Sentenza n. 19/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1, del

d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758 (Modificazioni alla disciplina

sanzionatoria in materia di lavoro), promossi con n. 3 ordinanze

emesse il 26 marzo, il 10 ed il 30 aprile 1997 dal giudice per le

indagini preliminari presso la pretura di Ferrara rispettivamente

iscritte ai nn. 341, 474 e 475 del registro ordinanze 1997 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 25 e 30,

prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 novembre 1997 il giudice

relatore Guido Neppi Modona.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 26 marzo 1997 (r.o. n. 341 del 1997) il

giudice per le indagini preliminari della pretura circondariale di

Ferrara, su richiesta del pubblico ministero, che procedeva per i

reati previsti dall'art. 244, primo comma, lettera a), del decreto

del Presidente della Repubblica n. 547 del 1955 e dall'art. 590,

terzo comma, del codice penale, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 1, del d.lgs. 19

dicembre 1994, n. 758, in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Il rimettente premette che la persona sottoposta ad indagini aveva

già regolarizzato le violazioni costituenti la contravvenzione prima

che l'organo di vigilanza impartisse la prescrizione di cui all'art.

20 del decreto legislativo n. 758 del 1994, che non era stata mai

impartita proprio in ragione della accertata regolarizzazione. La

spontanea ed autonoma eliminazione dell'illecito ad opera del

contravventore aveva reso così impossibile attivare il meccanismo

procedurale della eliminazione della violazione in ottemperanza alle

prescrizioni dell'autorità di vigilanza e della successiva

ammissione, ad opera della stessa autorità amministrativa, al

pagamento di una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda, cui

sarebbe conseguita l'estinzione del reato - ex art. 24, comma 1, in

relazione all'art. 21, comma 2, del decreto legislativo n. 758 del

1994.

L'art. 24, comma 1, del citato decreto legislativo, non prevedendo

che possano essere ammessi alla definizione in via amministrativa,

con conseguente estinzione del reato, anche coloro che abbiano

regolarizzato la violazione indipendentemente dal previo intervento

dell'organo di vigilanza, determinerebbe dunque, secondo il giudice a

quo, l'irragionevole conseguenza che sarebbe soggetto alla sanzione

penale, e comunque al procedimento penale, chi abbia spontaneamente

regolarizzato la violazione, mentre colui il quale agisca dopo

l'ingiunzione dell'autorità sarebbe nella condizione di beneficiare

della procedura di definizione in via amministrativa, con conseguente

estinzione del reato.

Ad avviso del rimettente, alla disparità di trattamento neppure

potrebbe ovviarsi argomentando in via di "interpretazione analogica"

che, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del decreto legislativo n. 758

del 1994, al contravventore sarebbe comunque offerta la possibilità

di avanzare istanza di oblazione ex art. 162-bis cod. pen.: difatti

tale forma di oblazione non è assimilabile al meccanismo delineato

dagli artt. 20 e seguenti del decreto, per via delle condizioni

soggettive richieste all'istante per l'ammissione all'oblazione

discrezionale (esclusione nei casi previsti dagli artt. 99, 104 e 105

cod. pen.), e sarebbe comunque maggiormente onerosa, se non altro

perché comporta che il contravventore sopporti le spese del processo

e della difesa.

2. - Con ordinanza del 10 aprile 1997 (r.o. numero 474 del 1997) il

medesimo giudice ha sollevato identica questione, su richiesta del

pubblico ministero che procedeva per la contravvenzione prevista

dall'art. 41 del decreto del Presidente della Repubblica n. 547 del

1955, oltre che per il reato previsto dall'art. 590, terzo comma, del

codice penale.

