Sentenza n. 187/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

della Regione Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989, (Modifiche alla

legge regionale 30 ottobre 1984, n. 49. Funzionamento dei gruppi

consiliari e assegnazione di personale) e della legge Regione

Toscana, riapprovata il 7 dicembre 1989, recante (Nuova disciplina

del personale dei gruppi consiliari) promossi con ricorsi del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 23 ottobre e il

23 dicembre 1989, depositati in cancelleria il 2 novembre 1989 e il 2

gennaio 1990, iscritti al n. 89 del registro ricorsi 1989 e al n. 1

del registro ricorsi 1990;

Visti gli atti di costituzione delle Regioni Liguria e Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

gli Avvocati Giuseppe Pericu per la Regione Liguria e Paolo Barile

per la Regione Toscana;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 23 ottobre 1989 il Governo ha promosso

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della L.R.

Liguria riapprovata il 4 ottobre 1989 (recante: "Modifiche alla legge

regionale 30 ottobre 1984 n. 49. Funzionamento dei gruppi consiliari

e assegnazione di personale"), in riferimento agli artt. 3, 51, 97 e

117 della Costituzione.

Espone l'Avvocatura Generale dello Stato che detta legge ha, tra

l'altro, previsto all'art. 4 che il personale in servizio presso i

gruppi consiliari in base ad incarico susseguente a richiesta

nominativa del Capo-gruppo, ai sensi dell'art. 3 della L.R. n. 49 del

30 ottobre 1984 venga - a domanda - inquadrato nelle corrispondenti

qualifiche funzionali del ruolo regionale previo superamento di

apposito concorso riservato.

Ad avviso del Governo, la riferita disposizione, col prevedere

l'inquadramento nei ruoli regionali mediante apposito concorso

riservato al personale "a contratto", si pone in contrasto con gli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione oltre che con le disposizioni del

vigente Accordo per il personale regionale, già recepito dalla

stessa Regione.

Sostiene l'Avvocatura che secondo il terzo comma dell'art. 97

della Costituzione, in relazione ai principi fissati dal primo comma

dello stesso articolo, il concorso è lo strumento tipicamente

ordinato a garantire la selezione dei più meritevoli e, perciò, ad

assicurare il reclutamento di chi - per vagliate capacità e

preparazione - meglio possa contribuire alla realizzazione del buon

andamento dei pubblici uffici.

A tali principi è uniformato l'art. 20 della legge-quadro sul

pubblico impiego 29 marzo 1983 n. 93, le cui disposizioni sono

espressamente assunte a regole vincolanti per gli effetti di cui

all'art. 117 della Costituzione.

La norma impugnata, prosegue l'Avvocatura, che ha previsto un

concorso "riservato" ad una circoscritta categoria di soggetti, si

pone perciò in contrasto con l'essenziale contenuto precettivo delle

richiamate disposizioni, e palesemente confligge col principio della

omogeneizzazione delle posizioni giuridiche (stabilito all'art. 4

della citata legge-quadro) consentendo, ad esito della procedura

concorsuale, l'inquadramento nel ruolo regionale secondo qualifiche

funzionali non iniziali ma corrispondenti a quelle per le quali è

stato assunto il personale "a contratto" dei gruppi consiliari.

2. - Con analogo ricorso del 23 dicembre 1989 il Governo ha

impugnato la L.R. Toscana riapprovata il 7 dicembre 1989 (recante:

"Nuova disciplina del personale dei Gruppi consiliari") sollevando

censure identiche, nella sostanza, a quelle sopra esposte.

Rileva il ricorrente che con la legge in esame la Regione Toscana

si è proposta di regolamentare il rapporto di lavoro del personale

delle segreterie dei gruppi consiliari, stabilendo che presso di

queste possono prestare servizio esclusivamente dipendenti pubblici,

appartenenti al ruolo del personale regionale ovvero comandati dallo

Stato o da altri enti pubblici (art. 1).

In via transitoria, la legge stessa ha previsto (all'art. 2) che

il personale che abbia prestato servizio presso le segreterie dei

gruppi a partire dal 31 dicembre 1986 può - a domanda - essere

ammesso ad un concorso interno riservato per l'inquadramento nelle

qualifiche funzionali del ruolo unico regionale.

