Sentenza n. 189/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 12, comma 5, e 18, commi 3 e 4, del decreto legislativo

31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in

attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge

30 dicembre 1991, n. 413), promosso con ordinanza emessa il

10 ottobre 1998 dalla Commissione tributaria provinciale di Novara

sui ricorsi riuniti proposti da Camporelli Luciano contro l'Ufficio

distrettuale delle imposte dirette di Novara, iscritta al n. 360 del

registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica - prima serie speciale - n. 25 dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 aprile 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - La Commissione tributaria provinciale di Novara, con

ordinanza emessa in data 10 ottobre 1998 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 4 giugno 1999), nel corso del giudizio su due

ricorsi riuniti proposti avverso altrettanti avvisi di accertamento

ai fini IRPEF e ILOR, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24,

primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale del combinato disposto degli artt. 12, comma 5, e 18,

commi 3 e 4, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546

(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al

Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413).

Secondo la Commissione tributaria, in base a tale normativa, gli

atti di accertamento dovrebbero essere impugnati, a pena di

inammissibilità, dinanzi alle commissioni tributarie con

l'assistenza di un difensore abilitato, qualora l'importo della lite

sia superiore ai cinque milioni di lire.

Ad avviso del collegio rimettente, tale discriminazione, la quale

potrebbe determinare gravi conseguenze a carico del contribuente -

avuto riguardo alla circostanza che l'azione da proporre in sede di

giurisdizione tributaria, diversamente da quella ordinaria in sede

civile, ove dichiarata inammissibile, non potrebbe essere di nuovo

validamente proposta, stante la brevità del termine di decadenza

entro il quale l'atto impositivo può essere impugnato - sarebbe del

tutto irrazionale e, come tale, si porrebbe in contrasto con il

principio di uguaglianza. Essa, inoltre, comporterebbe violazione

dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, in quanto, rendendo

eccessivamente breve detto termine di decadenza, intralcerebbe in

modo ingiustificato la concreta possibilità di ottenere tutela

giurisdizionale. La mancanza, nell'atto di accertamento, che,

peraltro, reca la indicazione di termini e modalità del ricorso,

della specifica avvertenza che, ove il valore della lite ecceda la

predetta cifra, il ricorso stesso deve, a pena di inammissibilità,

essere sottoscritto da un difensore abilitato, come la stessa

denominazione dell'organo competente a decidere la impugnazione

dell'atto (commissione, e non giudice o tribunale), sarebbe idonea ad

indurre l'interessato a ritenere che, come, del resto, previsto dalla

normativa previgente, il ricorso possa essere validamente proposto

direttamente.

Il lamentato sacrificio del diritto di agire del contribuente

appare alla commissione rimettente ancora più ingiustificato ove si

considerino le modalità di svolgimento del procedimento innanzi alle

commissioni tributarie, nel quale le decisioni sono adottate, tra

l'altro, da giudici non professionali, ordinariamente in camera di

consiglio, senza intervento delle parti, e sulla base, oltre che dei

documenti prodotti, delle istanze e delle memorie formulate per

iscritto, mentre sarebbe conforme ai principi costituzionali un

diverso sistema normativo in cui, in caso di mancata sottoscrizione

del ricorso da parte di un difensore abilitato, anziché essere

stabilita, per liti di valore superiore ai cinque milioni di lire,

l'inammissibilità dell'azione, fosse consentito al ricorrente, che

abbia agito personalmente, come avviene per le liti di valore

inferiore, di nominare il difensore anche successivamente alla

proposizione del ricorso stesso, eventualmente per ordine del

Presidente di commissione o di sezione, o del collegio.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la infondatezza della questione sollevata, escludendo

