Sentenza n. 187/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi dei Presidenti delle Regioni

Liguria, Piemonte, Veneto e Lombardia, notificati rispettivamente il 24

e 27 febbraio 1978, depositati in cancelleria il 27 febbraio, 15 e 17

marzo 1978 ed iscritti ai nn. 2, 3, 6 e 7 del registro 1978, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 1977 recante "Delimitazione

dei bacini idrografici a carattere interregionale in attuazione degli

artt. 89 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 giugno 1982 il Giudice relatore

Bucciarelli Ducci;

Uditi gli avvocati Giuseppe Pericu per la Regione Liguria, Enrico

Romanelli per la Regione Piemonte, Fabio Lorenzoni per la Regione

Veneto e Lombardia e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. Le Regioni Liguria, Piemonte, Lombardia e Veneto, in persona dei

Presidenti delle rispettive Giunte Regionali, con ricorsi notificati il

24 e 27 febbraio 1978, sollevavano conflitto di attribuzioni nei

confronti dello Stato, chiedendo le prime tre l'annullamento: a)

dell'atto 3 ottobre 1977 del Presidente del Consiglio Superiore dei

Lavori Pubblici, preliminare e preparatorio rispetto al provvedimento

di cui alla lettera c); b) della lettera 28 ottobre 1977, n. 1668,

diretta dal Ministero dei Lavori Pubblici alle Regioni per "sentirle" a

norma degli artt. 89 e 91 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; c) del decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, recante

"deliberazione dei bacini idrografici a carattere interregionale" in

attuazione degli artt. 89 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; d)

della lettera 30 dicembre 1977, n. 1996, indirizzata dal Ministero dei

Lavori Pubblici alle Regioni; e) della circolare 30 dicembre 1977, n.

1995, diramata dallo stesso Ministero agli uffici statali competenti;

mentre la regione Veneto chiedeva l'annullamento soltanto del decreto

del Presidente del Consiglio 22 dicembre 1977.

Si premette nei ricorsi che le opere idrauliche, comprese tra i

"lavori pubblici" rientranti, se di interesse regionale, nella

competenza regionale in virtù degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, sono tradizionalmente classificate in varie classi,

secondo criteri riconducibili all'impegnatività della singola opera e

quindi del suo costo (cfr. artt. 3 e ss. r.d. 25 luglio 1904, n. 523).

Un primo passaggio di funzioni, in questo settore, dallo Stato alle

Regioni a statuto ordinario si ebbe con l'art. 2 d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 8, che trasferiva alle Regioni le opere idrauliche di quarta e

quinta categoria e quelle non classificate.

Con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, si è proceduto però ad un

più ampio trasferimento: l'art. 88, n. 2, ha confermato la competenza

statale per le opere idrauliche di prima categoria, nonché per quelle

di seconda fino all'esperimento delle procedure di cui al successivo

art. 89, cioè fino alla individuazione e delimitazione dei bacini

idrografici; l'art. 89 ha disposto che tale procedura sia esaurita

entro un anno dal decreto, trasferendo alle Regioni tutte le opere

idrauliche relative ai bacini non interregionali e confermando il

trasferimento alle stesse, già avvenuto con il d.P.R. n. 8 del 15

gennaio 1972, delle opere di quarta e quinta categoria, anche se

relative a bacini interregionali; lo stesso art. 89 ha stabilito

inoltre che per le altre opere nei bacini interregionali individuati

dall'emanando decreto si sarebbe provveduto in sede di riforma

dell'amministrazione dei lavori pubblici, e che nel frattempo, fino al

1 gennaio 1980, i programmi sarebbero stati predisposti dal Ministero

LL.PP., di concerto con quello dell'Agricoltura e d'intesa con le

Regioni.

Dopo la data predetta, in mancanza delle leggi di riforma, le

funzioni per le opere dei bacini interregionali venivano "delegate"

alle Regioni interessate, che avrebbero dovuto esercitarle sulla base

di programmi fissati e coordinati dai competenti organi statali.