3. - Con ordinanza del 30 aprile 1997 (r.o. numero 475 del 1997) il

medesimo giudice ha nuovamente sollevato, ancora su richiesta del

pubblico ministero, che procedeva per i reati di cui agli artt. 115

del decreto del Presidente della Repubblica n. 547 del 1955 e 590,

terzo comma, del codice penale, ulteriore questione di legittimità

costituzionale dell'art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 758

del 1994, in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Ad avviso del rimettente la disciplina censurata è infatti carente

anche in relazione all'ipotesi in cui l'organo di vigilanza abbia

omesso, colposamente o dolosamente, di impartire la prescrizione;

ciò potendosi verificare sia quando non risulti impartita alcuna

prescrizione, sia nel caso, che era quello ricorrente nel giudizio a

quo, in cui l'organo di vigilanza abbia attivato "un meccanismo

rivolto alla regolarizzazione della contravvenzione senza incanalarlo

formalmente nella procedura prevista dagli artt. 20 e ss. del decreto

legislativo n. 758/1994".

Anche in tale ipotesi, secondo il giudice a quo dalla lacuna

legislativa scaturirebbe l'irragionevole conseguenza che dalla

violazione dell'obbligo di impartire la prescrizione ex artt. 20 e

segg. del decreto legislativo n. 758 del 1994, addebitabile

all'autorità di vigilanza, discenderebbe per il contravventore la

impossibilità di accedere al meccanismo che consente la estinzione

del reato ex art. 24, comma 1, del medesimo decreto.

4. - Si è costituito nei vari giudizi il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.

A parere dell'Avvocatura il procedimento previsto dagli artt. 20 e

segg. del decreto legislativo n. 758 del 1994 consta di due fasi: la

prescrizione dell'attività necessaria ad eliminare la

contravvenzione e l'accertamento dell'adempimento; entrambe

costituenti esercizio di attività amministrativa. Di conseguenza

l'eventuale spontanea regolarizzazione dell'illecito non potrebbe

comportare mai automaticamente l'estinzione del reato, per la quale

sarebbe invece comunque necessaria l'attività di controllo

sull'esatta esecuzione delle prescrizioni, di competenza esclusiva

dell'autorità amministrativa, alla quale è anche riservata la

potestà di ammettere il contravventore al pagamento per la

definizione in sede amministrativa.

La pronuncia di incostituzionalità richiesta dal rimettente

comporterebbe dunque, secondo l'Avvocatura, l'attribuzione al giudice

penale del compito di indicare, in via astratta, le opere necessarie

ad eliminare la contravvenzione ovvero di verificare la conformità

delle stesse con quelle eseguite, investendolo di "un potere

discrezionale di tipo amministrativo". Considerato in diritto

1. - Con tre ordinanze di analogo tenore, il giudice per le

indagini preliminari della Pretura circondariale di Ferrara ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 24,

comma 1, del d.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, "nella parte in cui

non prevede che possano essere ammessi alla definizione in via

amministrativa con conseguente dichiarazione di estinzione del reato

coloro i quali abbiano regolarizzato la violazione prima che

l'autorità di vigilanza abbia impartito la prescrizione", o "abbiano

regolarizzato la violazione nonostante l'organo di vigilanza abbia

omesso di impartire la prescrizione, ovvero l'abbia impartita senza

osservare le forme legislativamente richieste".

Poiché le ordinanze hanno ad oggetto la medesima norma, i tre

giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.

Ad avviso del giudice rimettente, in entrambe le situazioni la

norma censurata violerebbe l'art. 3 della Costituzione: sia nel primo

che nel secondo caso risulterebbe privo di ogni razionale

giustificazione riservare al contravventore, che abbia spontaneamente

e autonomamente regolarizzato la violazione prima che l'organo di

vigilanza abbia impartito la prescrizione di cui all'art. 20 del

decreto legislativo n. 758 del 1994, ovvero quando tale organo sia

intervenuto, ma abbia omesso di impartire le prescrizioni o le abbia

impartite senza osservare le forme stabilite dalla legge, un

trattamento deteriore rispetto alla posizione di chi ha tenuto il

medesimo comportamento a seguito dell'apposita prescrizione

dell'organo di vigilanza. Gli effetti favorevoli della dichiarazione

di estinzione del reato opererebbero, infatti, solo nei confronti del

contravventore che ha regolarizzato la violazione dopo avere ricevuto

la formale prescrizione dell'organo di vigilanza, e non si

estenderebbero a chi, avendo colto "autonomamente il disvalore della

propria condotta, volontariamente determina la cessazione della

situazione illecita", senza esservi indotto dall'ingiunzione

dell'organo di vigilanza.

