Sentenza n. 191/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 7 luglio 1977 e riapprovata il 18 ottobre 1977 dal Consiglio

regionale del Trentino - Alto Adige, recante "Modificazioni ed

integrazioni alla legge regionale 29 dicembre 1975, n. 14, concernente

disciplina delle tasse regionali e delle soprattasse provinciali sulle

concessioni non governative"; promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 9 novembre 1977, depositato in

cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi

1977.

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino - Alto Adige;

udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 1986 il Giudice relatore

Antonio La Pergola; _

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e

l'avv. Sergio Panunzio, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna il testo

della Regione Trentino - Alto Adige riapprovato dal Consiglio regionale

il 18 ottobre 1977, e recante "Modificazioni ed integrazioni alla legge

regionale 29 dicembre 1975, n. 14, concernente disciplina delle tasse

regionali e delle soprattasse provinciali sulle concessioni non

governative".

Rileva anzitutto l'Avvocatura dello Stato che il disegno di legge

impugnato prevede che siano sottoposte a tasse regionali sulle

concessioni non governative le licenze di cui agli artt. 111 e 115 del

Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza, ora rilasciate dai

Presidenti delle giunte provinciali sulla base dell'art. 20 dello

statuto speciale di autonomia e relative alle arti tipografiche ed alle

agenzie pubbliche e di affari. Tali provvedimenti sono stati soggetti a

tassa sulle concessioni governative dai nn. 62 - 64 della tariffa

allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641.

Già in sede di rinvio del disegno in questione il Governo aveva

osservato che le tasse in oggetto non possono colpire gli atti dei

Presidenti delle Province autonome, che in base all'art. 20 dello

statuto ineriscano ad attività statali decentrate.

L'Avvocatura rileva ancora che l'art. 1 del disegno impugnato

prevede che i ricorsi gerarchici alla Giunta regionale contro le

decisioni adottate dal capo dell'ispettorato generale delle finanze,

devono intendersi accolti in caso di silenzio della Giunta stessa.

Ad avviso del Governo era stato già rilevato in sede di rinvio che

non è ammissibile l'applicazione alla fattispecie dell'istituto del

silenzo - accoglimento: il perseguimento di interessi pubblici non può

trovare pregiudizio per causa dell'attribuzione di rilievo positivo al

comportamento inerte dell'amministrazione.

L'Avvocatura ricorda che la prima questione ora sollevata davanti

alla Corte era già stata posta dal Governo in sede di approvazione

della legge regionale n. 14 del 1975. In quell'occasione la Regione

aveva tentato di sottoporre a imposta regionale le licenze in discorso;

ma il Governo rilevava tuttavia che l'art. 20 dello statuto non ha

previsto - in materia - alcun trasferimento di competenza dallo Stato

alle Province.

Ora, la Regione obietta che si tratta di due funzioni, le quali, in

quanto attribuite ai Presidenti delle Province, devono ritenersi

trasferite a queste ultime e così esercitabili anche dai loro

Presidenti, anziché, come di solito avviene, dalle giunte. Ci

troveremmo allora di fronte a concessioni che, prima governative, sono

divenute provinciali. Replica in proposito l'Avvocatura che questa

Corte, con la sentenza n. 14 del 1956, ha escluso che la norma del

previgente statuto, in tutto analoga a quella attualmente in vigore,

abbia operato alcun "decentramento istituzionale" per quel che concerne

l'attuale controversia. Le norme di attuazione dello statuto speciale

approvate con il d.P.R. n. 686 del 1973 attribuiscono al Presidente

della Provincia, quale autorità locale di pubblica sicurezza, una

figura giuridica non diversa da quella rivestita dal Sindaco, quando è

considerato come organo dello Stato.

Dovendo le licenze in oggetto ancora ritenersi governative, il

disegno legislativo impugnato offenderebbe l'art. 73 dello statuto di

autonomia.

Tale ultima norma, nell'attribuire alla Regione la facoltà di

istituire tributi propri, pone infatti il limite costituito

dall'armonia "con i principi del sistema tributario dello Stato"; fra

tali principi, secondo l'Avvocatura dello Stato, vi sarebbe quello

ricavabile dagli artt. 1 - 3 della legge n. 281 del 1970 e dallo stesso

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, in base al quale va riconosciuta allo

Stato la potestà impositiva, con riguardo alle concessioni di propria

competenza, potestà riaffermata dall'art. 77 lett. b) dello stesso

statuto.

Del pari decisiva, ai fini del rigetto della tesi regionale,

sarebbe la considerazione che gli stessi atti che la Regione vuol

sottoporre a tassa di concessione, sono già soggetti a tassa di

concessione governativa, sulla base dei n. 62, 63 e 64 della tariffa

allegata al d.P.R. n. 641 del 1972.