L'ultimo comma dell'art. 89, infine, disponeva che dal 1 gennaio 1978

le opere idrauliche di terza categoria venivano "attribuite" alle

Regioni.

In attuazione di tale normativa, il Governo - proseguono i ricorsi

- sulla base di una relazione del Consiglio Superiore dei Lavori

Pubblici del 3 ottobre 1977, sottoponeva alle Regioni, con lettera 28

ottobre 1977, n. 1668, i criteri relativi alla delimitazione ed

individuazione dei bacini idrografici aventi carattere interregionale,

con le relative cartografie, assegnando per le osservazioni il termine

del 30 novembre 1977, entro il quale rispondevano in vario modo dieci

Regioni (comprese tre delle ricorrenti). Quindi il Presidente del

Consiglio dei ministri con decreto del 22 dicembre 1977 (G.U. 29

dicembre 1977, n. 354) approvava l'elenco dei 27 bacini idrografici a

carattere interregionale (Taglialmento, Lemene, Livenza, Piave,

Brenta-Bacchiglione, Tartaro-Canalbianco, Adige, Po, Reno, Marecchia,

Conca, Tronto, Sangro, Trigno, Saccione, Fortore, Ofanto, Bradano,

Sinni, Magra, Fiora, Tevere, Liri-Garigliano, Volturno, Sele, Noce,

Lao) e l'annessa cartografia.

Seguivano l'informativa del Ministero dei Lavori Pubblici alle

Regioni del 30 dicembre 1977, n. 1996, e la circolare illustrativa

diretta agli organi statali competenti n. 1995 della stessa data.

Con la prima il Governo comunicava ai Presidenti delle Regioni a

statuto ordinario l'individuazione e la delimitazione dei bacini

idrografici interregionali; con la seconda il Governo stesso dava

interpretazione alla situazione normativa che si sarebbe venuta a

determinare dopo la delimitazione dei bacini, nel senso che la

competenza in tema di opere idrauliche e di autorizzazione a estrarre

ghiaia si doveva ritenere ripartita tra Stato e Regioni, trasferendo a

queste ultime tutte le opere idrauliche e le autorizzazioni attinenti a

bacini idrografici non interregionali, mentre quelle relative ai bacini

interregionali sarebbero rimaste di competenza statale.

Con i ricorsi contro tali atti le Regioni rivendicano la propria

competenza su tutte le opere idrauliche di terza categoria, nonché, in

parte, su quelle di seconda categoria anche nei bacini idrografici

interregionali. Si deduce, infatti:

a) che la delimitazione dei bacini è stata compiuta senza potere,

perché mentre il decreto del Presidente del Consiglio è stato emanato

il 22 dicembre 1977, il d.P.R. n. 616/1977 è entrato in vigore

soltanto il 1 gennaio 1978 (art. 137);

b) che la competenza ad emanare il provvedimento di delimitazione

spettava al Governo e non al Presidente del Consiglio;

c) che l'esiguità del termine assegnato alle Regioni per

rispondere alle proposte del Governo non ha loro consentito di

esprimere compiutamente il proprio avviso, cosicché non può dirsi che

esse siano state "sentite" come voluto dagli artt. 89, comma primo, e

91, n. 5, d.P.R. n. 616;

d) che la pretesa dello Stato, di cui alla circolare n. 1995 del

30 dicembre 1977, di ricollegare alla delimitazione dei bacini la

competenza - statale o regionale, secondo che il corso d'acqua vi sia o

meno ricompreso - ad autorizzare l'escavazione di sabbia e ghiaia (art.

