Sentenza n. 187/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 50, commi 22

e 23, della legge della Regione Veneto 26 novembre 1973, n. 25

(Organizzazione amministrativa della Regione, stato giuridico e

trattamento economico del personale regionale), promosso con ordinanza

emessa l'1 dicembre 1976 dal Tribunale amministrativo regionale del

Veneto sul ricorso proposto da Venettoni Leonardo contro la Regione

Veneto ed altro, iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 299 del 2

novembre 1977.

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1982 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

udito l'avvocato Guido Viola, per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto :

1. - Leonardo Venettoni, trasferito dall'INAPLI alla regione Veneto

il 1 luglio 1972 ed inquadrato, in esecuzione della legge regionale 26

novembre 1973, n. 25 (Organizzazione amministrativa della regione,

stato giuridico e trattamento economico del personale regionale), nel

ruolo del personale regionale con la qualifica di "collaboratore", in

data 26 febbraio 1974 venne comandato a prestare servizio presso il TAR

per il Veneto, rimanendovi fino al 16 maggio 1975. In data 24 settembre

1975 richiese l'attribuzione della qualifica superiore corrispondente

alle mansioni di "direttore di sezione" svolte presso il TAR e, in

esito alla nota del 9 ottobre 1975, con la quale il Presidente della

Giunta regionale gli comunicava che questa non aveva ritenuto di

avvalersi nei suoi confronti della facoltà di cui all'art. 50, comma

ventiduesimo, della legge regionale n. 25 del 1973, adì il TAR,

chiedendo che, previo annullamento della citata comunicazione, la

regione Veneto fosse dichiarata tenuta ad applicare nei suoi confronti

la norma in questione.

La Regione, costituitasi in giudizio, eccepì il difetto di tutti i

presupposti per l'attribuzione della qualifica superiore, fra cui

l'atto formale di conferimento delle superiori mansioni da parte della

Giunta regionale, al quale peraltro il ricorrente considerava

equipollente l'analogo provvedimento del TAR. Le parti, inoltre,

controvertevano sull'interpretazione del disposto "potrà attribuire",

di cui al ventiduesimo comma dell'art. 50 l.r. citata: secondo la

Regione, la norma riservava ampia discrezionalità alla Giunta

regionale; secondo il ricorrente, invece, essa andava intesa nel senso

che, una volta accertata la ricorrenza dei presupposti di legge, la

Giunta era tenuta ad attribuire la qualifica superiore. Il

ventiduesimo comma, infatti, dell'art. 50 della l.r. citata così

disponeva: " All'atto del primo inquadramento nei ruoli regionali e

comunque non oltre un anno dall'entrata in vigore della presente legge,

la Giunta regionale, nell'osservanza dei principi fondamentali della

legislazione statale, in riconoscimento dello svolgimento di compiti

superiori rispetto a quelli previsti dalla qualifica regionale di

inquadramento, potrà attribuire, sentite le organizzazioni sindacali

più rappresentative, ai singoli impiegati trasferiti dallo Stato o

dagli ex INIASA ENALC, INAPLI, comandati o distaccati dallo Stato o

dagli Enti locali, la qualifica immediatamente superiore a quella

spettante ai sensi dei commi precedenti, purché i detti compiti

risultino da atto formale della Giunta e siano svolti da almeno sei

mesi".

2. - Il TAR, ritenuto che la norma " non possa essere interpretata

nel senso che, quando si verifichi la situazione in essa prevista,

l'attribuzione della qualifica superiore sia per la Giunta regionale un

atto dovuto", con ordinanza in data 1 dicembre 1976 ha sollevato

d'ufficio questione di legittimità costituzionale della citata

disposizione in riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, e 117 della

Costituzione.

Attribuendo ad un organo amministrativo il potere pressoché

arbitrario, benché limitato nel tempo, di determinare la carriera

degli impiegati, la norma consentirebbe infatti all'autorità

amministrativa di trattare diversamente dipendenti che si trovino in

situazioni uguali (onde l'addotto contrasto con l'art. 3 Cost.) ed

ostacolerebbe l'imparzialità ed il buon andamento dell'attività

amministrativa, rischiando "di favorire atteggiamenti clientelari e di

provocare malcontento nel personale escluso dai benefici" (onde la

violazione del principio posto dall'art. 97 Cost.). Inoltre - continua

l'ordinanza - la norma appare anche in contrasto con l'art. 117 Cost.,

costituendo principio fondamentale della legislazione statale in

materia di impiego pubblico quello che lo svolgimento di mansioni

superiori, anche se espressamente consentito dalla legge o da norme

regolamentari, sarebbe comunque irrilevante ai fini della promozione

alla qualifica superiore.