Anche detta norma viene quindi censurata in base al rilievo che la

previsione di un concorso riservato per l'assunzione nel ruolo

organico del personale regionale si pone in contrasto con le

disposizioni di cui agli artt. 51 e 97 della Costituzione e con i

principi della legge-quadro n. 93 del 1983 secondo cui l'accesso ai

pubblici impieghi deve avvenire per concorso pubblico.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, anche altri principi della

legge-quadro, come quello della omogeneizzazione delle posizioni

giuridiche, assumerebbero rilievo giacché la legge impugnata

consente, ad esito della "riservata" procedura concorsuale,

l'inquadramento nel ruolo regionale secondo qualifiche funzionali non

iniziali ma corrispondenti alle mansioni per le quali è stato

assunto, con rapporto di diritto privato, il personale attualmente

impiegato presso le Segreterie dei gruppi consiliari.

3. - Entrambe le regioni si sono costituite in giudizio resistendo

al ricorso.

Osserva la Regione Liguria che l'impugnativa del Governo si fonda

sul presupposto che il personale indicato dall'art. 4 in esame sia in

realtà composto da soggetti "estranei", "mai impegnati

nell'espletamento di mansioni negli uffici della Regione" e comunque

"non... alle dipendenze dell'Amministrazione".

Alla base di questo assunto vi sarebbe però un equivoco, ad

avviso della resistente, nell'interpretazione della posizione

giuridica che al personale dei gruppi consiliari deve essere

attualmente riconosciuta in virtù della legislazione regionale

vigente.

La legge regionale n. 49 del 1984 prevedeva che venisse messo a

disposizione di ciascun gruppo consiliare il personale occorrente al

suo funzionamento; detto personale poteva essere scelto: tra i

dipendenti regionali di ruolo, con qualifica funzionale equivalente a

quella da ricoprirsi, tra i dipendenti di enti pubblici comandati

presso la Regione e tra estranei all'amministrazione regionale.

In ognuna di dette ipotesi, comunque, il rapporto di lavoro

intercorre direttamente con l'Ente, che, con deliberazione

dell'Ufficio di Presidenza, provvede al trasferimento, al comando o

all'assunzione e quindi assegna ai singoli gruppi, su richiesta

nominativa, il personale previsto, sulla base dei contingenti

stabiliti dalla legge.

Anche quando la scelta riguarda soggetti estranei, l'assunzione

avviene mediante incarico a tempo determinato (art. 3) conferito con

deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale. Si

tratterebbe quindi in ogni caso di personale alle dipendenze

dell'Amministrazione.

Per le medesime ragioni dovrebbe escludersi che la normativa de

qua possa confliggere con il principio della omogeneizzazione e

perequazione delle posizioni giuridiche nel pubblico impiego. La

resistente contesta che possa esservi violazione del suddetto

principio, e comunque di quelli di eguaglianza, imparzialità e

ragionevolezza, nella scelta del legislatore regionale, dal momento

che la disciplina impugnata, lungi dall'essere ingiustificatamente

discriminatoria, trova fondamento proprio nelle peculiarità già

illustrate del rapporto e della posizione del personale dei gruppi

consiliari e nella esigenza di riequilibrare, razionalizzare e

perequare la situazione determinata dalla legislazione previgente.

4. - Anche la Regione Toscana ha svolto considerazioni del tutto

analoghe. In particolare la resistente osserva che la legge impugnata

non ha previsto la partecipazione a tale concorso di soggetti "mai

impegnati nell'espletamento di mansioni negli uffici regionali",

così come si afferma nel ricorso dello Stato. Il personale cui si

intende riconoscere il titolo alla partecipazione al concorso

riservato è stato assunto con rapporto di diritto privato dai gruppi

consiliari, sulla base di un apposito finanziamento disciplinato con

la legge regionale n. 78 del 23 dicembre 1976. Tale personale potrà

in ogni caso essere assunto, solo previa verifica dell'effettivo

svolgimento delle mansioni corrispondenti alle qualifiche funzionali

definite dalla deliberazione consiliare n. 430 del 1985. Si

tratterebbe in definitiva di una disciplina transitoria che, nel

momento stesso in cui il Consiglio regionale stabilisce di non

ammettere ulteriori utilizzazioni di personale con rapporto di

diritto privato, tende a garantire il corretto e regolare

funzionamento dei gruppi consiliari, utilizzando il personale che era

già stato messo a disposizione sulla base della disciplina

previgente.

Anche l'ulteriore censura proposta nel ricorso dello Stato - e

cioè la violazione del principio di omogeneizzazione delle posizioni

giuridiche, che deriverebbe dall'ammissione a concorso riservato per

qualifiche funzionali non iniziali - non sarebbe fondata; ciò in

quanto l'ordinamento del personale nella Regione Toscana, in piena

sintonia con gli accordi sindacali, struttura il ruolo secondo

qualifiche funzionali alle quali si accede direttamente, senza una

progressione di carriera, che possa generare aspettative negli

appartenenti alle qualifiche inferiori.