62, lett. a) d.P.R. n. 616) è destituita di fondamento, avendo tale

delimitazione il solo effetto di determinare le opere idrauliche di

seconda categoria che non passano alle Regioni;

e) che, anche entro il perimetro dei bacini interregionali, le

opere idrauliche di terza categoria appartengono comunque alla

competenza delle Regioni ed anche quelle di seconda possano rientrarvi,

dopo l'espletamento delle procedure di cui all'art. 89, comma primo,

qualora la natura delle opere non coinvolga interessi nazionali;

f) che la delimitazione dei ventisette bacini è stata effettuata

con criteri tecnici assolutamente opinabili e insieme contraddittori,

dilatando esageratamente i perimetri allo scopo di restringere

correlativamente l'ambito delle funzioni trasferite alle Regioni in

materia di opere idrauliche e violando così gli artt. 117 e 118 Cost.,

nonché 79 e 89 d.P.R. n. 616.

In particolare la Regione Veneto contesta il carattere

interregionale di fiumi come il Piave, il Brenta - Bacchiglione, il

Tartaro-Canalbianco e il Lemene, che appartengono per geografia ed

economia alla Regione veneta, con incursioni irrilevanti nelle Regioni

finitime, tali da non giustificare un interesse nazionale che ne

sottragga le relative opere idrauliche alla competenza della Regione.

La Regione Liguria, infine, lamenta in particolare l'inclusione del

Magra tra i bacini interregionali, la quale rivela chiaramente come,

non essendovi in tale bacino se non opere di terza categoria, il

Governo abbia voluto sottrarre alla Regione proprio tali opere, in

palese contrasto con il disposto dell'art. 89, ultimo comma, del d.P.R.

616/77.

2. Si è costituito nei quattro giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, eccependo innanzitutto l'inammissibilità dei ricorsi. Infatti

le impugnative degli atti del 3 e 28 ottobre 1977 non solo sarebbero

dirette contro atti meramente preparatori, ma sarebbero anche tardive,

essendo trascorsi i sessanta giorni previsti dall'art. 39 della legge

11 marzo 1953, n. 87. Quanto alle due circolari del 30 dicembre 1977,

una, la n. 1996, sarebbe una semplice lettera di comunicazione, di per

sé inidonea ad invadere sfere di competenza; l'altra, la n. 1995,

sarebbe un atto meramente interno, che per la sua natura non può

ledere la competenza delle Regioni, le quali potrebbero eventualmente

impugnare i singoli atti con i quali lo Stato esercita in concreto le

proprie attribuzioni. Ma anche l'impugnativa del D.P.C.M. 22 dicembre

1977 non è ammissibile perché con essa non si contesta tanto il

potere dello Stato di individuare e delimitare i bacini, quanto le

modalità del suo esercizio e pertanto al riguardo potrà ipotizzarsi

un ricorso alle giurisdizioni amministrative, ma non un conflitto di

attribuzioni, che presuppone l'invasione della sfera di competenza di

altro soggetto costituzionalmente rilevante.

Ugualmente inammissibile, oltre che infondata, è l'impugnativa

avverso il D.P.C.M. del 22 dicembre 1977 per difetto di potere, essendo

stato emanato prima dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 che

tale potere conferiva. Inammissibile, in quanto il conflitto di

attribuzione presuppone che l'atto impugnato incida negativamente nella

sfera di competenza regionale, mentre nella specie l'anticipata

delimitazione dei bacini non avrebbe modificato in peggio la competenza

regionale in materia di opere pubbliche, che alla luce della precedente

normativa era più ridotta (d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, art. 2, n. 6,

lett. c). Comunque infondata, in quanto basata su un'erronea

identificazione tra vigenza ed efficacia della legge. Il d.P.R. n. 616,

infatti, aveva effetto a far data dal 1 gennaio 1978 (art. 137), ma è

entrato in vigore allo scadere della normale vacatio legis di quindici

giorni (artt. 73, terzo comma, Cost. e 10 preleggi).