2. - Ove nelle situazioni esposte dal giudice rimettente fosse

effettivamente preclusa la possibilità di definizione amministrativa

dell'illecito, si determinerebbe indubbiamente una irragionevole e

deteriore disparità di trattamento nei confronti del contravventore

che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione in tema di

igiene e sicurezza del lavoro prima dell'intervento dell'organo di

vigilanza, ovvero quando tale organo, pur essendo intervenuto, non

abbia impartito la formale prescrizione ad adempiere. Ma tale

disparità, che sarebbe certamente rilevante sotto il profilo del

divieto costituzionale di disciplinare in modo diverso situazioni

analoghe, verrebbe meno ove la disciplina consentisse una soluzione

interpretativa tale da superare la denunciata violazione dell'art. 3

della Costituzione È infatti compito del giudice, prima di ricorrere

allo strumento dell'incidente di legittimità costituzionale,

privilegiare una lettura delle norme rispettosa del principio di

eguaglianza e, quindi, conforme a Costituzione.

3. - Il sistema delineato dal capo II del decreto legislativo n.

758 del 1994, dedicato all'estinzione delle contravvenzioni in

materia di sicurezza e di igiene del lavoro sanzionate

alternativamente con la pena dell'arresto o dell'ammenda, disciplina

un peculiare e articolato meccanismo funzionalmente destinato

all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della

violazione accertata, accompagnato dall'effetto estintivo del reato,

così legittimando prassi già invalse in tema di contravvenzioni

antinfortunistiche. La nuova normativa mira, cioè, da un lato ad

assicurare l'effettività dell'osservanza delle misure di prevenzione

e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro, materia

in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla

correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente

rispetto all'applicazione della sanzione penale, dall'altro si

propone di conseguire una consistente deflazione processuale.

Tali obiettivi sono perseguiti mediante una procedura, parallela e

coordinata con il procedimento penale, che si sviluppa attraverso

momenti e passaggi tra loro strettamente concatenati: apposita

prescrizione di regolarizzare la violazione entro un termine

prefissato, impartita al contravventore dall'organo di vigilanza

(art. 20); verifica da parte dell'organo di vigilanza

dell'eliminazione della violazione nel rispetto delle modalità e del

termine indicati dalla prescrizione; conseguente ammissione del

contravventore a pagare in sede amministrativa una somma pari al

quarto del massimo dell'ammenda prevista per la contravvenzione

commessa e successiva comunicazione al pubblico ministero

dell'avvenuto adempimento della prescrizione e dell'eventuale

pagamento della somma stabilita (art. 21); estinzione del reato se il

contravventore adempie alla prescrizione e provvede al pagamento

della somma stabilita e successiva richiesta di archiviazione del

pubblico ministero (art. 24).

4. - Da tale complesso normativo emerge che entrambe le ragioni che

ispirano la disciplina in esame ricorrono nel caso in cui il

contravventore abbia spontaneamente e autonomamente provveduto a

eliminare le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione

prima o, comunque, indipendentemente dalla prescrizione dell'organo

di vigilanza: anzi, è plausibile e ragionevole sostenere che a

maggior ragione dovrebbe essere ammesso alla definizione in via

amministrativa, in vista dell'estinzione del reato e della

conseguente richiesta di archiviazione del pubblico ministero, il

contravventore che abbia spontaneamente regolarizzato la violazione,

a nulla rilevando che la notizia del reato sia stata inoltrata da

un'autorità di polizia giudiziaria diversa dall'organo di vigilanza.

