Sentenza n. 19/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 12 novembre 1969, concernente

conglobamento ed adeguamento delle retribuzioni del personale

dell'Amministrazione regionale, promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 20 novembre 1969,

depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 10 del

registro ricorsi 1969.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 1970 il Giudice relatore

Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Pietro Virga, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 20 novembre 1969, il Commissario dello

stato per la Regione siciliana ha impugnato la legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 12 novembre 1969,

concernente conglobamento ed adeguamento delle retribuzioni del

personale dell'Amministrazione regionale. Si premette all'esposizione

dei motivi che la legge regionale 29 luglio 1950, n. 65, ebbe all'art.

16 a regolare per la prima volta il trattamento di quiescenza del detto

personale con rinvio alle norme vigenti per i dipendenti dello Stato,

prevedendo all'uopo l'istituzione di un apposito Fondo speciale per le

pensioni: Fondo poi costituito, in gestione autonoma, secondo lo

Statuto approvato con D. P. Reg. 30 giugno 1962, n. 2, e già

disciplinato con la precedente legge regionale 23 febbraio 1962, n. 2,

con cui si regolavano le due fonti di finanziamento (costituite da

erogazioni della Regione e da contributi dei dipendenti), ed a cui si

affidava, fra gli altri, il compito di curare la liquidazione di

un'indennità di buonuscita ai dipendenti cessati dal servizio con

diritto a pensione. Si fa poi presente come la misura di detta

indennità venne elevata in virtù della successiva legge 1 febbraio

1963, n. 11, il cui art. 6 stabilì che la maggiorazione venisse

corrisposta con efficacia retroattiva, a decorrere dall'entrata in

vigore della citata precedente legge n. 2 del 1962, ai collocati a

riposo prima della sua entrata in vigore.

Finalmente la legge denunciata veniva a stabilire che la

rivalutazione dell'indennità di buonuscita fosse effettuata anche per

il personale cessato dal servizio prima dell'entrata in vigore della

legge 1 febbraio 1963, n. 11, e ciò sulla base degli emolumenti fissi

è continuativi vigenti alla data del 1 gennaio 1962, per il

coefficiente attribuito agli interessati all'atto della cessazione dal

servizio.

Quest'ultimo provvedimento legislativo sembra al Commissario dello

Stato incostituzionale per i seguenti motivi:

a) violazione dell'art. 17, lett. f, dello Statuto siciliano

perché, vertendosi in materia di legislazione per la previdenza ed

assistenza sociale non esclusiva della Regione, non sono stati

rispettati i minimi dei principi e degli interessi generali cui si

ispira l'analoga legislazione dello Stato; secondo tali principi,

infatti, la funzione dell'indennità di buonuscita consiste

nell'assicurare al dipendente un trattamento in capitale in modo da

consentirgli il nuovo inserimento nel contesto sociale e pertanto non

sono concepibili sue rivalutazioni successive, del genere di quelle

previste per il trattamento pensionistico, che ha diversa natura;

b) violazione dell'art. 14, lett. q, dello Statuto siciliano, in

quanto, ove anche si ritenga che l'indennità di buonuscita rientri

nella materia dello stato giuridico ed economico del personale

regionale, la riliquidazione retroattiva di essa si risolverebbe in una

misura di liberalità a favore degli ex dipendenti, che, anche se ne

riconoscesse l'ammissibilità, esulerebbe dalla competenza per detta

materia;

c) violazione del principio costituzionale di eguaglianza, poiché

la legge crea sperequazioni all'interno della stessa categoria dei

pensionati, rispetto a coloro che furono collocati a riposo

successivamente al 1 gennaio 1962;

d) altra violazione si avrebbe per la retrodatazione di effetti su

rapporti già esauriti nel tempo, e più specialmente con riferimento

alla elargizione di capitali rispetto a cui i principi precludono

l'applicazione di norme di carattere retroattivo;

e) violazione dell'art. 81 della Costituzione, in quanto la legge

non prevede la copertura del nuovo onere gravante a carico della

Regione per effetto della legge impugnata.

