Sentenza n. 191/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi

quarto e quinto, e 8 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369 (Divieto di

intermediazione ed interposizione nelle prestazioni di lavoro e nuova

disciplina dell'impiego di mano d'opera negli appalti di opere e di

servizi), promosso con ordinanza emessa il 7 ottobre 1991 dal Pretore

di Firenze nel procedimento civile vertente tra Lorenzi Annunziata ed

altri ed ente Ferrovie dello Stato ed altra, iscritta al n. 707 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1991.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 18 marzo 1992 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Annunziata

Lorenzi e altri trentatre dipendenti della s.p.a. Bucalossi Walton e

figli per ottenere l'accertamento del loro rapporto di lavoro diretto

con l'ente Ferrovie dello Stato, che ne aveva utilizzato le

prestazioni di lavoro con l'intermediazione della detta società,

contro il divieto dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1960, n. 1369,

il Pretore di Firenze, con ordinanza del 7 ottobre 1991, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, quarto e

quinto comma, e 8 della legge citata.

Premesso che nella specie ricorrono i presupposti per il

riconoscimento del rapporto di impiego pubblico (fino al termine del

regime transitorio di cui all'art. 21 della legge 17 maggio 1985, n.

210) e poi di lavoro direttamente e automaticamente in capo all'ente

Ferrovie dello Stato a norma dell'art. 1, ultimo comma, della legge

n. 1369 del 1960, applicabile anche agli enti pubblici economici, il

giudice remittente ritiene questa norma, nei limiti del comma

precedente, nonché l'art. 8 della legge medesima, contrastanti con

gli artt. 3, 4, 81 e 97 della Costituzione, perché "consentono la

costituzione di rapporti di lavoro (talvolta in grandissimo numero)

al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale o comunque

comparativa, e senza alcuna previsione per la copertura della spesa a

carico dello Stato. In tal modo, inoltre, si viene a precludere

l'accesso all'occupazione (in enti pubblici) ad altri aspiranti e si

frustra l'interesse pubblico alla scelta dei più capaci".

Il riferimento all'art. 81 della Costituzione è fondato

sull'assunto che i finanziamenti statali previsti dall'art. 17 della

legge n. 210 del 1985 comportano l'appartenenza dell'ente Ferrovie

dello Stato, come della precedente azienda autonoma, al settore

pubblico allargato.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e

comunque infondata.

Premesso che nell'ordinanza di rimessione manca un'adeguata

motivazione con riguardo agli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione, e

che non a proposito è richiamato l'art. 81 della Costituzione, non

potendo l'ente Ferrovie dello Stato ritenersi incluso nel settore

pubblico allargato, l'Avvocatura rileva, in via principale e

assorbente, che la questione non ha ragion d'essere perché l'art. 1,

ultimo comma, della legge n. 1369 del 1960 non è applicabile nella

specie. La sua applicazione è impedita, per incompatibilità ai

sensi dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile,

dall'art. 14, quarto comma, n. 4, della legge n. 210 del 1985, il

quale dispone che il reclutamento del personale stabile dell'ente

Ferrovie dello Stato "deve sempre avvenire mediante procedure

concorsuali pubbliche". Ne consegue, ad avviso dell'interveniente,

che "il contratto di lavoro stipulato da enti pubblici economici, in

violazione del divieto di assunzione senza concorso, è nullo per

contrarietà a norma imperativa". Considerato in diritto

1. - Dal Pretore di Firenze è sollevata questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, quarto e quinto comma, e 8 della legge

23 ottobre 1960, n. 1369, in riferimento agli artt. 3, 4, 81 e 97

della Costituzione, nella parte in cui consentono la costituzione di

rapporti di lavoro con enti pubblici compresi nel settore pubblico

allargato "al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale o comunque

comparativa, e senza alcuna previsione per la copertura della spesa a

carico dello Stato".

L'art. 1 della legge n. 1369 del 1960 vieta l'intermediazione e

l'interposizione nelle prestazioni di lavoro nelle forme del

pseudoappalto e del cottimo collettivo autonomo, dichiara applicabile

il divieto anche alle aziende dello Stato e agli enti pubblici, salvo

quanto disposto dal successivo art. 8, e infine sancisce che "i

prestatori di lavoro, occupati in violazione del divieto, sono

considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze dell'imprenditore

che effettivamente abbia utilizzato le loro prestazioni". L'art. 8

esclude dal campo di applicazione della legge le Amministrazioni

autonome delle ferrovie dello Stato, dei monopoli di Stato e delle

poste e telecomunicazioni a condizione che, entro sei mesi

dall'entrata in vigore della legge, siano emanate con decreto del

Presidente della Repubblica, in conformità con le disposizioni degli

articoli precedenti, le norme per la disciplina dell'impiego della

mano d'opera negli appalti concessi dalle dette Amministrazioni.