Il carattere eccezionale e transitorio della disciplina sarebbe,

infine, sottolineato anche dalla circostanza che il personale assunto

con concorso riservato può essere immesso in ruolo solo quando si

verificheranno le necessarie vacanze di organico nei ruoli regionali

(v. comma sesto dell'art. 2 della legge impugnata).

5. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Liguria ha depositato

memoria con la quale ha ulteriormente illustrato gli argomenti

precedentemente esposti, insistendo per il rigetto del ricorso

governativo. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi del Governo riferiti in narrativa censurano,

l'uno, l'art. 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il 4

ottobre 1989, recante "Modifiche alla legge regionale 30 ottobre 1984

n. 49. Funzionamento dei gruppi consiliari e assegnazione del

personale", l'altro, l'art. 2 della legge della Regione Toscana

riapprovata il 7 dicembre 1989 recante "Nuova disciplina del

personale dei gruppi consiliari".

Le norme censurate regolano la medesima materia; pressoché

identiche sono le questioni di costituzionalità sollevate con

riferimento agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione. I giudizi

possono quindi essere riuniti e decisi con unica sentenza.

Entrambe le Regioni hanno inteso apportare modifiche alla

disciplina vigente per il personale addetto ai gruppi consiliari;

sulla nuova disciplina il Governo non ha formulato rilievi di sorta,

mentre ha impugnato, nei confronti sia dell'una che dell'altra

Regione, le norme transitorie recanti disposizioni particolari

dirette a consentire l'immissione in ruolo del personale già in

servizio, non appartenente ai ruoli della Regione né comandato dallo

Stato o da altri enti pubblici. Su questa base comune le due

normative offrono qualche diverso profilo; è opportuno perciò

prenderle in esame partitamente.

2. - Con la legge regionale 30 ottobre 1984 n. 49 la Regione

Liguria aveva dettato le regole concernenti il personale a

disposizione di ciascun gruppo consiliare, "occorrente per il suo

funzionamento", sulla base di contingenti numerici previsti da

apposite tabelle. Tale personale poteva essere scelto: " a) tra i

dipendenti regionali di ruolo, aventi qualifica funzionale

equivalente a quella da ricoprirsi; b) tra i dipendenti di altri enti

pubblici, a tal fine comandati presso la Regione, aventi qualifica

funzionale equivalente a quella da ricoprirsi; c) tra estranei

all'amministrazione regionale".

Con la legge in esame la Regione Liguria ha soppresso quest'ultima

categoria, lasciando ai gruppi che non intendano, in tutto o in

parte, avvalersi di personale di ruolo della regione o dipendente di

altri enti pubblici, la possibilità di fruire di un finanziamento

sostitutivo di importo pari alla spesa prevista per il personale

corrispondente.

La censura del Governo è rivolta esclusivamente contro l'art. 4

della legge, che ha carattere di disposizione transitoria. Esso

dispone infatti che il personale, in servizio presso i gruppi da

almeno un anno, scelto fra estranei all'amministrazione regionale -

appartenente cioè alla categoria soppressa - venga inquadrato nel

ruolo regionale (con qualifiche funzionali corrispondenti a quelle

per cui era stato assunto), previo superamento di apposito concorso

riservato.

Secondo l'assunto del Governo, tale norma sarebbe in contrasto con

gli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione, quest'ultimo in

relazione agli artt. 20 e 4 della legge quadro sul pubblico impiego

29 marzo 1983 n. 93.

2.1. - La questione non è fondata.

È opportuno ricordare che i gruppi consiliari sono organi del

consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in

quanto espressione, nell'ambito del consiglio stesso, dei partiti o

delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al

corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei

consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al

funzionamento e all'attività dell'assemblea, assicurando

l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse

posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel

pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita

democratica. Ciò posto, questa Corte ha già avuto occasione di

affermare che "la valutazione delle esigenze obiettive proprie dei

gruppi consiliari è in gran parte lasciata al discrezionale

apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, di fronte al quale

questa Corte, in sede di giudizio di legittimità delle leggi, può

sindacare ed, eventualmente, dichiarare incostituzionali unicamente

le decisioni di spesa manifestamente irragionevoli o arbitrarie".

(cfr. sentenza n. 1130 del 1988).

Affermazioni siffatte possono estendersi alle leggi di

regolamentazione del personale assegnato ai gruppi consiliari per

l'assolvimento dei loro compiti d'istituto.

