Sentenza n. 188/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 3

della legge 3 gennaio 1978, n. 2, recante "Interventi per le zone del

Piemonte, Liguria, Lombardia e Valle d'Aosta, colpite dalle recenti

alluvioni e proroga del termine per la definizione della gestione

stralcio nella Provincia di Udine", promossi con ricorsi dei Presidenti

delle Regioni Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna, notificati il 13

febbraio 1978, depositati in cancelleria il 17, 22 e 23 febbraio 1978

ed iscritti ai nn. 7, 9 e 10 del registro ricorsi 1978.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1982 il giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi gli avvocati Enrico Romanelli per la Regione Piemonte,

Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia, Massimo Severo Giannini

per la Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorsi notificati il 13 febbraio 1978 le Regioni

Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna hanno impugnato l'art. 3 della l.

3 gennaio 1978, n. 2 (interventi per le zone del Piemonte, Liguria,

Lombardia e Valle d'Aosta colpite dalle recenti alluvioni) nella parte

in cui riserva alla competenza dello Stato i lavori di sistemazione e

completamento delle opere idrauliche di terza categoria, per contrasto

con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.

La norma impugnata in particolare, autorizza la spesa di L. 50

miliardi per i lavori suddetti relativi ad opere idrauliche

"attualmente" di competenza dello Stato classificate nella II e III

categoria da eseguirsi nel territorio delle regioni indicate nell'art.

1 (Piemonte, Lombardia, Liguria e Valle d'Aosta), "o anche in altre

regioni, ma da eseguirsi in dipendenza degli eventi alluvionali... che

hanno interessato il fiume Po e i suoi affluenti".

Le Regioni ricorrenti, oltre a denunciare la lesione delle

rispettive sfere di competenza garantite, nella materia dei lavori

pubblici di interesse regionale, dai citati artt. 117 e 118 Cost.,

deducono anche la violazione dell'art. 89, ultimo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, che avrebbe attribuito alla competenza regionale,

con decorrenza 1 gennaio 1978 le opere idrauliche di terza categoria.

Né il contrasto tra la norma predetta e l'impugnato art. 3 della legge

n. 2 del 1978 potrebbe risolversi applicando i principi sulla

successione della legge nel tempo, perché il d.P.R. costituirebbe

attuazione, specificazione ed applicazione dell'art. 117 Cost..

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

sostenendo l'infondatezza della questione.

Innanzitutto - rileva l'Avvocatura - il d.P.R. n. 616 del 1977 non

assume, malgrado il suo indiscutibile rilievo (trasferimento alle

regioni delle funzioni amministrative inerenti alle materie indicate

nell'art. 117 Cost.), una posizione particolare nella gerarchia delle

fonti. Le attribuzioni alle regioni di cui all'art. 117 Cost. possono

essere ampliate solo con legge costituzionale, mentre altre funzioni

amministrative possono essere loro attribuite solo in forza di delega e

quindi con legge ordinaria, la quale è di per sé sempre modificabile.

Il solo parametro, pertanto, - sostiene sempre l'Avvocatura - cui

confrontare l'impugnato art. 3 è l'art. 117 Cost. e nessun contrasto

sussiste tra le due norme. Invero l'interesse nazionale, o comunque

sovraregionale che costituisce il limite della competenza regionale

nelle materie elencate dal citato art. 117 Cost. e in particolare nella

materia dei lavori pubblici, va ravvisato nella particolare natura

straordinaria degli interventi, imposti da una calamità naturale che

aveva interessato tutto il bacino del Po, cosicché le opere da

eseguire non potevano non ricevere un indirizzo unitario.

L'Avvocatura, inoltre, ha contestato che vi sia comunque un

contrasto fra la norma impugnata e l'art. 89 d.P.R. n. 616 del 1977,

ultimo comma (che stabilisce al 1 gennaio 1978 la decorrenza per

l'attribuzione alle Regioni delle opere idrauliche di terza categoria),

in quanto quest'ultimo deve essere interpretato nel senso che tale

trasferimento si sarebbe verificato nel caso che lo Stato non avesse

provveduto, nel termine previsto dal primo comma dello stesso art. 89,

a delimitare i bacini interregionali. Considerato in diritto :

1. - La questione sulla quale si deve pronunciare la Corte è se

l'art. 3 (primo e secondo comma) della legge 3 gennaio 1978, n. 2

contrasti o meno con gli artt. 117 e 118 Cost. nella parte in cui

esclude le Regioni ricorrenti dagli stanziamenti straordinari previsti

(in occasione delle alluvioni dell'ottobre 1977) per i lavori di

sistemazione e completamento delle opere idrauliche di terza categoria,

che dichiara essere attualmente di competenza dello Stato.

Osservano le Regioni che tale esclusione contraddice il disposto

dell'art. 89 ultimo comma del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 il quale, a

partire dal 1 gennaio 1978, attribuisce alle Regioni la competenza per

le opere idrauliche di terza categoria. La norma impugnata, quindi,

sostengono le Regioni ricorrenti, invaderebbe la sfera di competenza

legislativa regionale riconosciuta dall'art. 117 Cost., nonché quella

di competenza amministrativa prevista dall'art. 118 primo comma Cost..

Tale essendo i termini della questione i giudizi possono essere

riuniti.

2. - La questione è infondata.

La legge n. 2 del 1978 aveva lo scopo di intervenire d'urgenza per

il completamento o per il ripristino delle opere idrauliche danneggiate

dalla alluvione del 1977 nella Valle Padana.

Nel momento in cui il provvedimento veniva discusso e approvato le

disposizioni vigenti in materia non dettavano e d'altra parte non

dettano neanche attualmente una disciplina compiuta e permanente.