3. - Ancor più fondato sembra poi al giudice a quo il sospetto di

incostituzionalità, ove si ritenesse che l'attribuzione della

qualifica superiore costituisse per la Giunta regionale un atto dovuto.

Basti considerare, infatti, che, a sensi del successivo comma

ventitreesimo dello stesso art. 50 l'attribuzione della qualifica

superiore potrà avvenire anche quando nel ruolo organico

corrispondente a tale qualifica superiore vi fosse addirittura

un'eccedenza di personale per effetto di pregressi inquadramenti in

soprannumero.

Tale ultima norma, pur non considerata direttamente rilevante, ma

solo chiarificatrice della portata di quella posta dal precedente comma

ventiduesimo, viene del pari denunciata in riferimento agli stessi

parametri costituzionali "per gli effetti dell'art. 27 della legge 11

marzo 1953, n. 87". Conferendosi, attraverso la possibilità di

inquadramento del personale beneficiato nella qualifica superiore,

permanente rilevanza a temporanei affidamenti di mansioni, verrebbero

infatti lese le aspettative di carriera del personale escluso

dall'esercizio delle mansioni superiori e con un aggravio finanziario

sicuramente non giustificato dalle esigenze degli uffici.

Le conseguenze sull'andamento del servizio appaiono poi al giudice

a quo ancor più gravi, ove si tenga conto delle promozioni concesse

dall'art. 68, comma primo, del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che la

legge regionale in esame ha esteso al personale dei soppressi enti

ENALC, INIASA e INAPLI, talché verrebbero aggiunte promozioni su

promozioni - le seconde a seguito di incarichi meramente temporanei -,

senza un adeguato accertamento di quei requisiti attitudinali degli

impiegati, che sono essenziali al "migliore adempimento" dei compiti

loro affidati. Da qui il pericolo di una "dannosa pletora

amministrativa (sentenza n. 123 del 1958)", che rende ancor più

evidente il contrasto della citata disposizione con la norma di cui

all'art. 97 Cost.

La rilevanza della sollevata questione - conclude l'ordinanza -

discenderebbe infine dalla considerazione "che la norma di cui si

prospetta l'illegittimità costituzionale è quella invocata dal

ricorrente a sostegno della sua domanda principale; e che la decisione

del ricorso implica comunque la sua applicazione, dovendosi, per

accogliere o respingere tale domanda, commisurare alla fattispecie

astratta, considerata dalla norma, quella dedotta in lite".

4. - La regione Veneto, rappresentata dagli avvocati Giorgio Berti

e Guido Viola, si è costituita in giudizio, chiedendo che la questione

venga dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza e, comunque,

infondata.

In atto di costituzione si premette che nel giudizio pendente

innanzi al TAR la Regione aveva addotto l'inesistenza dei presupposti

per l'applicazione della norma; in particolare: dell'atto formale di

conferimento delle mansioni superiori; dello svolgimento effettivo di

tali mansioni per almeno un semestre; dell'attribuzione delle mansioni

in tempo utile a consentire l'applicazione della norma entro l'anno

della sua vigenza; dell'equiparabilità delle mansioni svolte dal

ricorrente presso il TAR a quelle previste dalla l.r. n. 25 del 1973.

Si contesta, quindi, la rilevanza della sollevata questione,

giacché nessuna influenza eserciterebbe ai fini della decisione della

causa un'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale. In

altri termini - afferma la Regione - "non potendo applicare la norma,

il giudice di merito ne propone l'eliminazione".

Si adduce, nel merito, l'assoluta erroneità dell'interpretazione

effettuata dal giudice a quo. La dizione "potrà attribuire" non va

riguardata come fonte legittimante di un potere pressoché arbitrario,

ma nella sua funzione abilitante la Giunta regionale a risolvere il

problema sollevato dall'esistenza di situazioni anomale per un certo

numero di dipendenti; situazioni caratterizzate peraltro dal precedente

affidamento formale di compiti superiori. Né può conferirsi rilievo,

al fine di escludere che la Giunta regionale sia tenuta

all'attribuzione della qualifica superiore allorché ricorrano i

presupposti prescritti, alla circostanza che, a norma del comma

ventiduesimo dell'art. 50, all'inquadramento non possa più procedersi

oltre il limite temporale di un anno dall'entrata in vigore della

legge. Sarebbe vero, invece, il contrario, giacché proprio la mancanza

di un termine avrebbe potuto rendere il potere dell'Amministrazione

regionale incondizionato e arbitrario.