Infondato sarebbe anche il motivo della incompetenza del Presidente

del Consiglio, in quanto il D.P.C.M. 22 dicembre 1977 è stato

regolarmente deliberato dal Consiglio dei ministri.

Quanto alla pretesa insufficienza del termine concesso alle

Regioni, l'impugnativa sarebbe inammissibile attenendo ad un vizio

dell'atto che non è correlato con una situazione costituzionalmente

garantita. Nel merito dunque il termine di circa un mese era del tutto

congruo e rientrava entro i limiti della razionalità, consentendo alle

Regioni di predisporre e comunicare le proprie osservazioni, come molte

Regioni hanno fatto, tra le quali tre delle ricorrenti (Piemonte,

Lombardia e Veneto).

Passando alla sostanza delle impugnative, l'Avvocatura dello Stato

sostiene l'infondatezza della lagnanza delle Regioni in tema di

escavazione di sabbia e ghiaia, in quanto l'art. 62, lett. a) d.P.R. n.

616/1977 ha sì trasferito alle Regioni l'autorizzazione per tale

attività, ma lo ha fatto limitatamente ai corsi d'acqua e spiagge e

fondali lacuali di competenza regionale, propria o delegata, escludendo

quindi ogni potestà regionale nell'ambito dei bacini interregionali,

posto che la tutela delle opere idrauliche in tali bacini è di

competenza dello Stato (art. 89 d.P.R. n. 616).

Infondata sarebbe anche l'impugnativa diretta a rivendicare alle

Regioni la competenza su tutte le opere idrauliche di terza categoria.

Al contrario - secondo l'Avvocatura - tutte le opere idrauliche, di

qualsiasi categoria, sarebbero di competenza dello Stato se rientranti

in un bacino interregionale.

La norma di cui all'ultimo comma dell'art. 89 d.P.R. n. 616 (che

stabilisce al 1 gennaio 1978 la decorrenza per l'attribuzione alle

Regioni delle opere idrauliche di terza categoria) deve essere

interpretata alla luce del principio di conservazione, che impone di

riconoscere alla norma stessa una qualche utilità per non doverla

considerare come un doppione del precetto contenuto nel successivo art.

137 (che fissa alla stessa data del 1 gennaio 1978 l'efficacia

dell'intero decreto). Tale utilità andrebbe ravvisata

nell'opportunità che il procedimento di delimitazione dei bacini

interregionali sia garantito da una qualche sanzione dell'eventuale

inerzia dello Stato, cosicché il significato dell'ultimo comma

dell'art. 89 sarebbe proprio quello di sanzionare la mancata

delimitazione dei bacini interregionali con il trasferimento alle

Regioni delle opere idrauliche di terza categoria. Ed essendo tale

delimitazione intervenuta prima del 1 gennaio 1978 - conclude

l'Avvocatura - il trasferimento sanzionatorio non si sarebbe

verificato.

Quanto alle impugnative che contestano i criteri tecnici seguiti

dal Governo nella individuazione e delimitazione dei bacini

interregionali, l'Avvocatura oppone il concetto di "inscindibilità del

bacino idrografico" elaborata dalla scienza contemporanea, che vede nel

bacino il momento unitario per qualsiasi seria pianificazione degli

interventi volti non solo alla conservazione e difesa del suolo, ma

anche all'utilizzo delle risorse idriche. Ne consegue che nell'ambito

di un bacino idrografico devono essere compresi oltre al corso

principale, tutti gli affluenti e sub-affluenti di qualsiasi ordine.

Giustificata appare quindi sia la delimitazione del bacino

interregionale del Po come esteso a tutti i suoi sub-affluenti, sia la

identificazione quali bacini interregionali di fiumi veneti che, per le

loro connessioni con problemi di rilievo nazionale, assumono

un'importanza che travalica l'ambito regionale.