Ciò posto, in ragione dell'autonomia di cui i gruppi devono

godere, è del tutto naturale che sia ad essi stessi demandata la

scelta del personale, nei limiti del contingente loro assegnato.

Nell'ipotesi in cui la scelta si è indirizzata su estranei

all'amministrazione, come era consentito dalla legge regionale n. 49

del 1984, essa ha dato luogo, mediante assunzione deliberata

dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale (cfr. art. 3 della

legge regionale citata) ad un rapporto di impiego con la regione a

tempo determinato, assimilato per il trattamento normativo e

previdenziale al personale non di ruolo dello Stato.

È quindi esatta l'osservazione della difesa della regione: la

norma impugnata che prevede l'inquadramento nel ruolo regionale del

personale suddetto non è diretta a beneficio di "esterni", bensì di

personale già alle dipendenze della regione, sia pure con un

rapporto a tempo determinato, avente caratteristiche peculiari

connesse alla funzione svolta.

2.2. - A questo punto è agevole rilevare come non sussista

violazione di nessuno dei parametri costituzionali prospettati dal

Governo. Non sussiste violazione dell'art. 3 e tantomeno dell'art. 51

della Costituzione - per quest'ultimo manca qualsiasi motivazione sia

perché non è intaccato il principio di eguaglianza, data la

speciale situazione dei soggetti cui la norma è rivolta, sia perché

la disciplina adottata in via transitoria, conseguenziale alle

modifiche apportate nel regime, non può essere tacciata di

irragionevolezza, tanto più che essa si muove nel solco di

molteplici precedenti in materia di pubblico impiego, sia statale che

regionale o di altri enti pubblici.

2.3. - Una più diffusa motivazione sorregge la censura del

governo in ordine ai profili dell'art. 97 della Costituzione e

dell'art. 117 riferito agli artt. 4 e 20 della legge quadro sul

pubblico impiego n. 93 del 1983; ma le argomentazioni addotte non

appaiono convincenti. Alla stregua delle affermazioni più volte

ribadite da questa Corte (cfr. sentt. nn. 1130 del 1988 e 21 del

1989), la violazione del principio del buon andamento

dell'amministrazione non può esser invocata se non quando si assuma

l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della disciplina

impugnata rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo comma, della

Costituzione. Nel caso in esame non soltanto è da escludere che il

legislatore regionale abbia operato scelte arbitrarie o

irragionevoli, ma risulta altresì che la soluzione adottata risponde

al fine di facilitare l'attuazione delle modifiche introdotte nella

disciplina del personale assegnato ai gruppi, modifiche improntate,

come si è visto, a criteri di maggior rigore, in armonia con l'art.

97, primo comma, della Costituzione.

Questa Corte ha parimenti più volte riconosciuto come l'art. 97,

terzo comma, della Costituzione disponga per l'accesso al pubblico

impiego la regola del concorso quale "sistema preferibile" o, se si

vuole, "normale", pur sempre derogabile però dal legislatore

ordinario nel rispetto dei principi fissati dal primo comma dello

stesso art. 97 (cfr. sent. n. 81 del 1983). La deroga apportata nel

caso in esame, avuto riguardo alla situazione dei soggetti per i

quali è disposta, non è certo priva di giustificazione, né

contrasta con tali principi, di guisa che deve riconoscersi, come

anche sotto questo profilo, non sussista alcuna illegittimità

costituzionale. Quanto ora detto vale egualmente per la dedotta

violazione dell'art. 117 in relazione all'art. 20 della legge quadro

del pubblico impiego, non potendosi interpretare tale norma nel senso

che esso attribuisca alla regola del concorso pubblico una rigidità

assoluta che escluda la possibilità per il legislatore regionale di

derogarvi in casi speciali. Ma nemmeno è dato ravvisare contrasto

con l'art. 4 della legge-quadro citata ("principi di

omogeneizzazione"), poiché è previsto che l'inquadramento nel ruolo

regionale avvenga nelle corrispondenti qualifiche funzionali, fermo

il possesso dei requisiti richiesti dalla legge, con la sola ovvia

eccezione dell'età.

Le suesposte considerazioni inducono pertanto a concludere per

l'infondatezza della questione, a prescindere dal rilievo, in

precedenza riportato e riconosciuto esatto, che nel caso in esame non

può parlarsi di assunzione di personale esterno, giacché i

possibili beneficiari della normativa transitoria sospettata di

incostituzionalità sono già alle dipendenze della regione quali

fuori ruolo a tempo determinato.

3. - La Regione Toscana, con la legge riapprovata il 7 dicembre

1989, ha, a sua volta, emanato nuove norme sul personale addetto alle

segreterie dei gruppi consiliari.