anzitutto che l'onere imposto al ricorrente di farsi assistere in

giudizio renda l'esercizio del diritto di difesa estremamente

gravoso, costituendo, anzi, esso il presupposto fondamentale per la

sua effettiva tutela, dettato dalla esigenza di garantire una idonea

difesa alle parti più deboli attraverso l'assistenza da parte di

soggetti in possesso di una preparazione specialistica adeguata. Una

scelta, quella adottata dal legislatore nell'esercizio della sua

discrezionalità, che avrebbe potuto essere sostituita da altre,

quale quella di prevedere, anziché la inammissibilità del ricorso

non sottoscritto da difensore abilitato, la possibilità di sanatoria

durante il procedimento, attraverso la costituzione del difensore,

scelta che avrebbe comportato una normativa complessa, che avrebbe

finito per vanificare il sistema dei termini perentori. Il valore di

cinque milioni indicato dalla normativa impugnata, si osserva,

costituisce il limite oltre il quale il legislatore ha ritenuto che

l'esigenza di una corretta difesa tecnica prevale sul risparmio delle

spese di lite.

Quanto alla ipotesi, adombrata dal giudice a quo di attribuire al

collegio giudicante la valutazione della complessità della lite,

obbligando la parte a munirsi di difensore, l'Avvocatura generale

dello Stato sottolinea che, a parte la considerazione che tale

soluzione comporterebbe la necessità di una ampia rimessione in

termini del contribuente per quanto non proposto con il ricorso, essa

è comunque rimessa alla discrezionalità del legislatore. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, proposta in via

incidentale, all'esame della Corte riguarda il combinato disposto

degli artt. 12, comma 5, e 18, commi 3 e 4, del decreto legislativo

31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in

attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge

30 dicembre 1991, n. 413), nella parte in cui, nei giudizi innanzi

alle commissioni tributarie, il cui valore ecceda i cinque milioni di

lire, sanzionerebbe, con la inammissibilità, il ricorso sottoscritto

dal solo contribuente, senza prevedere che quest'ultimo possa

nominare un difensore in un momento successivo, eventualmente su

disposizione del presidente di commissione o di sezione, ovvero del

collegio.

Secondo il giudice a quo vi sarebbe violazione dell'art. 3 della

Costituzione, per il carattere ingiustificato della discriminazione,

fondata sull'importo della lite, nonché dell'art. 24, primo comma,

della Costituzione, intralciandosi in modo egualmente ingiustificato

la concreta possibilità dei singoli di ottenere tutela

giurisdizionale, in quanto l'azione da proporre in sede

giurisdizionale tributaria, diversamente da quella ordinaria in sede

civile, ove dichiarata inammissibile, non potrebbe essere validamente

proposta stante la brevità del termine di decadenza entro il quale

l'atto impositivo può essere impugnato.

2. - La questione è priva di fondamento, in quanto la norma

denunciata è suscettibile di essere interpretata in modo da

escludere in radice i dubbi sollevati dal giudice a quo con

eliminazione dei paventati ostacoli all'esercizio del diritto di

difesa e all'esercizio dell'azione avanti al giudice tributario di

primo grado (commissione provinciale).

Infatti, la previsione dell'art. 18, commi 3 e 4, del d.lgs

31 dicembre 1992, n. 546 deve essere interpretata unitariamente

all'art. 14, comma 2, cui viene fatto espresso rinvio di salvezza,

alla fine del comma 3 dello stesso art. 18, e alla luce anche dei

criteri direttivi contenuti nella legge di delega.

La inammissibilità del ricorso dinanzi alla commissione

tributaria provinciale è prevista (art. 18, comma 4) quando il

ricorso stesso manca di uno degli elementi considerati essenziali dal

legislatore, ovvero quando non vi sia la sottoscrizione "a norma del

comma" 3: tuttavia il comma 3 prevede che "il ricorso deve essere

sottoscritto dal difensore del ricorrente e contenere l'indicazione

dell'incarico a norma dell'art. 12, comma 3" (con modalità del

conferimento dell'incarico: atto pubblico, scrittura privata

autenticata, sottoscrizione autografa certificata in calce o a

margine dell'atto processuale, ovvero oralmente e verbalizzata

all'udienza pubblica), salvo che il ricorso non sia sottoscritto

personalmente. Nel quale caso vale quanto disposto dall'art. 12,

comma 6, cioè la possibilità di stare in giudizio personalmente per

chi è in possesso dei requisiti richiesti.

