Sentenza n. 184/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma quarto

septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la

prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme

di manifestazione di pericolosità sociale) introdotto dall'art. 1

della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e

nomine presso le regioni e gli enti locali), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 luglio 1993 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da

Dallavalle Franco Maria contro la U.S.L. n. 70 di Alessandria,

iscritta al n. 759 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

2) ordinanza emessa il 16 giugno 1993 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da

Donadio Franco contro la U.S.L. Torino III ed altro, iscritta al n.

760 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Donadio Franco nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Gustavo Romanelli per Donadio Franco e l'Avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 16 giugno 1993 il Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte ha sollevato - in

riferimento agli artt. 3, primo comma e 97, primo comma, della

Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,

comma quarto septies della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui

prevede l'"immediata sospensione" del personale, pubblico dipendente,

che abbia riportato sentenza di condanna per i delitti indicati nelle

lettere a), b), c), d) di cui al precedente primo comma, ovvero nei

cui confronti sussistano le condizioni di cui alle lettere e) ed f)

dello stesso primo comma.

Il tribunale remittente premette che il giudizio a quo - nel quale

è stata sollevata la predetta questione - ha per oggetto il ricorso

avverso la deliberazione con la quale l'amministratore straordinario

della Unità sanitaria locale di Torino III ha disposto la

sospensione cautelare obbligatoria dal servizio, ex art. 15 succitato

e successive modificazioni, del ricorrente F. Donadio, primario

chirurgo presso l'Ospedale Martini di Torino, per essere stato lo

stesso condannato dalla corte di appello di Torino, con conforme

decisione alla sentenza di primo grado, per il reato di cui agli

artt. 479 (falso in atto pubblico), 81 e 110 c.p., alla pena di otto

mesi e dieci giorni di reclusione, con interdizione temporanea dai

pubblici uffici per il periodo minimo previsto dalla legge.

Ciò posto, il giudice a quo ritiene che la questione sollevata

sia rilevante e non manifestamente infondata in relazione agli artt.

3, primo comma e 97, primo comma, della Costituzione anche alla luce

dei recenti sviluppi della giurisprudenza costituzionale. Più in

particolare, si osserva che la legge n. 16 del 1992, inscrivendosi,

come già rilevato dalla surrichiamata giurisprudenza costituzionale,

nel filone della c.d. legislazione antimafia, ha modificato

profondamente il testo previgente dell'art. 15 contenuto nella legge

n. 55 del 1990, estendendo le norme concernenti limiti all'accesso ed

alla permanenza nei pubblici uffici - già previsti per i titolari di

cariche elettive o di nomina pubblica - al personale dipendente delle

pubbliche amministrazioni.

Senonché la estensione dell'ambito di operatività della norma

censurata, ovvero dell'istituto della sospensione obbligatoria, ai

dipendenti della P.A. violerebbe l'art. 3, primo comma, della

Costituzione in quanto predisporrebbe lo stesso trattamento per

situazioni profondamente differenziate e pertanto non assimilabili.

Un ulteriore autonomo profilo di violazione dell'art. 3, primo

comma, della Costituzione sarebbe dato dalla circostanza che

l'istituto della sospensione obbligatoria, prevista dalla norma

impugnata, opererebbe solo con riguardo ai dipendenti degli enti

locali, mentre per i dipendenti delle amministrazioni statali, anche

se inseriti in uffici periferici, continuerebbe ad applicarsi, salva

l'ipotesi di provvedimento restrittivo della libertà personale, la

sospensione cautelare facoltativa in base agli artt. 91 e 92 d.P.R.

10 gennaio 1957, n. 3. Ne risulterebbe una ingiustificata disparità

di trattamento con conseguente violazione dell'art. 3, comma primo,

della Costituzione.

Infine, l'istituto della sospensione cautelare obbligatoria come

previsto dalla norma censurata violerebbe l'art. 97, primo comma,

della Costituzione, in quanto, precluderebbe - da un lato - qualsiasi

valutazione in ordine alla pericolosità della persistenza in

servizio del dipendente, e - dall'altro e correlativamente - potrebbe

generare nei confronti dell'amministrazione un notevole pregiudizio.

In ogni caso verrebbe ad essere sottratta all'ente la possibilità

di valutare discrezionalmente l'opportunità, nell'interesse

pubblico, della sospensione del dipendente.

Tutto ciò apparirebbe ancora meno giustificabile, considerata la

illegittimità costituzionale della destituzione di diritto di cui -

secondo il giudice a quo - la sospensione obbligatoria avrebbe "di

fatto rappresentato la premessa".

2. - Si è costituito nel giudizio dinanzi a questa Corte F.

