"ai sensi e per gli effetti dell'art. 587 c.p.p." - sia al Presidente

dell'Assemblea regionale sia al Presidente della Regione siciliana, con

lettera datata 21 febbraio e pervenuta alla Regione stessa il 28

febbraio 1980. In relazione a quest'ultima parte della sentenza

predetta, la Regione ha però sollevato, con ricorso notificato il 24

aprile 1980, conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del

Consiglio dei ministri (che non si è costituito nel presente

giudizio).

In effetti, la ricorrente non contesta la giurisdizione del giudice

penale sui singoli componenti del Governo e dell'Assemblea regionale.

L'esecuzione del giudicato penale nei loro confronti non potrebbe

costituire una "causa di menomazione dell'autonomia costituzionale

degli organi politici, anch'essi soggetti alla legge nel nostro

ordinamento". E, di conseguenza, la Regione non solleverebbe alcuna

obiezione qualora la pena dell'interdizione dai pubblici uffici venisse

eseguita nei confronti del Placenti per effetto di sentenza passata in

giudicato.

Nel caso in questione, viceversa, si tratterebbe di un

provvedimento avente una funzione cautelare (come precisato dalla Corte

nella sentenza n. 78 del 1969), l'esecuzione del quale dovrebbe essere

attuata coattivamente dagli stessi organi regionali interessati. Ma

l'applicazione degli artt. 140 cod. pen. e 485 cod. proc. pen. a

"pubblici uffici" come quelli legislativi e di governo non potrebbe

considerarsi compatibile con le "prerogative costituzionali"

statutariamente proprie della Giunta e dell'Assemblea siciliana. Se

così fosse e se l'imputazione di cui all'art. 328 cod. pen. non avesse

riguardato il solo Placenti ma tutti i componenti della Giunta e

dell'Assemblea, l'ordinanza del Pretore di Augusta avrebbe comportato

addirittura la caduta dell'una o lo scioglimento dell'altra; e ciò -

si precisa - "per una causa di cui è impossibile ritrovare traccia

nell'ordinamento statutario-costituzionale". Del resto, il problema si

porrebbe negli stessi termini anche per gli organi legislativi dello

Stato, qualora il giudice penale intendesse sospendere cautelativamente

parlamentari per i quali fosse stata concessa l'autorizzazione a

procedere.

Conclusivamente, nessuna norma statutaria o costituzionale

consentirebbe "ad alcun organo esterno di privare il Governo e

l'Assemblea di un proprio membro al di fuori dei casi tassativamente

stabiliti dallo Statuto siciliano". E ne discenderebbe che, dovendosi

interpretare le norme del diritto comune in armonia con le norme

costituzionali (quali anche le norme statutarie in esame), l'art. 140

cod. pen. non sarebbe applicabile in tal campo.

Il ricorso afferma pertanto l'illegittimità costituzionale del

provvedimento impugnato, "per violazione degli artt. 1, 3, 8, 9 e 20

dello Statuto siciliano e per violazione del principio della divisione

dei poteri tra la giurisdizione penale dello Stato e la funzione

governativa e legislativa della Regione"; ed anzi richiede alla Corte

la sospensione del provvedimento medesimo, adducendo la sussistenza

delle gravi ragioni prescritte in tal senso.

2. - Sotto quest'ultimo profilo, la Corte si è già pronunciata

con l'ordinanza n. 94 del 1980. Riservato ogni giudizio

sull'ammissibilità e sul merito del ricorso, la Corte ha cioè

rigettato l'istanza di sospensione, per quanto riguardava Salvatore

Placenti quale componente della Giunta regionale; ed ha invece ritenuto

che sussistessero gravi ragioni, "inerenti al funzionamento

dell'Assemblea regionale siciliana", per sospendere l'esecuzione

dell'impugnata sentenza del Pretore di Augusta, nella parte in cui

l'interessato veniva "provvisoriamente privato dell'esercizio del

pubblico ufficio di deputato regionale".

Per altro, tale ordinanza è stata a sua volta impugnata dal

Tribunale di Siracusa, mediante ricorso per conflitto di attribuzione

tra i poteri dello Stato, sollevato nei confronti di questa stessa

Corte. Ma la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso predetto, con

l'ordinanza n. 77 del 1981. Considerato in diritto :

1. - Nel ricorso introduttivo del presente giudizio si nega che

spetti al Pretore di Augusta, quale organo giurisdizionale dello Stato,

"ordinare la sospensione cautelare di propri membri al Governo ed

all'Assemblea della Regione siciliana"; e, per questa parte, si chiede

che la Corte annulli la sentenza del 18 febbraio 1980, con cui tale

giudice ha disposto che Salvatore Placenti venisse sospeso, in quanto

assessore regionale alla sanità ed in quanto deputato dell'Assemblea

regionale, dall'esercizio delle funzioni governative e assembleart.