Il Presidente del Consiglio, per tramite dell'Avvocatura dello

Stato, insiste altresì sull'illegittimità della previsione da parte

del disegno di legge impugnato del silenzio - accoglimento, in

relazione ai ricorsi presentati alla Giunta regionale, contro le

decisioni dell'ispettorato generale delle imposte.

Anche se, osserva l'Avvocatura, vanno aumentando i casi di silenzio

- accoglimento previsti dal legislatore, essi rappresentano pur sempre

deroghe al principio generale operante nella nostra giustizia

amministrativa, che attribuisce normalmente al silenzio della pubblica

amministrazione il significato di rigetto delle istanze o dei ricorsi

del privato.

All'inerzia dell'amministrazione può talora attribuirsi valore

equivalente ad un provvedimento di visto o di approvazione ma non si è

mai riconosciuto al suddetto silenzio valore di accoglimento del

ricorso del privato contro un atto amministrativo e quindi valore di

annullamento dell'atto impugnato.

L'Avvocatura conclude che gli artt. 6 del d.P.R. 24 novembre 1,971,

n. 1199 e 11 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, rappresentano appunto

la manifestazione ed applicazione "di un principio generale

dell'ordinamento e del sistema di giustizia tributaria".

Per i suddetti motivi si chiede che questa Corte dichiari

incostituzionale il disegno di legge regionale impugnato in relazione

alla violazione degli artt. 73 e 77 dello statuto speciale del Trentino

- Alto Adige.

2. - Si costituisce nel presente giudizio di costituzionalità la

Regione Trentino - Alto Adige, la cui difesa osserva anzitutto che

l'esercizio dei poteri amministrativi in oggetto è demandato,

nell'a'mbito della Regione, ai Presidenti delle due Province autonome,

e ciò sulla base dell'art. 20 dello statuto di autonomia e delle

relative norme di attuazione.

Alla tesi del Presidente del Consiglio secondo cui le suddette

disposizioni non avrebbero operato alcun "trasferimento istituzionale"

in materia di pubblica sicurezza alle Province di Trento e Bolzano è

opposto che se le attribuzioni in oggetto costituiscano espressione di

una competenza propria, o invece di una competenza delegata, è

questione del tutto irrilevante; in ogni caso ci troveremmo di fronte a

funzioni esercitate da un organo della Provincia ed in quanto tali

provinciali.

Pertanto, continua la difesa della Regione, deve escludersi che il

disegno impugnato violi il principio secondo il quale deve riconoscersi

allo Stato la potestà impositiva con riferimento alle "concessioni di

propria competenza", in quanto le licenze in oggetto sono di competenza

delle Province autonome.

Comunque, soggiunge la difesa regionale, la competenza vantata

dalle Province non deriva da una delega' non essendo l'onere delle

relative spese a carico dello Stato (come previsto per il caso opposto

dall'art. 16, terzo comma, dello statuto). Tutte le spese relative alle

funzioni in oggetto sono viceversa a carico delle Province. Il che si

assume debba comportare la legittimità dell'istituzione di un tributo

da parte della Regione, nel rispetto del principio di corrispondenza

tra titolarità delle funzioni e potestà impositiva.

Inoltre non sarebbe conferente l'argomento secondo il quale le

licenze in questione sarebbero già sottoposte ad un tributo statale

sulla base di quanto previsto dalla tabella allegata al d.P.R. n. 641

del 1972.

Infatti, il disegno di legge impugnato tenderebbe solo ad

introdurre, nell'a'mbito regionale, forme di imposizione sostitutive

della tassa di concessione governativa, fine questo pienamente

legittimo, in considerazione dell'assetto delle competenze delle

Province nella materia in oggetto.

Quanto, poi, al secondo motivo di impugnazione, la difesa regionale

osserva che la disciplina dettata dal legislatore statale in materia di

silenzio - rigetto e di contenzioso amministrativo nel settore delle

tasse sulle concessioni governative non può rappresentare

l'espressione di un principio fondamentale dell'ordinamento, ma il

risultato della scelta di una determinata soluzione normativa, che

ammetterebbe ampie possibilità di deroga. Al riguardo vengono

richiamate varie norme legislative.

Per i suddetti motivi la Regione confida nel rigetto del ricorso.

3. - All'udienza del 20 maggio 1986 tanto l'Avvocatura dello Stato

quanto la difesa della Regione Trentino - Alto Adige hanno insistito

sulle rispettive tesi.