Donadio - ricorrente nel giudizio a quo - il quale si richiama

sostanzialmente ai profili di incostituzionalità ed alle

argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione. Aggiunge che i

fatti contestatigli in sede penale non avrebbero alcuna attinenza con

l'attività di primario attualmente esercitata presso la divisione

dell'ospedale Martini di Torino, concernendo per contro la qualità

di direttore sanitario della Unità sanitaria locale di Rivoli

rivestita in epoca pregressa e precisamente prima del febbraio 1988.

Inoltre, l'equiparazione dei dipendenti pubblici ai pubblici

amministratori sarebbe fonte di gravissimi pregiudizi anche e

soprattutto di carattere professionale, e ciò a maggior ragione

trattandosi, come nel caso di specie, di un chirurgo, al quale venga

inibita per lunghissimo tempo l'attività operatoria nella struttura

pubblica - che assorbirebbe la quasi totalità dell'attività

operatoria svolta in Italia - con conseguente irreversibile perdita

di manualità ed ulteriori danni professionali.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

In particolare, l'Avvocatura deduce l'insussistenza della

prospettata violazione dell'art. 3 Cost., avuto riguardo alla ratio

della l. n. 16 del 1992 la quale, come posto in luce dagli atti

parlamentari, sarebbe preordinata a fronteggiare la grave situazione

di emergenza nazionale costituita dalle infiltrazioni di stampo

mafioso nella pubblica amministrazione.

La suddetta ratio spiegherebbe agevolmente la dilatazione

dell'ambito di operatività della sospensione obbligatoria

disciplinata dalla norma censurata, attesoché il pericolo delle

infiltrazioni della delinquenza organizzata non verrebbe meno ed anzi

coinvolgerebbe in pari modo anche i funzionari delle pubbliche

amministrazioni.

Quanto al secondo profilo di violazione dell'art. 3, primo comma,

della Costituzione, prospettato nella ordinanza di rimessione, la

questione sarebbe stata già risolta con sentenza n. 197 del 1993 nel

senso della applicabilità dell'istituto della sospensione

obbligatoria anche ai dipendenti delle amministrazioni statali.

Infine, in ordine alla violazione dell'art. 97 della Costituzione,

ritiene l'Avvocatura che le argomentazioni svolte al riguardo dal

giudice a quo poggino su una premessa destituita di fondamento, e

cioè che la succitata sospensione sia connotabile come sanzione

disciplinare; mentre essa ha natura cautelare.

4. - Con altra ordinanza emessa in data 14 luglio 1993, il

Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ripropone la

medesima questione di costituzionalità nel corso di un giudizio

avente per oggetto l'annullamento della deliberazione con la quale

l'amministratore straordinario della U.s.l. n. 70 di Alessandria

aveva disposto la sospensione cautelare obbligatoria dal servizio ex

art. 15, comma primo, lett. b), e art. 4 septies, della legge 19

marzo 1990, n. 55, come modificati dalla l. n. 16 del 1992 del

ricorrente F. M. Dallavalle, aiuto medico di ruolo dell'Ospedale di

Alessandria, per essere stato lo stesso condannato per il reato di

cui agli artt. 314 e 81, secondo comma, c.p. dal tribunale di Torino

con sentenza 23 marzo 1992, non definitiva.

L'ordinanza ripropone negli stessi termini e con le stesse

argomentazioni i motivi già riferiti.

5. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale ha concluso per la infondatezza delle questioni

sollevate, svolgendo argomentazioni identiche a quelle già riferite

al punto 3. Considerato in diritto

1. - Va disposta la riunione dei giudizi per l'identità delle

norme impugnate e delle censure svolte nelle ordinanze indicate in

epigrafe.

2. - È sottoposta alla Corte la questione se l'art. 15, comma

quarto septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, violi gli artt. 3,

primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione nella parte in cui

prevede la sospensione obbligatoria del personale dipendente delle

pubbliche amministrazioni, nei confronti del quale sia stata emessa

sentenza di condanna per taluno dei reati indicati nelle lettere a),

b) e c) di cui al primo comma, ovvero nei cui confronti sussistano le

condizioni di cui alle lettere e) ed f) dello stesso primo comma.

3. - Le censure non sono fondate.

Non quella relativa alla violazione dell'art. 3, primo comma,

della Costituzione, che lamenta l'eguale trattamento, quanto al regime di sospensione cautelare, previsto per soggetti che rivestono

cariche elettive in enti pubblici territoriali ed assimilati e

soggetti che sono pubblici dipendenti, in quanto pone sullo stesso

piano titolari di uffici pubblici elettivi, legati all'ente da

rapporto di servizio onorario, e soggetti che sono, invece, legati

alla P.A. da rapporto d'impiego.