L'art. 140 cod. pen., applicato a questi effetti dal Pretore di

Augusta, concernerebbe "soltanto gli uffici amministrativi degli enti

pubblici (Stato compreso) la cui funzione è istituzionalmente aperta a

qualsiasi intervento di tipo giurisdizionale secondo l'ordinamento

legislativo comune". Per contro, la sospensione di assessori e deputati

regionali siciliani non sarebbe ipotizzabile "al di fuori dei casi

tassativamente stabiliti dallo Statuto siciliano, legge costituzionale

dello Stato": "prescindendo dai casi di morte, interdizione,

ineleggibilità e incompatibilità" - aggiunge infatti il ricorso -

unicamente "la sfiducia dell'Assemblea (quanto al mandato governativo)

ovvero il suffragio universale (quanto al mandato assembleare)"

potrebbero "alterare la struttura e la composizione del Governo e

dell'Assemblea della Regione".

Ciò posto, il ricorso va considerato ammissibile. Da un lato, esso

risulta tempestivamente notificato dal Presidente della Giunta

regionale siciliana, previa delibera autorizzativa della Giunta

medesima, al Presidente del Consiglio dei ministri, cui spetta la

legittimazione passiva in qualsiasi conflitto di atttribuzione fra

Regioni e Stato (come prevede esplicitamente l'art. 27; primo comma,

delle Norme integrative per i giudici davanti alla Corte costituzionale

e come la Corte stessa ha precisato nella sentenza n. 110 del 1970).

D'altro lato, non si può dubitare che nel caso in esame sussista la

materia di un conflitto. A partire dalla sentenza n. 66 del 1964, la

Corte ha più volte ritenuto che un conflitto instaurato da parte

regionale sia suscettibile di trarre origine da un atto

giurisdizionale, là dove ne possa conseguire la menomazione della

competenza o dell'autonomia, costituzionalmente attribuite alla

Regione. Ed è precisamente in questo senso che la Sicilia ha proposto

ricorso: non già censurando l'illegittimità del modo in cui si è

concretamente esplicata la giurisdizione del Pretore di Augusta; bensì

deducendo che al Pretore stesso, come anche a qualsiasi altro giudice

penale, sarebbe sottratta in radice - alla stregua di norme o principi

di rango costituzionale, sia pure inespressi ma univocamente desumibili

dallo Statuto speciale siciliano - la facoltà di fare provvisoria

applicazione di pene accessorie, nei riguardi dei titolari dei pubblico

ufficio di assessore o deputato regionale.

2. - Nel merito, il ricorso si fonda sulla premessa che, di fronte

al potere giurisdizionale di sospensione dall'esercizio dei pubblici

uffici (configurato dagli artt. 140 cod. pen. e 485 cod. proc. pen.),

deputati ed assessori della Regione siciliana siano accomunati da

un'identica situazione di immunità, implicitamente garantita dallo

Statuto speciale. Ma tale impostazione non può esser condivisa, per un

duplice ordine di ragioni. In primo luogo, dato il principio di eguale

soggezione di tutti i cittadini alla giurisdizione penale dello Stato,

non è risolutiva la circostanza che la sospensione non sia

testualmente prevista - a questi effetti - da nessuna disposizione

statutaria; né gli inconvenienti che potrebbero discendere da un

troppo largo esercizio della facoltà in esame valgono ad escludere -

da soli - la possibilità che il giudice vi faccia legittimo ricorso,

quanto ai componenti del Governo e dell'Assemblea regionali. In secondo

luogo, deputati ed assessori siciliani si trovano comunque in posizioni

ben distinte e diversamente regolate dallo Statuto speciale, per cui

l'eventualità di una loro sospensione dall'esercizio dei rispettivi

uffici dev'essere separatamente valutata: dapprima esaminando se i

componenti dell'Assemblea regionale siano costituzionalmente esentati

dall'applicazione dell'art. 140 cod. pen., per poi stabilire - nel

caso affermativo - se allo stesso risultato debba pervenirsi per i

componenti del Governo della Regione.