In forza dell'art. 1 di detta legge restano ammessi a prestare

servizio nelle segreterie dei gruppi esclusivamente dipendenti di

ruolo della regione, ovvero comandati dallo Stato o da altri enti

pubblici; è vietato ai gruppi stessi assumere alle proprie

dipendenze altri soggetti anche a tempo determinato.

La norma transitoria (espressamente qualificata tale) dell'art. 2

prevede che il personale dipendente dai gruppi consiliari con

rapporto di diritto privato possa essere inquadrato nel ruolo unico

regionale mediante concorso interno riservato.

Detta norma è stata impugnata dal Governo per violazione degli

artt. 51 e 97 della Costituzione oltre che dei principi di cui alla

legge quadro 29 marzo 1983 n. 93.

3.1. - La questione non è fondata.

La normativa della Regione Toscana obbedisce ai medesimi criteri

che hanno ispirato la Regione Liguria per quanto concerne le

disposizioni prese in esame in precedenza.

Anche in questo caso la regione, innovando la disciplina del

personale assegnato ai gruppi consiliari, ha voluto adottare la

regola di maggior rigore, quella cioè della esclusiva scelta di tale

personale nell'ambito dei dipendenti di ruolo della regione oppure

dello Stato o di altri enti pubblici.

Il problema del personale, già in servizio presso i gruppi, che

viene ad essere escluso dalle nuove disposizioni è stato parimenti

risolto con la norma transitoria dianzi citata (art. 2 della legge)

che prevede l'inquadramento dello stesso nel ruolo unico regionale

mediante concorso interno riservato.

Poiché le censure proposte dal Governo sono del tutto simili a

quelle formulate nei confronti dell'art. 4 della legge della Regione

Liguria - identici sono i parametri costituzionali di riferimento,

fatta eccezione per l'art. 3 che non è richiamato nei confronti

della Regione Toscana - valgono integralmente anche in questo caso

tutte le considerazioni svolte sub 2.1., 2.2., 2.3.

3.2. - Le differenze esistenti fra le due normative non incidono

sulla sostanza della questione. Vero è, infatti, che il personale

cui la norma transitoria di inquadramento è diretta non è personale

già assunto dalla regione, trattandosi di soggetti dipendenti dai

gruppi "con rapporto di diritto privato". Ma, avendo i gruppi natura

di organi del Consiglio regionale, si tratta pur sempre di personale

adibito, col consenso della regione, a compiti istituzionali, e

anch'esso quindi può essere considerato, almeno lato sensu, non

"esterno" alla regione.

Quanto al fatto che la Regione Toscana prevede l'inquadramento nel

ruolo del personale in discussione nel momento in cui si

verificheranno le vacanze dei posti corrispondenti alle varie

qualifiche funzionali, esso non è influente ai fini della presente

decisione; si è in presenza del resto di una disposizione

caratterizzata da maggior rigore amministrativo.

4. - Riconosciuta l'infondatezza delle questioni sollevate dai due

ricorsi proposti dal Governo, è opportuno ribadire che la Corte ha

potuto escludere l'illegittimità delle norme denunciate muovendo

dalla premessa che dette norme recano disposizioni di carattere

transitorio, finalizzate al passaggio alla nuova disciplina di

regime, che appare più rigorosa e più coerente con i principi

applicabili alla materia.

È inoltre da sottolineare che, adottando tale nuova

regolamentazione, le regioni non potevano non tener conto - ed è

appunto per questo che sono state previste le norme transitorie - di

una situazione che, sia pure attraverso sistemazioni successive, trae

origine da circostanze ed esigenze eccezionali connaturate al primo

impianto dei gruppi consiliari. Il ruolo politico propulsivo dei

gruppi è stato particolarmente importante e delicato nella fase

costitutiva delle regioni a statuto ordinario, necessariamente

imperniata sull'attività dei Consigli regionali; è dunque

perfettamente comprensibile che i gruppi consiliari si siano avvalsi

dell'opera di personale scelto, anche al di fuori dei ranghi della

pubblica amministrazione, secondo criteri non soltanto di

professionalità, ma anche di omogeneità politica. La Corte ha

tenuta presente una siffatta realtà che, come si è detto, si

ricollega ad irrinunciabili esigenze e a circostanze particolari: ne

discende che la normativa impugnata, in tanto ha potuto essere

valutata in modo non sfavorevole, in quanto diretta esclusivamente

alla definitiva eliminazione delle conseguenze di un periodo

eccezionale ormai da tempo concluso.