Né risponde al vero - conclude la difesa dello Stato che

l'impugnato decreto del Presidente del Consiglio non distingua tra

bacini idrografici di interesse nazionale, gli unici ad essere

qualificati come "interregionali" e bacini che, pur interessando più

regioni, da tale qualificazione rimangono esclusi. Infatti, su 50

bacini geograficamente interregionali, il Governo ne ha individuati e

delimitati soltanto 27, ritenendo che per gli altri 23, mancando ogni

interesse nazionale, si possa provvedere attraverso le forme di

coordinamento tra Regioni finitime previste dal d.P.R. n. 616.

Le Regioni Liguria, Lombardia e Veneto con successive memorie

depositate nei termini hanno contestato analiticamente le tesi

sostenute dall'Avvocatura dello Stato, ribadendo le ragioni esposte

nell'atto introduttivo ed ulteriormente sviluppandole.

3. Con provvedimenti legislativi successivi alla proposizione dei

ricorsi (D.L. 7 maggio 1980, n. 152, convertito nella legge 7 luglio

1980, n. 298; d.P.R. 28 febbraio 1981, n. 35, convertito nella legge 29

aprile 1981, n. 162; d.P.R. 22 dicembre 1981, n. 789, convertito nella

legge 26 febbraio 1982, n. 53; Legge 28 dicembre 1982, n. 945) il

termine di cui al secondo comma dell'impugnato art. 89 d.P.R. n.

616/1977 - che fissava al 1 gennaio 1980 la delega alle Regioni delle

funzioni statali in materia di opere idrauliche relative ai bacini

interregionali - è stato ripetutamente prorogato, finché, con il

d.P.R. 12 agosto 1983, n. 372, convertito nella legge 11 ottobre 1985,

n. 547, è stata disposta, all'art. 1, un'ulteriore proroga a tempo

indeterminato, "fino alla data di entrata in vigore delle norme di

ristrutturazione dell'Amministrazione dei lavori pubblici". Considerato in diritto :

1. La Corte è chiamata a decidere se siano o meno lesivi della

sfera di competenza delle Regioni a statuto ordinario (artt. 117 e 118

Cost.) l'atto 3 ottobre 1977 del Presidente del Consiglio Superiore dei

Lavori Pubblici, la lettera 28 ottobre 1977, n. 1668, del Ministro dei

Lavori Pubblici, il decreto del Presidente del Consiglio 22 dicembre

1977 e le due lettere circolari 30 dicembre 1977, nn. 1995 e 1996, del

Ministro dei Lavori Pubblici. Con tali atti infatti: a) sarebbe stata

conservata allo Stato la competenza in tema di opere idrauliche di

terza categoria se relative a bacini idrografici interregionali, in

violazione del disposto dell'art. 89, ultimo comma, d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616; b) lo Stato si sarebbe trattenuta la competenza in tema

di opere idrauliche di seconda categoria sulla base della appartenenza

a bacini interregionali, anche se la natura delle opere non coinvolga

interessi nazionali; c) sarebbe stata trattenuta dallo Stato la

competenza in tema di autorizzazioni all'escavazione di sabbia e ghiaia

dall'alveo dei fiumi, qualora appartenenti a bacini interregionali, in

violazione dell'art. 62, lett. a) d.P.R. n. 616/1977; d) sarebbe stata

deliberata dal Governo una individuazione e delimitazione dei bacini

idrografici interregionali basata su criteri tecnici del tutto

opinabili, che ne avrebbero dilatato esageratamente i perimetri allo

scopo di restringere l'ambito delle funzioni attribuite alle Regioni in

materia di opere idrauliche, violando, oltre agli artt. 117 e 118

Cost., anche gli artt. 79 e 89 d.P.R.. 616/1977.

In particolare tutte le Regioni ricorrenti hanno chiesto lo

annullamento del decreto del Presidente del Consiglio del 22 dicembre

1977 (individuazione e delimitazione dei bacini di interesse

interregionale). Le Regioni Liguria, Piemonte e Lombardia hanno

impugnato, inoltre, anche la circolare del Ministro dei Lavori Pubblici

n. 1995 del 30 dicembre 1977 ed il Piemonte e la Lombardia l'atto del 3

ottobre 1977 del Presidente del Consiglio Superiore dei Lavori

Pubblici.