Il Presidente della Regione siciliana, costituitosi in giudizio col

patrocinio dell'avv. prof. Pietro Virga con atto di deduzioni

depositato il 9 dicembre 1969, ha replicato:

a) che l'indennità di buonuscita non rientra nella materia

riguardante la "legislazione sociale" bensì in quella concernente lo

"stato giuridico ed economico degli impiegati della Regione", in quanto

non ha natura assistenziale ma è collegata strettamente al trattamento

pensionistico che ne costituisce il presupposto; per cui la competenza

legislativa regionale non è vincolata al rispetto dei principi

generali dell'ordinamento statale; che comunque l'ordinamento statale

non esclude la riliquidazione dell'indennità di buonuscita, come

risulta dall'art. 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152, che ha

analogamente disposto per i dipendenti degli enti locali, assicurati

presso l'INADEL, in posizione analoga con quella dei dipendenti della

Regione, sicché, anche ad ammettere che la materia rientri nella lett.

f dell'art. 17, vi sarebbe il rispetto dei principi della legislazione'

statale;

b) che, lungi dal determinare una disparità di trattamento, la

legge impugnata tende proprio a porre rimedio alla arbitraria

discriminazione compiuta dalla legge regionale 1 febbraio 1963, n. 11,

la quale aveva stabilito che la riliquidazione dell'indennità

avvenisse soltanto a vantaggio degli impiegati collocati a riposo dopo

il 1 gennaio 1962 e non anche di quelli collocati a riposo prima di

tale data;

c) che la Costituzione vieta le leggi retroattive solo in materia

penale e che quindi nulla impedisce l'emanazione di leggi retroattive

in materia di indennità di buonuscita;

d) che disposizione retroattiva analoga all'attuale era stata

disposta con la legge regionale n. 11 del 1963, non impugnata dal

Commissario dello Stato: ciò che importa un'acquiescenza che rende

inammissibile la presente impugnativa;

e) che la violazione dell'art. 81 della Costituzione non sussiste

perché la legge non prevede spese gravanti sul bilancio dell'ente

Regione, ma sul bilancio dello speciale Fondo di quiescenza, alimentato

principalmente con i contributi versati dagli stessi dipendenti e

basato su un sistema attuariale, che non si presta ad una rigida

corrispondenza fra entrate e spese, né consente di stabilire l'esatta

incidenza dell'onere. Sulla base di queste argomentazioni la Regione

conclude quindi perché il ricorso sia dichiarato inammissibile o

infondato.

L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato il 30 dicembre 1969

una memoria in cui svolge gli argomenti enunciati nel ricorso del

Commissario ed, innanzi tutto, nega ogni fondamento all'eccezione

d'inammissibilità per acquiescenza, sollevata ex adverso, richiamando

la giurisprudenza della Corte che ha escluso che la mancata

impugnazione di leggi anteriori abbia effetto preclusivo, specialmente

quando, come nella specie, si tratta di disposizioni chiaramente

innovative della situazione giuridica preesistente.

Nel merito l'Avvocatura osserva che l'accostamento, compiuto dalla

difesa della Regione, dell'indennità di buonuscita alla pensione, ai

fini della determinazione della "materia" di competenza regionale in

cui far rientrare la legge impugnata, se potrebbe essere valido in

costanza di uno svolgimento attuale del rapporto di impiego, non lo è

quando questo abbia avuto termine, in quanto, mentre la pensione

continua a saldarsi ad un rapporto ormai cessato, ma che proietta i

suoi effetti riflessi fino alla morte del titolare (o a quella dei suoi

eredi aventi titolo alla riversibilità), la buonuscita invece si

esaurisce nel momento in cui cessa il rapporto di impiego, perché in

quel momento nasce il relativo diritto, a quel momento esso va

soddisfatto e nel momento stesso si consuma. Donde la conseguenza che,

mentre è concepibile una riliquidazione della pensione in dipendenza

del variare del costo della vita o della concessione di miglioramenti

economici al personale in servizio, nulla di questo genere può aversi

per l'indennità di buonuscita.