Tali norme sono state emanate con d.P.R. 22 novembre 1961, n.

1192, il quale dispone che il divieto di cui all'art. 1 della legge

n. 1369 del 1960 si applica anche nei confronti delle predette

Amministrazioni autonome dello Stato, ma non prevede l'applicabilità

della sanzione comminata nell'ultimo comma.

2. - In seguito alla legge 17 maggio 1985, n. 210, è subentrato

all'Azienda delle ferrovie dello Stato un nuovo ente pubblico

economico, denominato "Ferrovie dello Stato", il quale è succeduto

in tutti i rapporti attivi e passivi già di pertinenza della cessata

Amministrazione autonoma. I rapporti di lavoro del personale

dipendente dall'Ente sono soggetti al regime dei rapporti privati, ma

l'art. 21 della legge istitutiva ha in via transitoria protratto la

vigenza del precedente regime pubblicistico fino all'entrata in

vigore del contratto collettivo stipulato in sede di prima

applicazione della legge medesima: il contratto è stato stipulato in

data 23 gennaio 1988 ed è entrato in vigore il 5 febbraio 1988.

Da questa data non è più applicabile nei rapporti con i

dipendenti di imprese appaltatrici di opere o servizi per conto delle

Ferrovie dello Stato il d.P.R. n. 1192 del 1961, emanato ai sensi

dell'art. 8 della legge n. 1369 del 1960, e trovano invece

applicazione diretta le disposizioni di cui agli articoli precedenti

della stessa legge.

L'Avvocatura dello Stato obietta che, in virtù dell'art. 15 delle

disposizioni preliminari al codice civile, l'art. 1, quinto comma,

della legge n. 1369 del 1960 non è applicabile alle Ferrovie dello

Stato, in quanto incompatibile con la disposizione dell'art. 14,

quarto comma, n. 4, della legge successiva n. 210 del 1985, secondo

cui "il reclutamento del personale stabile dell'Ente deve sempre

avvenire mediante procedure concorsuali pubbliche". Ma questa

valutazione, improntata alla giurisprudenza amministrativa relativa

all'art. 6, terzo comma, della legge 20 marzo 1975, n. 70, non è

trasferibile all'ente Ferrovie dello Stato. Trattandosi di ente

pubblico economico, i cui rapporti col personale dipendente sono

soggetti al diritto privato, la disposizione richiamata - non

assistita dalla sanzione di nullità delle assunzioni disposte in

deroga alla regola del concorso - ha soltanto il valore di norma di

organizzazione interna senza incidenza nei rapporti con i terzi.

3. - In riferimento all'art. 97 della Costituzione l'ordinanza di

rimessione non è sufficientemente motivata, e pertanto la questione

deve essere dichiarata, sotto questo profilo, inammissibile.

4. - In riferimento agli altri parametri richiamati dal giudice a

quo, la questione deve essere esaminata distinguendo i due periodi

sopra delineati al punto 2:

a) il periodo successivo al termine del regime transitorio

previsto dall'art. 21 della legge n. 210 del 1985, cioè successivo

alla data del 5 febbraio 1988, alla quale è divenuta operante la

privatizzazione dei rapporti di lavoro del personale ferroviario;

b) il periodo anteriore alla data indicata, durante il quale i

rapporti afferenti alla mano d'opera impiegata negli appalti concessi

dalla cessata Amministrazione autonoma o, in vigenza del regime

transitorio, dall'ente Ferrovie dello Stato, erano soggetti alla

disciplina del d.P.R. n. 1192 del 1961.

5. - In relazione al periodo sub a) la questione non è fondata.

Nella parte in cui è applicabile anche all'ente Ferrovie dello

Stato, con effetto dal 5 febbraio 1988, l'art. 1, quarto e quinto

comma, della legge n. 1369 del 1960 (mentre è ormai inapplicabile

l'art. 8 della legge medesima) non viola l'art. 3 della Costituzione,

né sotto il profilo del principio di eguaglianza, perché la

posizione dei lavoratori utilizzati dall'Ente in violazione del

divieto di intermediazione nelle prestazioni di lavoro non è

confrontabile con quella dei lavoratori assunti direttamente

dall'Ente mediante pubblico concorso; né sotto il profilo del

principio di razionalità, perché non può addursi come argomento di

irrazionalità la possibilità che la norma fornisca un comodo

espediente per assunzioni di lavoro elusive del requisito del

pubblico concorso: siffatta possibilità può concretarsi, in

contrasto con la ratio normativa, solo per il tramite di un

comportamento illecito (e quindi sanzionabile anche in via di

responsabilità patrimoniale) dei dirigenti preposti alla gestione

del personale dell'Ente.