La Regione Lombardia, infine, ha esteso l'impugnazione alla lettera

del Ministro dei Lavori Pubblici n. 1668 del 28 ottobre 1977 ed alla

circolare dello stesso Ministro n. 1996 del 30 dicembre successivo.

2. Atteso il contenuto dei ricorsi, si deve affrontare in via

preliminare il problema dell'ammissibilità dei ricorsi stessi.

Questa Corte si è posta ripetutamente il quesito di quali siano

gli atti idonei a produrre un conflitto attuale di attribuzione tra

Stato e Regioni ed ha riconosciuto tale idoneità a "qualsiasi

comportamento effettivamente significante dello Stato o di una Regione

che possa configurare un atto invasivo dell'altrui sfera di competenza

o tale da menomare le possibilità di esercizio di altrui potestà"

(ved. da ultimo sent. n. 120 del 2 ottobre 1979). Ed è stato anche

ritenuto dalla giurisprudenza della Corte che affinché un atto possa

considerarsi invasivo o lesivo dell'altrui competenza deve essere pur

sempre "idoneo a produrre un'immediata violazione o menomazione di

attribuzioni, come, ad esempio, l'indebito rifiuto di adottare un

provvedimento necessario affinché una Regione sia posta in grado di

esplicare un'attribuzione costituzionalmente ad essa spettante" (ved.

sent. n. 111 del 23 aprile 1976).

Anche un atto non definitivo che non invada direttamente la sfera

del ricorrente, come ad esempio una circolare ministeriale, può essere

oggetto - ha affermato la Corte - di regolamento di competenza, purché

l'atto impugnato "consista in una chiara manifestazione di volontà in

ordine all'affermazione della propria competenza" (ved. citata sent. n.

120/1979 e sent. n. 123 del 17 luglio 1980).

3. In relazione al ricorso della Regione Liguria la Corte osserva

che degli atti impugnati soltanto due sono suscettibili di produrre

conflitto di attribuzione alla luce dei principi giurisprudenziali ora

esposti: il decreto del Presidente del Consiglio del 22 dicembre 1977 e

la conseguente circolare n. 1996/1977 del Ministro dei Lavori Pubblici.

Invece l'atto del 3 ottobre 1977, con il quale il Presidente del

Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici individua e delimita cinquanta

bacini idrografici che avrebbero carattere interregionale, è

dichiaratamente un atto tecnico - amministrativo interno e meramente

preparatorio.

Esso non solo non contiene alcuna manifestazione di volontà

rivolta all'esterno dell'Amministrazione dei lavori pubblici, ma non

comporta nemmeno una decisione, costituendo esplicitamente una proposta

di carattere tecnico rivolta agli organi amministrativi che dovranno

decidere. Tanto è vero che successivamente i cinquanta bacini indicati

dal Consiglio Superiore LL.PP. verranno ridotti a ventisette dal

decreto del Presidente del Consiglio del 22 dicembre 1977.

Carattere preparatorio, interno all'iter amministrativo previsto

dall'art. 89 del d.P.R. n. 616/1977, ha anche la lettera del Ministro

dei Lavori Pubblici del 28 ottobre 1977, n. 1668. Con essa infatti non

si fa che trasmettere alle Regioni interessate la cartografia dei

cinquanta bacini idrografici proposti dal Consiglio Superiore dei

LL.PP., con la richiesta alle Regioni di esprimere sul punto il parere

previsto dallo stesso art. 89 e dall'art. 91, n. 5, citati. Anche

questa lettera, quindi, non ha alcun contenuto decisorio e non comunica

alle Regioni alcuna manifestazione di volontà.