La difesa della Regione nega, infine, che esista nella legislazione

statale il principio fondamentale che viene posto a base dell'addotta

violazione dell'art. 117 Cost. Il criterio, infatti, della

corrispondenza tra mansioni effettivamente esercitate e qualifica (con

relativo trattamento economico), oltre che ricorrente nelle normative

transitorie della stessa legislazione statale ed oltre ad aver trovato

pieno ingresso nel campo del lavoro con la legge 20 maggio 1970, n.

300, si andrebbe, anzi, generalizzando anche nel pubblico impiego,

giusta gli orientamenti della giurisprudenza del Consiglio di Stato

(sez. V 20 ottobre 1972, n. 684 e 6 febbraio 1973, n. 77).

In conclusione, non potrebbe certo ritenersi vietato all'ente

pubblico di dettare disposizioni tese ad ovviare ad esigenze

straordinarie della propria organizzazione "emergenti appunto dallo

squilibrio tra le qualifiche ufficiali dei dipendenti ed i compiti ai

quali taluni di essi, proprio nell'interesse dell'Amministrazione,

siano stati chiamati". Al contrario, proprio i principi di

imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione

esigono che tali situazioni vengano prontamente sanate. Considerato in diritto :

1. - La legge della regione Veneto 26 novembre 1973, n. 25, dispone

all'art. 50, comma ventiduesimo, che "all'atto del primo inquadramento

nei ruoli regionali e comunque non oltre un anno dall'entrata in

vigore" della legge stessa, la Giunta regionale, "in riconoscimento

dello svolgimento di compiti superiori rispetto a quelli previsti dalla

qualifica regionale di inquadramento, potrà attribuire... ai singoli

impiegati trasferiti dallo Stato, o dagli ex INIASA, ENALC, INAPIL...

la qualifica immediatamente superiore..., porche i detti compiti

risultino da atto formale della Giunta e siano svolti da almeno sei

mesi". Facendo richiamo alla surriportata disposizione, Venettoni

Leonardo, già dipendente dell'INAPLI e trasferito alla regione Veneto,

ricorreva al competente TAR, ed all'uopo lamentava che il Presidente

della Giunta regionale aveva rigettato la sua istanza 24 settembre 1975

di attribuzione della qualifica superiore, pur se egli avesse, quale

comandato presso lo stesso TAR, espletato mansioni superiori dal 26

febbraio 1974 al 16 maggio 1975, e perciò per un periodo ben superiore

a sei mesi.

L'adito TAR del Veneto ha ritenuto di dover sollevare questione di

legittimità costituzionale della norma di cui sopra, in quanto

contrastante con gli artt. 3, 97, primo comma, e 117 Cost. Asserendo

poi che rafforzerebbe il dubbio sulla denunziata illegittimità, ha

coinvolto anche il successivo comma ventitreesimo, ai sensi del quale

"l'attribuzione eccezionale delle funzioni e della qualifica superiore

potrà avvenire anche se contemporaneamente singoli impiegati risultino

inquadrati nel ruolo soprannumerario". La suddetta disciplina,

ammettendo alcuni dipendenti all'esercizio di mansioni superiori ed

escludendone altri, creerebbe disparità di trattamento nel personale,

con conseguente violazione dell'art. 3 Cost.; rendendo ulteriormente

pletorica la qualifica superiore, già inflazionata per l'esistenza del

ruolo soprannumerario, e provocando conseguentemente un ingiustificato

aggravio finanziario, nuocerebbe al buon andamento degli uffici, con

conseguente violazione dell'art. 97, primo comma, Cost.; disponendo

promozioni in seguito al mero esercizio di mansioni superiori,

disapplicherebbe il contrario principio della legislazione statale in

materia di pubblico impiego, con conseguente violazione dell'art. 117

Cost. E ciò, indipendentemente dalla soluzione del dilemma se il

disposto "potrà attribuire" vada inteso come (esercizio di) potestà

discrezionale ovvero come atto dovuto.

2. - Vanno anzitutto precisati gli esatti termini - anche temporali

- della questione.