Inoltre, la difesa della Regione Trentino - Alto Adige ha fatto

notare come il quadro della normativa concernente l'oggetto della

controversia sia parzialmente mutato in base all'art. 8 del d.1. 10

novembre 1978, n. 702, convertito con modificazioni nella legge 8

gennaio 1979, n. 3 e al decreto del Ministro delle Finanze 29 novembre

1978 (pubblicato nella G. U. 14 dicembre 1978, n. 348).

Dalla predetta normativa, applicativa dell'art. 19 del d.P.R.

n.616/77, si ricava che la tassa di cui al n. 62 della tabella allegata

al d.P.R. n. 641/72 è divenuta, al pari di altre, un tributo comunale. Considerato in diritto :

1. - La presente questione, promossa dal Presidente del Consiglio,

concerne il testo della legge riapprovata dal Consiglio regionale del

Trentino - Alto Adige il 18 ottobre 1977, dopo il rinvio disposto dal

Governo.

Il testo normativo impugnato reca integrazioni e modifiche alla

legge regionale del 29 dicembre 1975, n. 14, concernente la disciplina

delle tasse regionali e delle soprattasse provinciali sulle concessioni

non governative. Nel ricorso dello Stato si deduce un duplice ordine

di censure.

a) In primo luogo, la Regione avrebbe ecceduto le proprie

competenze con il sottoporre alle tasse regionali sulle concessioni non

governative le licenze previste agli artt. 111 e 115 del Testo Unico

delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. n. 773 del 1931). Tali

provvedimenti sono, rispettivamente, la licenza per l'arte tipografica

e quella per l'apertura e conduzione delle agenzie (*) di affari. Ai

sensi dell'art. 20 dello statuto del Trentino - Alto Adige (e dell'art.

3 delle norme di attuazione poste nel d.P.R. n. 686/73), il relativo

rilascio compete ai Presidenti delle giunte provinciali (di Trento e

Bolzano), i quali esercitano, infatti, le attribuzioni spettanti alle

autorità di pubblica sicurezza in varie materie, incluse le due in

considerazione. L'Avvocatura dello Stato ritiene che, alla stregua di

una precedente pronunzia della Corte (14/56), resa in merito all'art.

16 del previgente testo dello statuto speciale (cfr. art. 47 delle

norme di attuazione del d.P.R. n. 574/51), di identico contenuto

rispetto all'art. 20 dell'attuale statuto, non si debba ravvisare nel

caso in esame alcun istituzionale decentramento delle attribuzioni di

pubblica sicurezza a favore della Provincia: il Presidente della Giunta

provinciale emanerebbe le licenze sopra menzionate in una veste

giuridica, che, sostanzialmente, non differisce da quella assunta dal

Sindaco, quale autorità locale di pubblica sicurezza. Del resto,

soggiunge l'Avvocatura, la vigente legislazione dello Stato include i

provvedimenti che vengono in rilievo nella specie fra gli atti soggetti

alle tasse sulle concessioni governative (cfr. le rispettive voci della

tabella annessa al d.P.R. n. 641/72: Disciplina delle tasse sulle

concessioni governative). Il che comproverebbe che difetta il

presupposto giustificativo delle norme regionali dedotte in giudizio.

Di qui il necessario risultato della violazione degli artt. 73 e 77

dello statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, dai quali trae

fondamento la potestà legislativa ed impositiva della Regione, il cui

esercizio è qui contestato.

b) L'altro rilievo formulato nel ricorso investe, come il

corrispondente motivo di rinvio in seguito alla prima approvazione

della legge, l'art. 1 del testo censurato. Ivi è posta la disposizione

che sostituisce il terzo comma dell'art. 11 della legge regionale n.

14/75. Quest'ultima disposizione concerne i ricorsi (inerenti

all'applicazione delle tasse in questione, prodotti avanti

all'ispettorato generale delle finanze e del patrimonio) e contempla

che, decorso il termine di novanta giorni dalla presentazione del

ricorso, senza che sia stata comunicata al ricorrente la relativa

decisione, il ricorso s'intende respinto. La modifica introdotta dalla

norma impugnata sta in ciò, che, decorso il termine anzidetto, il

ricorso deve invece ritenersi accolto. Ad avviso dell'Avvocatura,

sarebbe stata così configurata un'ingiustificata deroga - e perciò

un'infrazione - al principio generale vigente nel sistema della

giustizia amministrativa, che, di regola, al silenzio

dell'amministrazione conferisce l'opposto significato: quello, cioè,

del diniego di accoglimento dell'istanza ovvero di rigetto del ricorso

del privato.