Ora, per quanto concerne i deputati siciliani (ed i consiglieri

regionali in genere) va ricordato anzitutto che - in base alla

generalissima disposizione dell'art. 48 terzo comma Cost. "il diritto

di voto non può essere limitato se non... per effetto di sentenza

penale irrevocabile...". Tale previsione riguarda, testualmente, il

solo elettorato attivo, la disciplina del quale non può certo esser

confusa con quella pertinente alla capacità elettorale passiva. Ma

l'esigenza che gli eletti non siano privati dell'ufficio, sinché non

intervenga una definitiva condanna implicante la loro interdizione,

assume anch'essa - in linea di massima - un preciso rilievo

costituzionale. Come questa Corte ha sostenuto nella sentenza n. 46

del 1969, "le cause di ineleggibilità, derogando al principio

costituzionale della generalità del diritto elettorale passivo, sono

di stretta interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi

entro i limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per

garantire la soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse cui

sono preordinate". Ed il criterio sintetizzato dalla Corte con

l'assunto che "l'eleggibilità è la regola, l'ineleggibilità è

l'eccezione", vale non soltanto per le cause originarie di esclusione,

ma anche per le cause sopraggiunte, compresa l'ipotesi di provvisoria

sospensione dall'esercizio delle cariche elettive. In altre parole,

malgrado la citata statuizione dell'art. 48, terzo comma, non s'imponga

in questo campo con la stessa assolutezza che essa presenta in tema di

limitazioni dell'elettorato attivo, resta che l'interesse alla

conservazione dei collegi eletti dal popolo non può essere

sacrificato, se non in considerazione di effettive necessità di

giustizia, rimesse alle non arbitrarie valutazioni del legislatore.

Non è dunque casuale che entrambe le Camere abbiano recentemente

esaminato ed approvato un testo di legge non ancora promulgato, recante

modifiche al sistema penale, con il quale si esclude fra l'altro -

all'art. 124, terzo comma - l'applicabilità dell'art. 140 cod. pen. a

carico dei titolari di "uffici elettivi ricoperti per diretta

investitura popolare".

Tuttavia, nel caso dei consiglieri regionali (non diversamente,

sotto questo aspetto, che nel caso dei parlamentari), concorrono

indicazioni costituzionali più specifiche e stringenti. Tanto i

deputati siciliani (secondo l'art. 6 dello Statuto speciale), quanto i

consiglieri delle Regioni di diritto comune (in base all'analogo

disposto del quarto comma dell'art. 122 Cost.), sono infatti equiparati

ai deputati ed ai senatori della Repubblica, perché insindacabili od

irresponsabili "per i voti dati nell'Assemblea regionale e per le

opinioni espresse nell'esercizio della loro funzione". In vista di tale

disciplina la Corte ha sostenuto (con la sentenza n. 81 del 1975) che

le conseguenti "deroghe all'attuazione della funzione giurisdizionale

" - ispirate come sono allo scopo di rendere "pienamente libere" le

discussioni che abbiano comunque luogo in sede consiliare - abbracciano

qualsiasi tipo di deliberazione, non soltanto legislativa e di

indirizzo politico, ma anche adottata in "forma amministrativa"; ed ha

pertanto affermato il difetto di giurisdizione dell'autorità

giudiziaria ad accertare le responsabilità penali dei consiglieri

regionali, quanto ai voti espressi in seno ai Consigli. Ma, per ciò

stesso, si pone ora il problema se la comprensiva immunità funzionale

da cui sono così tutelati i consiglieri non sia tale da escludere a

priori che in questo ambito possano farsi legittimamente valere le

peculiari esigenze sulle quali si fonda l'art. 140 cod. pen. Ed al

quesito si deve rispondere nel senso affermativo, riconoscendo che le

ricordate norme statutarie e costituzionali non lasciano spazio alla

provvisoria sospensione dell'imputato dall'esercizio dell'ufficio

consiliare.

3. - La Corte non ignora che l'istituto dell'applicazione

provvisoria di pene accessorie ha formato e forma l'oggetto di

questioni e dibattiti concernenti la sua natura e la sua ragion

d'essere. Ma, anche in questo campo, si possono fissare alcuni punti

fermi, determinanti per la risoluzione dell'attuale controversia.