L'eguale trattamento di categorie del tutto differenziate

costituirebbe violazione del principio di uguaglianza, sancito

dall'art. 3 della Costituzione.

Osserva la Corte che la ratio, desumibile anche dai lavori

preparatori, della l. n. 16 del 1992, consiste nell'esigenza di

rafforzare la disciplina già posta dalla l. n. 55 del 1990,

estendendone talune qualificanti previsioni - inizialmente riferite

ai soggetti legati alla P.A. da rapporto di servizio onorario,

elettivo o non - a pubblici dipendenti legati alla stessa da rapporto

di servizio professionale, che possono talora versare in condizione

di potenziale maggiore pericolosità e, quindi, essere fonte di

possibili maggiori danni.

La diversità delle posizioni e delle funzioni non comporta,

infatti, necessaria diversità della disciplina intesa alla

salvaguardia di interessi fondamentali dello Stato.

Il trattamento omogeneo delle due categorie è stato, dunque,

determinato dalla legge razionalmente, perché identici sono

finalità e mezzi di tutela rispetto alla pericolosità eventuale di

comportamenti decisionali ed operativi (cfr. sentt. n. 402 e 407 del

1992) potenzialmente pregiudizievoli per la P.A.

4. - Parimenti infondato è l'altro profilo di violazione

dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, correlato alla

circostanza che la sospensione cautelare obbligatoria riguarderebbe

solo i dipendenti degli enti locali e non anche i dipendenti delle

amministrazioni statali, nei cui confronti continuerebbe ad operare

soltanto la sospensione cautelare facoltativa prevista dagli artt. 91

e 92 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Rileva la Corte che il comma quarto septies dell'art. 15 della l.

n. 55 del 1990 si riferisce al "personale dipendente delle

amministrazioni pubbliche". Questa espressione è comprensiva dei

dipendenti locali e centrali delle amministrazioni statali nonché

dei dipendenti degli enti locali.

Tale conclusione è resa evidente dal riferimento, contenuto nella

norma in esame, agli enti "indicati" nel comma primo dello stesso

art. 15.

Essendo tali enti tutti di carattere locale, l'anzidetto

riferimento chiarisce che il predetto comma quarto septies, quando

menziona il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche

(senza alcuna delimitazione), è comprensivo dei soggetti

appartenenti sia alle strutture dello Stato che a quelle degli enti

locali (cfr. sentt. nn. 197 del 1993 e 407 del 1992 cit.).

5. - Non fondato è, infine, il dedotto contrasto della normativa

impugnata con l'art 97, primo comma, della Costituzione, sotto il

profilo che in base ad essa verrebbe impedita alla P.A. la

valutazione della convenienza in ordine all'allontanamento del

dipendente, allontanamento che talora potrebbe determinare un

pregiudizio per l'amministrazione; da qui l'esigenza di non sottrarre

il provvedimento di sospensione cautelare al vaglio delle

peculiarità dei singoli casi, preclusa proprio dall'obbligatorietà

della sospensione.

Osserva la Corte che la sospensione ex art. 15, comma quarto

septies, della l. n. 55 del 1990, non si configura come sanzione

disciplinare, ma consiste in un provvedimento cautelare di carattere

speciale ed obbligatorio che si colloca, per le fattispecie cui si

riferisce, accanto a figure generali, come la sospensione cautelare,

prevista per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 91 del t.u.

10 gennaio 1957, n. 3.

La fase di quiescenza della posizione soggettiva del pubblico

dipendente, aperta dal provvedimento di sospensione ex comma quarto

septies cit., è connessa ad una specifica normativa di particolare

incisività, diretta a tutelare interessi essenziali della P.A. In

quanto collegata con un giudizio penale, per la inerente sua natura

cautelare essa ha carattere temporaneo e può essere oggetto di

revoca amministrativa (cfr. art. 9, comma secondo, l. n. 19 del

1990), salvo, in ogni caso, il diritto di difesa dell'interessato.

Circa il riferimento che l'ordinanza di remissione fa,

sottolineandone le diversità di trattamento, alla destituzione ed

alla dichiarata incostituzionalità del suo automatismo (cfr. sent.

n. 197 del 1993 cit.), è da rilevare che tale trattamento è

conseguenza proprio della diversità delle situazioni e, in

particolare, del carattere direttamente sanzionatorio della

destituzione.

Per queste considerazioni non appare violato l'art. 97, primo

comma, della Costituzione, in quanto il principio di buona

amministrazione in esso sancito va coordinato con gli altri valori

costituzionalmente garantiti e, in concreto, con quelli della tutela

dell'ordine pubblico, ai quali si ispira la disciplina censurata.

Le denunce di incostituzionalità sollevate dalle ordinanze in

epigrafe sono, quindi, infondate.