Sentenza n. 186/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 146

del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (legge di registro), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 febbraio 1970 dal tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra l'Amministrazione finanziaria dello

Stato e Vicquery Luigi ed altro, iscritta al n. 216 del registro

ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 222 del 2 settembre 1970;

2) ordinanza emessa il 1 dicembre 1971 dalla Corte d'appello di

Caltanissetta nel procedimento civile vertente tra l'Amministrazione

finanziaria dello Stato e Severino Francesco ed altro, iscritta al n.

162 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 158 del 21 giugno 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione dell'Amministrazione finanziaria dello

Stato;

udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1972 il Giudice

relatore Nicola Reale;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei ministri e per l'Amministrazione

finanziaria.

Ritenuto in fatto :

Con atto di citazione 22 maggio 1969, l'Amministrazione finanziaria

di Torino impugnava, nei confronti di Vicquery Luigi e De La Pierre

Piero, per mancanza di calcolo e grave ed evidente errore di

apprezzamento, ai sensi dell'art. 29 del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639,

la decisione con la quale la Commissione provinciale delle imposte

aveva proceduto alla valutazione dei beni immobili oggetto di

trasferimento fra gli stessi convenuti, ai fini dell'applicazione

dell'imposta di registro.

Nel corso del giudizio il tribunale di Torino ha sollevato di

ufficio, in riferimento all'art. 113, primo comma, della Costituzione,

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 146 della legge

di registro approvata con il r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, nella

parte in cui è disposto che il termine di sei mesi, stabilito a pena

di decadenza, per adire l'autorità giudiziaria in tutte le

controversie riguardanti le tasse e soprattasse di registro, le quali

abbiano formato oggetto di decisione amministrativa, decorre in ogni

caso dalla data della notificazione della decisione predetta.

Nell'ordinanza si assume che il principio costituzionale, per cui

è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi legittimi contro gli atti della pubblica Amministrazione,

risulterebbe leso dalla norma che identifica la data di decorrenza del

termine per l'esercizio della azione giudiziaria con un evento (la

notificazione della decisione amministrativa) la cui verificazione

dipende esclusivamente dalla iniziativa dell'Amministrazione

finanziaria, senza limiti di tempo e senza l'osservanza di particolari

obblighi.

Dal che deriverebbe incertezza della tutela giurisdizionale del

contribuente, per esserne la realizzazione subordinata unilateralmente

alla discrezionalità degli uffici finanziari, nonché disparità di

trattamento, atteso che al contribuente medesimo non sarebbe concessa

una pari facoltà di procedere alla notificazione delle decisioni delle

commissioni amministrative.

Né potrebbe obiettarsi, si osserva, che il contribuente sia

carente di interesse a chiedere la tutela giurisdizionale prima che il

provvedimento della commissione amministrativa sia notificato; prima

cioè che l'Amministrazione finanziaria dimostri, con la notificazione,

di volersene avvalere. E ciò per il fatto che la lesione del diritto

del contribuente, deriverebbe non dalla pubblicazione e notificazione

della decisione in sede contenziosa, ma dalla pubblicazione del ruolo

del tributo. Si aggiunge che l'Amministrazione finanziaria avrebbe

facoltà di determinare in proprio favore la decorrenza del termine per

la proposizione della domanda giudiziale e di differirne la decadenza

in danno del contribuente, anche quando questi abbia interesse alla

definizione della controversia tributaria alla stregua degli

accertamenti compiuti in sede contenziosa amministrativa, e non abbia,

invece, interesse all'ulteriore loro modificazione.

In rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri

l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la questione è

infondata. Assume, in contrasto con l'ordinanza del giudice a quo, che

in materia di imposta di registro, ai sensi dell'art. 29, terzo comma,

del r.d. 7 agosto 1936, n. 1639, vige il principio dell'autonomia

funzionale dei due procedimenti, rispettivamente di competenza delle

commissioni tributarie e del giudice ordinario, onde sarebbe consentito

al privato di proporre la domanda giudiziale non subordinatamente al

preventivo esperimento dei ricorsi amministrativi e senza necessità di

attenderne l'esito.

Con altra ordinanza del 1 dicembre 1971 (n. 162 reg. ord. 1972),

l'illegittimità costituzionale dell'art. 146 della legge di registro

è stata denunziata anche dalla Corte d'appello di Caltanissetta, nel

corso di un analogo giudizio promosso dall'Amministrazione finanziaria,

per motivi identici a quelli esposti dal tribunale di Torino, ancorché

in riferimento all'art. 24, quale enunciazione di principio, nel cui

ambito opererebbe il precetto (parimenti menzionato) dell'art. 113

della Costituzione.

Anche in questo giudizio si è costituita la sola Avvocatura

generale dello Stato, la quale, in rappresentanza dell'Amministrazione

delle finanze dello Stato, già costituita nel giudizio di merito, e

del Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto, ha svolto

deduzioni e conclusioni identiche a quelle sopra riassunte. Considerato in diritto :

1. - Le due cause concernono la stessa questione, onde vanno

riunite per essere decise con unica sentenza.

2. - Con le ordinanze del tribunale di Torino e della Corte di

appello di Caltanissetta, in riferimento all'art. 113 della

Costituzione, e con la seconda anche in riferimento all'art. 24, primo

comma, della Costituzione, ma sotto l'identico profilo della garanzia

della tutela giurisdizionale, è stato denunziato l'art. 146 del r.d.

30 dicembre 1923, n. 3269, di approvazione della legge di registro,

nel testo modificato dall'art. 1 del r.d. 13 gennaio 1936, n. 2313.