La stessa Corte si è già pronunciata in proposito, con la

sentenza n. 78 del 1969: nella quale si chiarisce - in riferimento al

secondo comma dell'art. 27 Cost. ("l'imputato non è considerato

colpevole sino alla condanna definitiva") - che quelle previste

nell'art. 140 cod. pen. vanno ricostruite alla stregua "di misure

cautelari, e non di sanzioni penali irrogate prima del giudizio e quasi

anticipandone i risultati". L'applicazione provvisoria di pene

accessorie appare cioè finalizzata - come si suole ritenere anche in

dottrina, sia pure con prospettazioni e con valutazioni fortemente

eterogenee - ad evitare il pericolo che dal continuato esercizio di un

pubblico ufficio (o di una professione o di un'arte o della patria

potestà...), da parte dell'imputato di un reato implicante

l'interdizione ai sensi degli artt. 28 ss. cod. pen., possano

discendere ulteriori abusi penalmente illeciti. In effetti, è questo

il concetto che già si ricava sia dai lavori preparatori sia dal testo

stesso dell'art. 140. Da un lato, la relazione sul progetto del codice

penale osserva che si tratta di una norma avente "intenti di sicurezza"

e definisce il provvedimento del tipo in esame come una "misura

amministrativa", affiancandolo alla carcerazione preventiva. D'altro

lato, solo in tal senso si spiega che l'art. 140 preveda espressamente

la sospensione dall'esercizio di taluni specifici uffici, accanto

all'ipotesi d'una applicazione provvisoria indiscriminata. Ed è

appunto in questa prospettiva che l'art. 124, primo comma, del

ricordato testo di legge in tema di modifiche al sistema penale,

precisa ora che alla sospensione stessa non può farsi ricorso, se non

"quando sussistano specificate, inderogabili esigenze istruttorie o

sia necessario impedire che il reato venga portato a conseguenze

ulteriori".

Ciò basta per concludere che la norma in questione non può

comportare la sospensione dall'esercizio dell'ufficio di consigliere

regionale, per l'ovvia ragione che detto ufficio - in sé considerato -

risulta coperto da una piena immunità penale; sicché la provvisoria

privazione non potrebbe svolgere, in tal caso, la funzione cautelare

che le è propria. Se dunque l'art. 140 cod. pen. trovasse applicazione

a carico di un consigliere regionale (come pure di un parlamentare per

cui fosse stata concessa l'autorizzazione a procedere), il

provvedimento non sarebbe adottato in nome di alcuna effettiva esigenza

di giustizia o di prevenzione speciale, bensì esprimerebbe - in

sostanza - la convinzione del giudice che l'imputato sia indegno di

esercitare la carica elettiva; e ciò, prescindendo da quella "condanna

definitiva", che il secondo comma dell'art. 27 Cost. esige agli

effetti della presunzione di non colpevolezza.

A tale conclusione, d'altra parte, è dato pervenire

indipendentemente da una dichiarazione di parziale illegittimità

dell'art. 140. Sistematicamente interpretata, la norma generale

sull'applicazione provvisoria di pene accessorie va infatti armonizzata

con il particolare disposto, successivamente introdotto dall'art. 6

dello Statuto siciliano: con la conseguenza che il ricorso proposto

dalla Regione Sicilia dev'essere senz'altro accolto, nella parte

concernente Salvatore Placenti quale deputato dell'Assemblea regionale.

4. - Viceversa, nessuna delle ragioni utilizzabili per escludere la

provvisoria sospensione dei deputati regionali siciliani vale a

risolvere nel medesimo senso il corrispondente problema relativo agli

assessori.

Anche in Sicilia, i componenti della Giunta regionale sono ormai

sottoposti al comune ordinamento processuale penale, da quando la Corte

ha dichiarato - con la sentenza n. 6 del 1970 - l'illegittimità

costituzionale degli artt. 26 e 27 dello Statuto speciale siciliano. E

la ricordata sentenza n. 81 del 1975 ha d'altronde chiarito, in termini

che non potrebbero non riferirsi a qualsiasi Regione, che

l'irresponsabilità dei consiglieri non si estende a coprire le

funzioni della Giunta, perché non lo consentano la lettera dell'art.

122 Cost. e la ragion d'essere di tale immunità.

Né rientra fra i compiti di questa Corte stabilire se dell'art.

140 cod. pen. sia stata operata, nella parte concernente Salvatore

Placenti quale membro del Governo siciliano, una corretta e prudente

applicazione, imposta da specifici motivi di giustizia o di tutela

della collettività. Valutazioni del genere sono infatti riservate al

giudice penale; ed il ricorso in esame non ha comunque inteso

contestarle nel merito.