Non vale richiamare in contrario la legge statale 8 marzo 1968, n.

152, poiché essa non può dirsi retroattiva in quanto, limitandosi ad

ammettere al diritto alla indennità-premio di servizio gli iscritti

all'INADEL con almeno due anni completi di iscrizione, nel concorso

degli altri requisiti di legge, era ovvio che essa si applicasse anche

a chi avesse già maturato il biennio alla data della sua entrata in

vigore, e cioè ai pensionati dal 1 marzo 1966 in avanti.

Illustrando il motivo di ricorso che deduce la violazione dell'art.

3 della Costituzione. l'Avvocatura mette quindi in rilievo come la

sperequazione di trattamento derivi dal fatto che i pensionati dal 1

gennaio 1962 in avanti hanno diritto alla liquidazione sulla base della

retribuzione percepita, ed in relazione al grado ricoperto, all'atto

della cessazione dal servizio, mentre, per converso, i pensionati prima

del 1 gennaio 1962 si vedono riliquidare l'indennità sulla base, non

dell'ultima retribuzione effettivamente percepita, ma di quella che

avrebbero percepito al 1 gennaio 1962 se fossero stati ancora in

servizio. Cosicché, a questa categoria di pensionati si viene a dare

un doppio beneficio: l'uno, comune anche all'altra categoria di

pensionati, consistente nell'elevazione della buonuscita da 1/25 a 1/12

della retribuzione per ogni anno di servizio; l'altro, esclusivo per

loro, della commisurazione del dodicesimo ad una retribuzione maggiore

di quella effettivamente percepita all'atto del collocamento a riposo.

Inoltre, guardando la questione dal lato delle contribuzioni, si ha

sperequazione fra chi ha corrisposto i contributi sulla retribuzione

effettiva, soggiacendo ad un sacrificio economico ben determinato, e

chi, pur avendo corrisposto contributi su di una base retributiva

minore, percepisce una liquidazione pari ai colleghi collocati a riposo

dal 1962 in avanti, sopportando così un sacrificio proporzionalmente

minore.

Per quanto riguarda infine la dedotta violazione dell'articolo 81

della Costituzione, l'Avvocatura replica alle deduzioni avversarie

osservando che la legge impugnata determina un sicuro aggravio per il

bilancio del Fondo, e quindi anche per la Regione che a tale bilancio

contribuisce nella misura del 22,45 per cento; donde risulta

sicuramente l'esistenza di una spesa cui non concorrono i maggiori

contributi dei beneficiari della norma impugnata, e che rimane non

coperta, come invece sarebbe prescritto dalla citata disposizione

costituzionale.

Anche la difesa della Regione ha depositato una memoria in data 30

dicembre 1969 in cui svolge ulteriormente i propri argomenti. Circa la

determinazione della "materia" di competenza regionale, essa aggiunge

alle precedenti osservazioni quella secondo cui la legislazione sociale

riguarda esclusivamente prestazioni assistenziali e previdenziali

erogate a favore di terzi estranei all'amministrazione, mentre una

legge che regoli prestazioni connesse ad un rapporto di pubblico

impiego istituito con dipendenti dell'amministrazione non può non

concernere lo stato giuridico ed economico di questi ultimi (cfr. le

decisioni della Corte costituzionale n. 47 del 1959 e n. 124 del 1968).

Dopo avere ulteriormente discusso la natura dell'indennità di

buonuscita onde confutare che essa esuli dal trattamento di quiescenza,

ed avere ricordato, a conferma, una deliberazione del consiglio di

amministrazione dell'ENPAS ed una pronuncia del Consiglio di Stato

circa la connessione dell'una all'altro, la difesa della Regione

ritorna anche sugli altri argomenti già svolti nel controricorso per

affermare la ammissibilità di una riliquidazione retroattiva

dell'indennità di buonuscita in base alla stessa legislazione'

statale, per negare che la legge impugnata determini alcuna

ingiustificata sperequazione di trattamento fra pensionati e per

dimostrare l'inapplicabilità alla fattispecie della norma

costituzionale sull'obbligo di copertura delle nuove spese. Osserva a

quest'ultimo riguardo che l'art. 30 legge n. 2 del 1962 ha creato il

Fondo di dotazione per i trattamenti in discorso, ciò che ha

dispensato le leggi successive regolatrici delle erogazioni dal

prevedere un'esplicita copertura, dato che il Fondo è alimentato dai

contributi dei beneficiari. Come del resto avviene anche per similari

leggi dello Stato, quale quella relativa all'INADEL gia ricordata.