Palesemente inconsistente è la pretesa violazione dell'art. 4

della Costituzione, scopo delle norme denunciate essendo una più

forte tutela del diritto al lavoro dei lavoratori assunti

dall'intermediario.

Quanto all'art. 81 della Costituzione, anche ad ammettere che, in

ragione dei finanziamenti statali previsti dall'art. 17 della legge

istitutiva, il nuovo ente Ferrovie dello Stato debba intendersi

incluso nel settore pubblico allargato al medesimo titolo della

cessata Azienda autonoma, il richiamo di questo parametro è pur

sempre inappropriato. Nella specie non si tratta di spese programmate

senza copertura finanziaria, ma di un onere finanziario che

sopraggiunge per effetto dell'accertata violazione di un divieto di

legge e in applicazione della sanzione prevista dalla legge stessa.

6. - In relazione al periodo sopra indicato al punto 3, sub b), la

questione - che, sotto questo profilo, investe, in ordine logico,

anzitutto l'art. 8 della legge n. 1369 del 1960 - non è fondata nei

sensi appresso precisati.

La concisa ordinanza di rimessione interpreta l'art. 8 come norma

che, pur nel silenzio dell'art. 1 del d.P.R. n. 1192 del 1961,

comporta l'applicabilità alle Amministrazioni autonome dello Stato

non solo del divieto di cui ai primi due comma dell'art. 1 della

legge n. 1369, ma anche della sanzione automatica prevista

nell'ultimo comma. La Corte non condivide questa interpretazione, che

non è confortata da specifici precedenti giurisprudenziali. Nessuna

delle decisioni della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato,

che hanno ritenuto applicabile ad enti pubblici il quinto comma

dell'art. 1 della legge da ultimo citata, riguarda le Amministrazioni

autonome dello Stato, alle quali l'art. 8 riserva una considerazione

speciale. D'altro lato, un indice contrario, seppure indiretto, si

può ravvisare nella sentenza n. 2050/1989 della Corte di cassazione,

che ha ritenuto l'inapplicabilità dell'art. 13 dello statuto dei

lavoratori ai dipendenti delle Ferrovie dello Stato durante il regime

transitorio.

Dal secondo comma dell'art. 8 della legge n. 1369 del 1960 si

argomenta che le Amministrazioni autonome dello Stato sono escluse

dal campo di applicazione della legge a condizione che il Governo

provveda, come in effetti ha provveduto col d.P.R. n. 1192 del 1961,

a emanare le norme previste nel primo comma per la disciplina

dell'impiego di mano d'opera negli appalti concessi dalle dette

Amministrazioni. Pertanto, in ordine all'Azienda autonoma delle

ferrovie dello Stato, alla quale è poi succeduto l'Ente istituito

dalla legge del 1985, questa materia, per il periodo ora considerato,

è stata regolata esclusivamente dal citato decreto presidenziale, il

cui art. 1, come già si è osservato, applica il divieto di cui

all'art. 1 della legge n. 1369 tralasciando la sanzione prevista

nell'ultimo comma. Che il silenzio sul punto abbia il significato di

esclusione di una sanzione di questo tipo si argomenta con sicurezza

dal successivo art. 4 del decreto.

Non varrebbe obiettare che, a norma dell'art. 8, primo comma,

della legge n. 1369, la disciplina del decreto deve porsi "in

conformità con le disposizioni di cui ai precedenti articoli". È

vero che il decreto ha natura regolamentare (sent. n. 205 del 1981),

ma, ai sensi del secondo comma dell'art. 8, non si tratta di un

regolamento di esecuzione, bensì di un regolamento al quale la legge

rimette in via esclusiva la disciplina dell'impiego di mano d'opera

negli appalti concessi dalle Amministrazioni autonome dello Stato.

Perciò il requisito espresso nel primo comma va interpretato come

direttiva di armonizzazione del decreto con i principi della legge n.

1369, che lascia al potere regolamentare del Governo un margine di

discrezionalità più ampio di quello (puramente tecnico) concesso ai

regolamenti di esecuzione.

Che questo margine di discrezionalità includesse anche la

facoltà di mettere in disparte la sanzione automatica dell'art. 1,

quinto comma, della legge, a salvaguardia del principio del pubblico

concorso nell'assunzione dei dipendenti dello Stato, è confermato

dai ripetuti interventi legislativi (leggi 29 ottobre 1971, n. 880; 6

giugno 1975, n. 197) che hanno disposto l'inquadramento nei ruoli del

personale ferroviario, mediante concorsi speciali per titoli, dei

dipendenti delle imprese appaltatrici di una serie di servizi poi

assunti in gestione diretta dall'Azienda autonoma, compreso il

servizio di ricerca e coordinamento dei documenti di trasporto, di

cui è causa nel giudizio a quo (n. 19 della tabella allegata alla

legge n. 880 del 1971).