Il Venettoni, trasferito dall'INAPLI alla regione Veneto il 1

luglio 1972 e comandato a prestare servizio presso il Tribunale

amministrativo regionale del Veneto dal 26 febbraio 1974, venne

inquadrato, con decorrenza dal 1 gennaio 1973, nel ruolo del personale

regionale con la qualifica di "collaboratore". Il suddetto

inquadramento venne disposto in esecuzione dell'impugnata legge

regionale 26 novembre 1973, n. 25, e la relativa delibera, adottata il

27 luglio 1974, fu regolarmente notificata il 15 novembre 1974. Ora,

solo il 24 settembre 1975 - e perciò oltre dieci mesi dopo avere

avuto, attraverso la notifica della delibera di cui sopra, piena

conoscenza del suo inquadramento con la qualifica di "collaboratore",

anziché con quella superiore - il Venettoni riscontrò la delibera che

lo riguardava, inviando al Presidente della Giunta regionale un'istanza

con richiesta di attribuzione appunto della qualifica superiore. E

quando poi ha proposto ricorso al TAR - il 12 dicembre 1975 -, ha

impugnato, non già la deliberazione della Giunta, notificatagli il 15

novembre 1974, di inquadramento come " collaboratore", bensì solo la

successiva nota 9 ottobre 1975 del Presidente della regione, con la

quale questi, replicando alla suddetta istanza, comunicava i motivi del

mancato inquadramento nella qualifica superiore; e ciò, pur se

l'impugnato comma ventiduesimo (art. 50) della legge regionale n. 25

del 1973, reciti testualmente che "la qualifica immediatamente

superiore" poteva essere attribuita dalla "Giunta regionale" ed

"all'atto del primo inquadramento nei ruoli regionali".

3. - La questione è stata affrontata dal TAR del Veneto con

ricchezza di argomentazioni, la cui parte essenziale si lascia così

compendiare: la norma statuisce che la Giunta regionale "potrà

attribuire" la qualifica immediatamente superiore; ebbene - si legge

nell'ordinanza di rimessione -, il trascritto disposto ("potrà

attribuire") appare costituzionalmente illegittimo, non solo nel caso

in cui la relativa potestà venga ritenuta ampiamente discrezionale,

bensì anche, e più ancora, nell'inversa ipotesi, in cui cioè si

ritenga configurarsi attività dovuta. Le conseguenze sarebbero,

infatti, identiche: un potere pressoché arbitrario, il quale,

provocando malcontento nel personale escluso dai benefici, violerebbe

il dovere di imparzialità dell'amministrazione ed il principio

fondamentale della legislazione statale, secondo cui lo svolgimento di

mansioni superiori sarebbe irrilevante ai fini della promozione alla

qualifica superiore. Per ulteriormente dimostrare poi che il sospetto

di illegittimità costituzionale del comma ventiduesimo è "ancora più

pesante", ove si tratti di potestà vincolata, anziché discrezionale,

il giudice a quo prende in considerazione pure il comma ventitreesimo,

che prevede "l'attribuzione eccezionale delle funzioni e della

qualifica superiore... anche se contemporaneamente singoli impiegati

risultino inquadrati nel ruolo soprannumerario". E poiché, a tacer

d'altro, tale norma concorrerebbe "a porre in essere una dannosa

pletora amministrativa" e comporterebbe "un aggravio finanziario per

nulla giustificato dalle esigenze e dalla situazione degli uffici" -

per cui sarebbe ancor più evidente la violazione dell'art. 97 Cost. -,

il TAR del Veneto solleva d'ufficio anche la questione di legittimità

costituzionale del comma ventitreesimo, perché chiarisce "la portata

del comma precedente", non già perché "direttamente rilevante per la

decisione del ricorso".

4. - La questione è inammissibile.

Indipendentemente, infatti, da ogni considerazione sui dati più

sopra emersi - manifestazione di rimostranza ben più di dieci mesi

dopo la piena conoscenza della deliberazione della Giunta e

proposizione del ricorso giurisdizionale, non già contro questa, ma

contro la successiva comunicazione dei motivi da parte del Presidente

della regione -, assume rilievo decisivo la constatazione che il TAR

non ha compiuto un'adeguata valutazione dei presupposti - la cui

esistenza era ampiamente controversa fra le parti - circa

l'applicabilità della norma nella parte in cui facoltizzava la Giunta

regionale ad adottare il provvedimento de quo.