Conclude insistendo nella richiesta di rigetto del ricorso. Considerato in diritto :

1 - L'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla

difesa della Regione, in considerazione dell'omessa impugnativa da

parte dello Stato di una precedente legge regionale (n. 11 del 1963) la

quale, al pari di quella ora impugnata, riliquidava in modo più

favorevole, con efficacia retroattiva, l'indennità di buonuscita a

funzionari collocati a riposo in epoca precedente, non è fondata.

Infatti, come ha esattamente ricordato l'Avvocatura dello Stato, la

Corte ha costantemente escluso che siffatta omissione di impugnativa di

leggi anteriori dia luogo a preclusione di azione avverso un atto

normativo successivo, specie quando, come nel caso in esame,

quest'ultimo risulti innovativo rispetto all'altro (sentenze n. 44 del

1957, n. 54 del 1958, n. 49 del 1963, n. 113 del 1967).

2. - Passando al merito è anzitutto da respingere la tesi

accennata nel ricorso circa la inammissibilità della retrodatazione

degli effetti giuridici fatti derivare da una legge regionale su

rapporti già esauriti. La Corte ha avuto occasione di statuire, con la

sentenza n. 23 del 1967, in confronto di altra legge della Sicilia, che

il principio della irretroattività della legge è stato

costituzionalizzato soltanto riguardo alla materia penale, ed è chiaro

che, una volta ammesso il potere di disporre legislativamente con

efficacia su rapporti anteriori, non può venire in considerazione il

fatto che siano esauriti, dato che proprio in confronto ad essi si

presenterebbe, se esistesse, il divieto di successivi interventi in

ordine ai medesimi.

3. - Quanto all'indole da attribuire all'atto impugnato al fine di

determinare la specie di competenza, esclusiva o concorrente,

esercitata nell'emetterlo, non si può aderire alla affermazione del

ricorso che pretende ricondurlo a quelli attinenti alla materia di cui

alla lettera f dell'art. 17 dello Statuto, anziché all'altra dello

stato giuridico ed economico degli impiegati regionali, considerata

alla lettera q dell'art. 14.

Infatti non sembra contestabile che l'indennità di buonuscita

accordata al personale statale dapprima col R.D. n. 2480 del 1923,

disciplinata poi dal t. u. n. 619 del 1928 e successive modificazioni,

se pure erogata a cura di un'apposita opera di previdenza, faccia

parte integrante del trattamento di quiescenza, come vero e proprio

diritto patrimoniale connesso con lo status di dipendente di ruolo che

abbia maturato il diritto a pensione: e su ciò non influisce la

circostanza che per la sua determinazione e liquidazione valgano norme

non in tutto coincidenti con quelle regolative della pensione. Il fatto

poi che per la Sicilia anche il trattamento pensionistico, al pari di

quello dell'indennità, sia affidato ad uno stesso "fondo autonomo"

rende ancora più agevole ricondurre al medesimo fondamento e far

rientrare nella medesima materia le due specie di erogazioni.

4. - Del resto la stessa Avvocatura non contesta l'esattezza di

tale accertamento, ma afferma che, se miglioramenti del trattamento di

pensione a favore di dipendenti già collocati a riposo si rendono

possibili, viceversa non sono ammissibili riguardo all'indennità di

buonuscita già in precedenza liquidata. Ma poiché a base di tale

censura non si fa valere la Violazione di un autonomo principio

costituzionale, bensì quella risultante dal contrasto con i principi

della legislazione statale, essa è destinata a cadere con il venir

meno del suo presupposto, giusta quanto si desume dal già rilevato

carattere esclusivo della competenza regionale. Il che rende superfluo

ogni accertamento circa l'esattezza del richiamo che la difesa

regionale fa alla legge statale n. 152 del 1968 sull'INADEL.