2. - Quanto alla censura sopra richiamata sub 1 a) s'impongono le

seguenti conclusioni. Essa è fondata, per le ragioni dedotte dallo

Stato, con riguardo alla licenza che attiene alle agenzie (*) di

affari. Si tratta di un atto ancora soggetto alla tassa sulle

concessioni governative con d.P.R. n. 641/72,(**) 64, della tabella

allegata, ed emesso dal Presidente della Giunta provinciale quale

autorità locale di pubblica sicurezza, senza che le relative funzioni

siano istituzionalmente passate in capo all'ente autonomo. Diverso

avviso va accolto con riferimento alla licenza concernente le arti

tipografiche. A proposito di quest'ultimo provvedimento, è infatti da

osservare che la competenza ad emanarlo è stata trasferita ai comuni,

in forza dell'art. 19 del d.P.R. n. 616/77, n. 11. La funzione di

polizia amministrativa, che si concreta nel rilascio della licenza in

questione, è attribuita al comune, come le altre elencate nell'art.

19, nel quadro del seguente regime: il consiglio comunale determina

procedure e competenze in ordine all'esercizio di detta funzione; il

Ministro dell'Interno può impartire, per il tramite del Commissario

del Governo, direttive vincolanti ai sindaci, sempre con riguardo alla

funzione attribuita al comune; per esigenze di pubblica sicurezza i

provvedimenti, incluso quello qui considerato, sono adottati previa

comunicazione al prefetto e devono essere sospesi, annullati o revocati

per motivata richiesta dello stesso; il relativo diniego è efficace

solo se il prefetto esprime parere conforme.

Ora, non occorre indagare se così si abbia decentramento

istituzionale della funzione e di quale tipo o grado esso sia. Ai fini

fiscali, che rilevano per l'attuale giudizio è, infatti, decisiva

quest'altra considerazione. A norma dell'art. 8 del d.1. 10 novembre

1978, n. 702, convertito nella legge 8 gennaio 1979, n. 3, gli atti e

provvedimenti emessi dai comuni nell'esercizio delle proprie funzioni,

comprese quelle attribuite dal d.P.R. n. 616/77 e per le quali sia

dovuta la tassa sulle concessioni governative, sono assoggettati, a

decorrere dal 1 gennaio 1979, a tassa sulle concessioni comunali.

L'individuazione degli atti soggetti a tale ultima tassa è rimessa,

nel quinto comma dello stesso articolo, ad un decreto del Ministro

delle Finanze, da emanarsi secondo le modalità ivi prescritte; quello

adottato nella specie (d.m. 29 novembre 1978) prevede, infatti, al n.

16 dell'annessa tabella, fra gli atti gravati dalla tassa sulle

concessioni comunali, la licenza per l'esercizio dell'arte tipografica.

La licenza prevista nell'art. 111 del T. U. di pubblica sicurezza è

dunque esclusa dai provvedimenti soggetti a tassa sulle concessioni

governative nell'àmbito in cui opera il regime fiscale dettato dalla

legge statale in conformità ed attuazione dell'art. 19 del d.P.R. n.

616. Non si vede, allora, perché la Regione del Trentino - Alto Adige

non possa adottare il trattamento tributario disposto dalla norma

impugnata; il contestato onere fiscale è fatto gravare su un atto che

non figura più tra le concessioni governative; ed esso è stato

imposto, occorre concludere, sul razionale e legittimo presupposto che

la licenza rilasciata dal comune equivale, per quanto concerne la

presente controversia, a quella rimessa al Presidente della Giunta

provinciale.

3. - Il secondo motivo di ricorso dello Stato è fondato. Il

principio al quale la legge regionale doveva nella specie adeguarsi,

secondo il primo comma dell'art. 73 dello statuto, discende, come

osserva l'Avvocatura, dall'art. 6 del d.P.R. n. 1199/71 e dall'art. 11

del d.P.R. 641/72. L'una e l'altra delle anzidette disposizioni

riguardano, ciascuna nel proprio àmbito, puntualmente il settore in

cui la Regione ha preteso di esercitare la sua potestà impositiva e

legislativa. L'art. 6 del d.P.R. n. 1199/71 statuisce, in materia di

ricorsi amministrativi, che, decorso il termine di novanta giorni dalla

data di presentazione del ricorso senza che l'organo adito abbia

comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli

effetti. Analogo criterio è sancito, con specifico riferimento alla

disciplina delle tasse sulle concessioni governative, nel terzo comma

dell'art. 11 del d.P.R. n. 641/1972. La normativa invocata in giudizio

dallo Stato costituisce, secondo statuto, un limite della sfera

attribuita al legislatore del Trentino - Alto Adige; limite che il

censurato regime delle tasse sulle concessioni regionali ha mancato di

rispettare.