Infine quanto ai ricorsi delle Regioni Piemonte e Lombardia contro

i due atti ora illustrati risultano entrambi tardivi perché proposti

oltre il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 39 della legge

11 marzo 1953, n. 87.

4. Neppure la circolare del Ministro dei Lavori Pubblici n. 1995

del 30 dicembre 1977 è invasiva della sfera di competenza

costituzionale spettante alle Regioni. Essa, infatti, è diretta

unicamente agli organi periferici dello Stato e sottolinea, in via

chiaramente interpretativa, che devono ritenersi tuttora comprese

"nella competenza dello Stato sia le funzioni amministrative afferenti

all'estrazione di inerti da corsi di acqua... sia quelle concernenti le

opere idrauliche di seconda e terza categoria".

Malgrado la inequivocabilità di tale affermazione, essa non va al

di là del suo dichiarato intento orientativo ed interpretativo - in

una fase normativa di carattere esplicitamente temporaneo e

transitorio, in attesa (come afferma lo stesso legislatore nel d.P.R.

n. 616/1977) di una disciplina organica definitiva per le opere

pubbliche - tanto che essa è destinata soltanto agli organi della

stessa Amministrazione dei Lavori Pubblici, operanti nell'ambito dello

Stato-apparato, senza assumere alcun rilievo come chiara manifestazione

esterna di volontà dello Stato stesso intesa a sottrarre alle Regioni

sfere di competenza costituzionalmente riconosciute.

Pertanto i ricorsi proposti dalle Regioni Liguria, Piemonte e

Lombardia avverso tali atti vanno dichiarati inammissibili per

inidoneità degli atti stessi ad integrare la denunciata situazione di

conflitto.

5. Quanto al decreto del Presidente del Consiglio del 22 dicembre

1977, esso è certamente un atto definitivo rivolto all'esterno

dell'Amministrazione statale, come tale idoneo a determinare un

conflitto di attribuzioni. Ed è indubitabile che esso incida nella

sfera di competenza regionale, in quanto attraverso l'identificazione e

la delimitazione dei bacini idrografici interregionali operata con il

decreto si vengono in sostanza a ripartire le competenze tra Stato e

Regioni in ordine alle opere idrauliche che a tali bacini appartengono,

secondo le attribuzioni previste dal citato art. 89.

La prima censura che viene mossa a tale provvedimento concerne il

difetto di potere del Presidente del Consiglio dei ministri nel momento

in cui lo ha emanato, e cioè - secondo le Regioni - prima ancora

dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 616/1977 che tale potere

conferiva. La censura presuppone però una infondata identificazione

tra l'efficacia del testo normativo, fissata dall'art. 137 al 1 gennaio

1978, e la sua entrata in vigore, che rimane determinata a seguito

della normale vacatio dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale

(artt. 73, terzo comma Cost. e 10 preleggi) e cioè a partire dal 13

settembre 1977, essendo stato il d.P.R. n. 616 pubblicato il 29 agosto

1977 (G. U. n. 234). Il termine di un anno, per l'emanazione da parte

del Governo dell'atto previsto dagli artt. 89 e 91 citati, decorreva

quindi da tale data e nessun rilievo può essere mosso al Governo

stesso per avervi provveduto il 22 dicembre 1977.

Né appare fondata la censura relativa all'incompetenza del

Presidente del Consiglio ad emanare il provvedimento, che si assume

invece di spettanza del Consiglio dei ministri. In effetti il decreto

è stato emanato a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri,

cosicché è stata rispettata l'attribuzione di competenza al Governo

contenuta nel citato art. 89.