La norma in questione stabilisce, a pena di decadenza, in sei mesi

il termine per ricorrere all'autorità giudiziaria in tutte le

controversie riguardanti le tasse e le soprattasse previste dalla legge

di registro, le quali abbiano formato oggetto di decisione

amministrativa. I sei mesi decorrono in ogni caso dalla data della

notificazione della decisione amministrativa eseguita nella forma

prescritta dal regolamento.

Le ordinanze dei giudici di merito assumono che, secondo costante

interpretazione, la tutela giurisdizionale del contribuente, per

effetto di detta norma, resti subordinata alla previa notificazione

della decisione della Commissione tributaria; notificazione cui, in

applicazione degli artt. 4 e 5 del regolamento per la procedura dei

ricorsi amministrativi in materia di tasse sugli affari (r.d. 22 maggio

1910, n. 316), può procedersi non mai ad istanza del contribuente, ma

ad iniziativa discrezionale dell'Amministrazione finanziaria, quando

essa ritenga il compimento di tale atto opportuno nel proprio

interesse.

La questione è stata prospettata, nel corso di giudizi promossi

dall'Amministrazione contro decisioni di Commissioni provinciali per le

imposte ritenute pregiudizievoli per l'interesse dell'erario, sotto

l'aspetto (da considerarsi assorbente di ogni altro, in relazione al

giudizio di rilevanza svolto nelle ordinanze) che la normativa indicata

consente all'Amministrazione, che sia risultata soccombente, di

determinare, con scelta incensurabile, il tempo della notificazione.

Donde la facoltà di stabilire la data di decorrenza del termine

semestrale previsto per l'impugnativa davanti al giudice ordinario: il

tutto con sacrificio dell'interesse del contribuente alla definizione

della propria posizione tributaria in conseguenza di pronuncia

amministrativa favorevole o comunque da lui ritenuta soddisfacente.

La questione è fondata.

3. - L'Avvocatura generale dello Stato assume che la disposizione

impugnata non avrebbe altro significato che di limitare la facoltà

delle parti, sia pubblica che privata, di adire il giudice ordinario,

nel caso in cui, a seguito della pubblicazione della decisione della

Commissione tributaria (pubblicazione che, ai sensi dell'art. 34 del

r.d. 8 luglio 1937, n. 1516, si ha per avvenuta con la comunicazione

all'ufficio finanziario che ha partecipato alla contestazione

dell'accertamento del tributo), l'ufficio finanziario medesimo abbia

proceduto alla notificazione al contribuente della decisione predetta.

E ciò in quanto, dalla data della notificazione decorre il termine

semestrale di decadenza dell'esercizio della impugnativa

dell'accertamento tributario, nei casi di grave ed evidente errore di

apprezzamento ovvero di mancanza ed insufficienza della determinazione

del valore (art. 29, r.d. 7 agosto 1936, n. 1639). Ma non vi sarebbe

pregiudizio per il contribuente quando, a seguito della decisione della

Commissione fosse, come nella fattispecie in esame, risultata

soccombente l'Amministrazione, perciò unica interessata alla

notificazione.

L'Avvocatura ammette che il ritardo nel compimento di questo atto

possa in qualche modo incidere sulla aspettativa del privato per la

definizione della controversia. Ma osserva che la norma in questione,

in quanto attribuisce all'Amministrazione finanziaria la facoltà di

procedere alla notifica nel tempo che ritiene conveniente ai fini

pubblici, non sarebbe incompatibile con l'art. 113 Cost., il quale non

vieterebbe che la tutela giurisdizionale nei confronti

dell'Amministrazione pubblica sia assoggettata a modalità ed oneri

preordinati all'interesse generale.

Il precetto contenuto nell'art. 113 della Costituzione, per cui

contro gli atti della pubblica Amministrazione è ammessa sempre la

tutela giurisdizionale, proclama, sul riflesso evidente del principio

dell'art. 24, primo comma, l'inviolabilità del diritto a questa

tutela. E, mentre non vieta che la legge ordinaria possa regolare

diversamente l'esercizio del diritto alla protezione giurisdizionale,

non esige che questa inerisca, con immediatezza, al sorgere del

diritto. Ma la determinazione concreta di modalità ed oneri cui

accenna l'Avvocatura non deve, però, neppur rendere la domanda di

giustizia difficile o impossibile (come questa Corte ha affermato con

la sentenza n. 47 del 4 giugno 1964), ostacolandone la proponibilità

fino al punto di pregiudicare o addirittura vanificare il diritto del

quale si richiede protezione. E questa evenienza non è estranea alla

disciplina dettata dall'art. 146 legge di registro, giacché consente

che l'Amministrazione finanziaria discrezionalmente e senza limite di

tempo (salvo quello stabilito per il maturare della prescrizione) possa

procrastinare la definitività dell'accertamento del tributo di

registro, impedendo quella esplicazione della tutela giurisdizionale

che è garantita dalla Costituzione. E ciò in quanto solo alla

pubblica Amministrazione, con esclusione di ogni iniziativa del

contribuente, con la notificazione della decisione della Commissione

tributaria, è dato disporre della decorrenza e in sostanza

dell'efficacia del termine semestrale di decadenza dall'impugnativa

della decisione.

Non può omettersi di considerare, in ispecie, alla luce della

garanzia disposta dall'art. 113 Cost., il pregiudizio che allo stesso

contribuente potrebbe derivare in ordine alle prove di cui egli intenda

avvalersi davanti al giudice ordinario, al fine di contrastare le

pretese dell'Amministrazione finanziaria; prove, di cui il decorso del

tempo valga a sminuire o eliminare l'efficacia o la pratica

deducibilità.