Al riguardo, è significativo che lo stesso legislatore abbia

espressamente previsto due situazioni anomale rispetto al

procedimento tipico descritto dagli articoli 20 e seguenti. Nel caso

in cui il pubblico ministero abbia acquisito la notizia del reato di

propria iniziativa, ovvero da privati o da soggetti pubblici diversi

dall'organo di vigilanza, l'art. 22 prescrive che lo stesso pubblico

ministero debba darne immediata comunicazione a quest'ultimo per le

determinazioni inerenti alla prescrizione necessaria per eliminare la

contravvenzione, così da fare rientrare tale ipotesi nella procedura

tipica disciplinata dalla legge. La seconda situazione si riferisce

al caso in cui l'adempimento della prescrizione sia avvenuto in un

tempo superiore ovvero con modalità diverse da quelle indicate

dall'organo di vigilanza: poiché in tale ipotesi la prescrizione è

già stata impartita, l'art. 24, comma 3, rinvia all'applicazione

dell'art. 162-bis del codice penale, relativo alla disciplina

dell'oblazione nelle contravvenzioni punite con pena alternativa,

stabilendo comunque che la somma da versare sia ridotta al quarto del

massimo dell'ammenda prevista per la contravvenzione.

Tenendo presente la diversità tra queste due situazioni e la

differente ratio che sorregge le relative discipline legislative -

l'una caratterizzata dall'esigenza di attivare la specifica

competenza dell'organo tecnico di vigilanza e di assicurare al

contravventore la possibilità di usufruire del particolare

meccanismo estintivo del reato, l'altra dalla necessità di garantire

comunque il controllo giurisdizionale sull'effettiva eliminazione

delle conseguenze dannose o pericolose del reato, in un caso in cui

l'organo di vigilanza è intervenuto ad impartire le prescrizioni, ma

ha dettato un termine ovvero modalità di adempimento che non sono

stati esattamente rispettati -, questa Corte ritiene che non sussista

alcun ostacolo ad una interpretazione sistematica e teleologica

capace di ricondurre le due situazioni oggetto della presente causa

nell'alveo della procedura volta ad ammettere il contravventore,

sostanzialmente adempiente, alla definizione in via amministrativa e

alla conseguente estinzione del reato.

Appare infatti che le "lacune" segnalate dal giudice rimettente

dipendono da una difettosa formulazione tecnica della normativa in

esame, derivante dall'obiettiva difficoltà di prevedere in astratto

tutte le possibili situazioni equipollenti a quelle espressamente

disciplinate dalla legge, e, in quanto tali, non sono dovute ad una

consapevole scelta di politica legislativa. Pertanto, è senz'altro

possibile un'applicazione della disciplina in base alla quale, in

caso di notizia di reato acquisita da un'autorità di polizia

giudiziaria diversa dall'organo di vigilanza e di spontanea

regolarizzazione da parte del contravventore, l'organo di vigilanza

sia autorizzato ad impartire ora per allora la prescrizione prevista

dall'art. 20, ovvero, ed a maggior ragione, a ratificare nelle forme

dovute prescrizioni irritualmente impartite, nonché a verificare

l'avvenuta eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del

reato e ad ammettere il contravventore al pagamento della somma

determinata a norma dell'art. 21, commi 1 e 2, sì che l'autore

dell'illecito, previo pagamento della somma stabilita, possa

usufruire dell'estinzione del reato disciplinata dall'art. 24.

Al di là delle indicazioni ora esposte al fine di addivenire ad

un'applicazione della disciplina censurata conforme a Costituzione,

rimane evidentemente impregiudicata la discrezionalità

dell'autorità giudiziaria di adottare le soluzioni più idonee ad

investire l'organo di vigilanza, nel rispetto della duplice esigenza

di attivare la specifica competenza tecnica di tale organo e di

ricondurre situazioni sostanzialmente omogenee a quelle espressamente

previste dalla legge nell'alveo della procedura disciplinata dagli

artt. 20 e seguenti del decreto legislativo in esame.

5. - Così chiarito il quadro normativo, le questioni sollevate dal

giudice rimettente vanno pertanto dichiarate non fondate.