Altro motivo di impugnativa è la brevità del termine concesso

alle Regioni per formulare il loro parere circa la delimitazione dei

bacini. Non vi è tuttavia alcuna norma costituzionale che statuisca

circa la durata dei termini nelle ipotesi in cui sia richiesto, per

l'adozione di un provvedimento dello Stato, il parere delle Regioni. In

ogni caso non può ritenersi incongruo o irrazionale il termine di un

mese circa, che consentiva alle Regioni di comunicare le proprie

osservazioni, come molte di esse - in effetti - hanno potuto fare. La

congruità del termine va, peraltro, rapportata ai tempi complessivi

concessi allo stesso Governo dall'art. 89, cosicché, se ad esso era

stato possibile procedere all'individuazione dei bacini in un mese e

mezzo dall'entrata in vigore della normativa (dal 13 settembre al 28

ottobre 1977), non si vede razionalmente perché non fosse sufficiente

alle Regioni il termine di oltre un mese (dal 28 ottobre al 30

novembre) per le loro osservazioni.

Comunque nel merito del provvedimento, il Governo, individuando e

delimitando i ventisette bacini indicati nell'elenco e nella

cartografia allegati al decreto, non ha fatto che esercitare un

potere-dovere ad esso conferito dallo stesso d.P.R. n. 616/1977 (art.

89 citato) e non si è attribuita alcuna funzione rientrante in una

sfera di competenza delle Regioni protetta da garanzie costituzionali.

Le Regioni Lombardia, Veneto e Liguria contestano, infatti, i

criteri tecnici di individuazione e delimitazione dei bacini, assumendo

che dall'eccessiva estensione degli stessi verrebbe menomata la

competenza ad esse riconosciuta dalla Costituzione e sostenendo inoltre

che l'adozione di un criterio meramente geografico non sarebbe

sufficiente a qualificare il carattere regionale o interregionale di un

bacino. La censura non può essere condivisa perché: da un lato non

rientra certamente nel potere di sindacato di questa Corte esaminare il

merito dei criteri tecnici posti dal Governo a fondamento della propria

decisione; dall'altro lato non si può considerare in contrasto con la

nozione di bacino interregionale - di cui all'art. 89 del d.P.R. n.

616/1977 - l'identificazione dei bacini stessi quando essi coinvolgano

i territori di due o più regioni e si ravvisi nel contempo, da parte

del Governo, l'esigenza di soddisfare interessi di natura nazionale.

Una volta che il legislatore ha ritenuto di introdurre la distinzione

tra bacini di carattere regionale e interregionale, attribuendo a

questi ultimi prevalente interesse nazionale, tale da non poter essere

sacrificato all'autonomia delle Regioni - come non è

contestato-rientra nella discrezionalità del Governo, cui è affidata

la tutela degli interessi nazionali in esame, adottare i criteri

tecnico-amministrativi che ritiene rispondenti alla logica della

distinzione voluta dal legislatore, quando questi non si manifestino

chiaramente contrari ai canoni della ragionevolezza. Ciò che

certamente non si verifica nel caso di specie, essendo la

identificazione e la delimitazione dei bacini interregionali sorrette

da adeguate motivazioni tecniche ed essendo comunque tale

identificazione modificabile attraverso la stessa procedura (cfr. art.

89 citato, primo comma).

In ordine a tale provvedimento il ricorso va, quindi, respinto.

6. Lo stesso ordine di considerazioni va svolto per quanto riguarda

la circolare del Ministro dei Lavori Pubblici n. 1996 del 30 dicembre

1977. Con essa, infatti, il Ministro si limita a comunicare alle

Regioni l'adempimento da parte del Governo del disposto degli artt. 89

e 91 del d.P.R. n. 616/1977, attraverso l'emanazione, appunto, del

citato decreto del Presidente del Consiglio del 22 dicembre 1977.

Non avendo tale decreto invaso una sfera di competenza regionale

costituzionalmente garantita, ne consegue che nemmeno la lettera che

porta tale decreto a conoscenza delle Regioni - senza alcuna ulteriore

manifestazione di volontà - può essere lesiva di attribuzioni

regionali tutelate da precetti costituzionali.