5. - Del pari infondata è la denunciata violazione dell'art. 81

della Costituzione per la mancata previsione della copertura in

dipendenza del maggior onere a carico della Regione derivante

dall'aumento della quota del suo contributo al "fondo", in

corrispondenza ai benefici accordati a categorie che ne erano escluse.

A contestare l'esattezza di tale censura è da richiamare quanto prima

detto circa la posizione di autonomia del fondo, quale risulta dagli

artt. 16 e seguenti della legge regionale n. 2 del 23 febbraio 1962 e

del relativo statuto approvato con D.P.Reg. 30 giugno 1962, n. 2, che

prevedono appositi organi per la sua gestione ed apposite entrate ad

esso afferenti, iscritte insieme alle spese in un proprio bilancio, in

nessun modo collegato con quello della Regione. Il fatto che ad

integrare le entrate in parola siano previsti contributi a carico della

Regione, percentualmente alla misura annua contributiva, non è

sufficiente al sorgere dell'obbligo di copertura imposto dall'art. 81,

perché dalle nuove provvidenze disposte dalla legge impugnata non

deriva in modo diretto e sicuro un aggravio finanziario per la Regione

stessa. Se è certo che, come osserva l'Avvocatura, al maggiore onere

delle provvidenze medesime non corrisponde nessuna ulteriore

contribuzione da parte di quanti ne beneficiano, non è egualmente

certo né che esso debba necessariamente ricadere sul bilancio

regionale, né, nell'ipotesi che ciò accada, che sia determinabile

l'entità del maggiore contributo. Ciò perché, come ha fatto

osservare la difesa della Regione, dato il sistema attuariale di

gestione del fondo, eventi imprevedibili intervenienti durante ciascun

anno finanziario possono mutare l'entità dell'onere mutualistico. Solo

quando sarà dimostrato che una maggiorazione di quest'ultimo renderà

necessario un elevamento della misura del contributo finanziario da

parte della Regione, questa dovrà provvedere con apposita' legge

all'aumento del medesimo ed alla necessaria copertura. In questo senso

la Corte ha già statuito in casi analoghi, con le sentenze nn. 23 e

55 del 1967.

6. - Fondato si presenta invece il motivo di ricorso che si fa

discendere dalla violazione dell'art. 3 della Costituzione: violazione

che, secondo i chiarimenti risultanti dalla memoria dell'Avvocatura, si

concreterebbe nella ingiustificata differenza di trattamento effettuata

dalla legge fra i collocati a riposo dopo il 1 gennaio 1962 e gli altri

cessati dal servizio prima di tale data. Come risulta dall'esposizione

di fatto, la legge regionale n.11 del 1963 ebbe ad estendere il

beneficio dell'aumento percentuale dell'indennità di buonuscita (che

la precedente legge n. 2 del 1962 aveva fissato in 1/25) anche ai

dipendenti già cessati, a decorrere dall'entrata in vigore di

quest'ultima, ma sempre con riferimento al trattamento goduto al

momento della cessazione dal servizio. Viceversa la legge impugnata,

estendendo ai cessati prima della predetta data del 1 gennaio 1962 il

nuovo beneficio, ha altresì consentito che esso fosse commisurato agli

stipendi vigenti a quest'ultima data, anche se non effettivamente

attribuiti al personale allora non più in servizio, e sui quali quindi

non sono state effettuate le maggiori ritenute che si sarebbero dovute

corrispondere in proporzione.

La giustificazione fornita dalla difesa della Regione secondo cui

la norma denunciata ha inteso evitare la disparità di trattamento fra

i dipendenti collocati a riposo prima o dopo del 1 gennaio 1962 non ha

fondamento poiché tale disparità, sotto l'aspetto considerato,

risultava necessaria in virtù del diverso trattamento retributivo

goduto all'atto della cessazione dal servizio: ed è chiaro che a

situazioni fra loro differenti non può applicarsi una stessa

disciplina.