Tuttavia, tale norma di rinvio, contenuta nell'art. 18, comma 3,

del d.lgs. n. 546 del 1992 è stata modificata dall'art. 69, comma 2,

lettera c), del d.-l. 30 agosto 1993, n. 331 (convertito in legge

29 ottobre 1993, n. 427), che ha sostituito il richiamo al comma 6

con quello al comma 5 dell'art. 12 del d.lgs. n. 546 del 1992.

A seguito di tale modifica, il riferimento al disposto del comma

5 dell'art. 12 assume un significato logico (con interpretazione in

armonia con un sistema processuale che deve garantire la tutela delle

parti in posizione di parità, evitando irragionevoli sanzioni di

inammissibilità che si risolvano a danno del soggetto che si intende

tutelare) di richiamo complessivo all'intero comma 5 e quindi anche

al meccanismo dell'ordine da parte del Presidente della commissione o

della sezione o del collegio di "munirsi di assistenza tecnica

fissando un termine entro il quale la stessa (parte) è tenuta, a

pena di inammissibilità, a conferire l'incarico ad un difensore

abilitato".

La conseguenza è che l'inammissibilità scatta - per scelta del

legislatore tutt'altro che irragionevole - solo a seguito di ordine

ineseguito nei termini fissati e non per il semplice fatto della

mancata sottoscrizione del ricorso da parte di un professionista

abilitato.

Tale soluzione appare maggiormente in linea con il principio e

criterio direttivo della delega [art. 30, comma 1, lettera i), che

contempla il potere di disciplinare l'assistenza tecnica solo per le

parti diverse dall'Amministrazione, mentre prevede espressamente che

vi deve essere l'assistenza tecnica per i procedimenti ai sensi della

lettera b), del citato art. 30 della delega (procedimenti speciali

preventivi collegati a reati per i quali sia ammessa l'oblazione)].

D'altro canto, deve essere sottolineato che trattasi di semplice

assistenza tecnica (e non anche di rappresentanza), il cui incarico

può essere conferito anche in sede di udienza pubblica (art. 12,

comma 3, ultima parte). Il legislatore, nell'esercizio di una scelta

discrezionale, ha voluto introdurre l'assistenza tecnica

generalizzata per le parti diverse dall'amministrazione finanziaria

(art. 12, comma 1), ma ha anche previsto, in ipotesi di controversia

di valore inferiore a un milione, poi elevato a cinque milioni, e nei

casi di cui all'art. 10 del d.P.R. 28 novembre 1980, n. 787, la

proponibilità diretta dei ricorsi ad opera delle parti interessate

senza esigenza di assistenza tecnica, non incidendo, di per sé,

l'esercizio personale delle proprie ragioni, anche da parte del

contribuente non iscritto ad un albo, sul diritto di difesa (art. 24

della Costituzione, ordinanza n. 685 del 1988).

Rientra nella discrezionalità del legislatore la disciplina del

diritto di difesa, non essendovi in via generale una scelta

costituzionalmente obbligata di assistenza di difensore abilitato,

soprattutto in relazione alla tenuità del valore della lite o alla

natura della controversia.

3. - D'altra parte, non osta alla anzidetta interpretazione la

considerazione dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui

questa soluzione comporterebbe la necessità di un'ampia rimessione

in termini del contribuente, in quanto il tema del decidere resta

circoscritto dal ricorso introduttivo, mentre la possibilità di

"motivi aggiunti" è dal legislatore limitata alle sole ipotesi

tassative di integrazione dei motivi del ricorso, resa necessaria dal

deposito di documenti ad opera delle altre parti o per ordine della

commissione tributaria, ed entro termini tassativi dalla notizia del

deposito (art. 24 del d.lgs. n. 546 del 1992).