Infatti il d.P.R. n. 616 del 1977 al secondo comma dell'art. 89

dispone: "Per le opere idrauliche relative ai bacini idrografici

interregionali si provvederà in sede di legge di riforma della

Amministrazione dei LL.PP.. In mancanza di tale legge le funzioni sono

delegate a far data dal 1 gennaio 1980 alle Regioni interessate che le

esercitano sulla base di programmi fissati e coordinati dai competenti

organi statali". Il predetto termine del 1 gennaio 1980 è stato

ulteriormente prorogato con successive leggi e infine è stato

differito fino all'entrata in vigore delle norme di ristrutturazione

dell'Amministrazione LL.PP. dal d.L. 12 agosto 1983 n. 372, convertito

in L. 11 ottobre 1983, n. 547.

D'altra parte già all'epoca della legge impugnata si prevedeva la

necessità di adottare una disciplina organica della difesa del suolo

anche allo scopo di fornire un definitivo criterio per la ripartizione

di competenza fra Stato e Regioni in materia di opere idrauliche

ricadenti nei bacini idraulici interregionali.

La stessa interpretazione dell'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977

era fino da allora nettamente contrastata. Infatti le Regioni davano

alla sopra citata norma una determinata interpretazione nel senso che a

partire dal 1 gennaio 1978 venivano attribuite alle Regioni tutte le

opere di III categoria, anche se appartenenti a bacini interregionali;

mentre la Presidenza del Consiglio, con l'intervento dell'Avvocatura

generale dello Stato, seguiva l'interpretazione ministeriale,

avvalorata poi dalla decisione della Corte dei Conti in sede di esame

di controllo resa l'8 giugno 1978, n. 881 e dal parere del Consiglio di

Stato dato il 24 marzo 1982, nel senso che rimanessero di competenza

statale le opere di II e III categoria, rientranti in bacini

interregionali.

La legge n. 2 del 1978 con la norma impugnata non ha sottratto in

concreto competenze dalla sfera delle Regioni perché al momento della

sua entrata in vigore le opere di terza categoria, purché ricadenti

nei bacini idrografici interregionali, non erano mai state trasferite -

e non solo nelle zone alluvionate - alla competenza delle Regioni ma

erano state trattenute nella sfera di competenza dello Stato dal 1978

in poi, come si evince oltre che dalla citata legge n. 2 del 1978,

dall'analoga legge 19 gennaio 1979, n. 17, che per interventi in zone

colpite da calamità naturali, ripete all'art. 3 lo stesso dettato

della norma impugnata, esplicitando che la competenza statale per le

opere di II e III categoria riguarda quelle ricadenti nei bacini a

carattere interregionale, e da tutte le leggi di bilancio susseguitesi

dal 1978 in poi e precisamente: la legge 4 agosto 1978, n. 482

(relativa alle variazioni di bilancio conseguenti all'attuazione del

decentramento regionale), che reca nei capitoli 3402 e 7701 del

bilancio del Ministero dei Lavori pubblici la nuova denominazione, e

cioè rispettivamente "manutenzione e riparazione" - oppure

"costruzione, sistemazione e riparazione - di opere idrauliche di I e

II categoria, nonché di quelle di III categoria ricadenti in bacini

idrografici a carattere interregionale"; le leggi 28 marzo 1979, n. 88

(bilancio di previsione dello Stato per l'anno 1979), 30 aprile 1980,

n. 149 (bilancio di previsione dello Stato per il 1980), 23 aprile

1981, n. 164 (bilancio di previsione dello Stato per il 1981), 20

novembre 1981, n. 652 (assestamento del bilancio di previsione dello

Stato per il 1981), 30 aprile 1982, n. 188 (bilancio di previsione

dello Stato per il 1982), che tutte ripetono la stessa denominazione ai

capitoli di spesa 3402 e 7701 del bilancio dei lavori pubblici

(rientranti rispettivamente nelle spese correnti e nelle spese in conto

capitale). Né il lamentato contrasto con l'ultimo comma dell'art. 89

del d.P.R. n. 616 del 1977 vale ad integrare il vizio denunciato di

legittimità costituzionale. In ogni caso, infatti, il d.P.R. n. 616,

sebbene disciplini in via generale il trasferimento alle Regioni di

competenze statali, ed abbia pertanto particolare rilievo nella

ripartizione delle sfere di competenza tra Stato e Regioni, non assume

- per ciò solo - natura di legge costituzionale o comunque rinforzata

cosicché esso, per il suo carattere di legge ordinaria, ben può

essere modificato da una legge successiva purché questa non violi

l'art. 117 Cost..

Infine è certamente da escludere che la norma impugnata leda

direttamente la sfera di autonomia garantita alle Regioni dagli artt.

117 e 118 Cost. nella quale rientrano - secondo il dettato

costituzionale - i "lavori pubblici di interesse regionale".

Infatti nel caso in esame il legislatore, trattandosi di interventi

che si rendevano urgenti e indilazionabili e che, riguardando il bacino

del Po, esigevano un indirizzo unitario, vuoi dal punto di vista

programmatico, vuoi da quello organizzativo che solo lo Stato con i

suoi organi all'uopo preposti poteva adeguatamente assicurare, ha

ravvisato un interesse nazionale da tutelare; e la Corte trattandosi di

bacini interregionali non ritiene che ricorra l'ipotesi di violazione

degli artt. 117 e 118 Cost. laddove si riservano alle Regioni i soli

lavori pubblici di interesse regionale.

Con la norma impugnata non si è quindi verificata violazione della

sfera di competenza regionale costituzionalmente garantita.