Sentenza n. 193/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 del d.-l. 12

settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e

sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni

per vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni

termini), convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983,

n. 638 promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1990 dalla Corte

di cassazione sul ricorso proposto dall'Amministrazione provinciale

di Milano contro l'I.N.P.S. iscritta al n. 4 del registro ordinanze

1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5,

prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione dell'Amministrazione provinciale di

Milano, dell'I.N.P.S., nonché l'atto di intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Valerio Onida per l'Amministrazione provinciale

di Milano, Carlo De Angelis e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi

per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio sul ricorso promosso dall'Amministrazione

provinciale di Milano contro la sentenza del Tribunale di Milano 18

giugno 1988 che, in riforma della sentenza di primo grado, ha

dichiarato l'obbligo della ricorrente di pagare all'I.N.P.S. i

contributi di malattia e Gescal sull'indennità integrativa speciale

corrisposta ai propri dipendenti dal 1° marzo 1978 all'11 settembre

1983, la Corte di cassazione, con ordinanza del 26 gennaio 1990,

pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 1991, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 del d.l. 12

settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.

638, "interpretato come norma dotata di efficacia retroattiva, per

contrasto con gli artt. 81, quarto comma, 5, 97, 119 e 128, nonché 3

e 53 della Costituzione".

La norma impugnata dispone che l'inclusione dell'indennità

integrativa speciale nella retribuzione imponibile ai fini della

contribuzione per l'assistenza sanitaria, prevista dall'art. 4 della

legge 6 dicembre 1971, n. 1053, con riferimento agli enti di

previdenza e assistenza per i dipendenti statali e per i dipendenti

da enti di diritto pubblico, è da intendersi riferita a tutti i

dipendenti pubblici cui venga corrisposta la medesima indennità, e

quindi anche ai dipendenti degli enti pubblici territoriali.

Ad avviso del giudice remittente, tale disposizione è munita di

efficacia retroattiva non in ragione di una pretesa natura

interpretativa, "ma piuttosto perché la sua formulazione in termini

di norma interpretativa rileva quale espressione di una scelta, da

parte del legislatore, di una determinata tecnica, tra quelle a sua

disposizione, per attribuire efficacia retroattiva alla legge che

emana".

Così interpretata, la norma denunciata è ritenuta contrastante

anzitutto con l'art. 81, quarto comma, Cost. perché l'obbligazione

contributiva di cui è causa, riferita a esercizi finanziari

anteriori al 1983, si traduce nell'imposizione di maggiori spese agli

enti interessati, e in particolare alle province, senza provvista dei

mezzi finanziari per farvi fronte. D'altra parte, la collocazione

dell'onere relativo nell'esercizio in corso al momento del pagamento

dei contributi arretrati comporterebbe una intollerabile compressione

dell'autonomia finanziaria dell'ente, il quale dovrebbe destinare a

tale scopo i trasferimenti di fondi previsti dalle disposizioni legislative che assicurano il pareggio degli enti locali, onde sarebbero

violati anche gli artt. 5, 119 e 128 Cost. e in pari tempo il

principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97.

Si lamenta infine la violazione degli artt. 3 e 53 Cost. perché

l'imposizione dell'obbligo contributivo in esame si risolve in un

prelievo di ricchezza senza verificare, per la parte afferente agli

esercizi finanziari anteriori all'entrata in vigore del decreto n.

463 del 1983, se sia ancora sussistente la capacità contributiva del

soggetto onerato, del che si può dubitare atteso che i detti

esercizi si sono chiusi in pareggio.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti

l'Amministrazione provinciale di Milano e l'I.N.P.S. concludendo

l'una per una dichiarazione di fondatezza, l'altro di infondatezza

della questione.

L'Amministrazione provinciale sviluppa le argomentazioni della

Corte remittente insistendo soprattutto sulla tesi dell'assoluta

novità dell'obbligo contributivo previsto dal decreto del 1983 a

carico degli enti pubblici con efficacia retroattiva al 1972, salva

la prescrizione quinquennale. Tale obbligo non avrebbe potuto

desumersi nemmeno dalla legge 3 giugno 1975, n. 160, come ha

riconosciuto, proprio nei confronti dell'Amministrazione ricorrente,

il Tribunale di Milano con sentenza 2 giugno-20 luglio 1977, passata

in giudicato, sul riflesso che questa legge ha assoggettato a

contribuzione previdenziale e assistenziale solo l'indennità

integrativa speciale corrisposta al personale dello Stato.

In una memoria di replica, depositata nell'imminenza dell'udienza

di discussione, la ricorrente sottolinea come le leggi del 1965, del

1972 e del 1980, che hanno assoggettato a contribuzione l'indennità

integrativa speciale corrisposta ai dipendenti degli enti locali, si

siano sempre riferite esclusivamente alla contribuzione previdenziale

e non a quella assistenziale.

L'I.N.P.S. richiama la giurisprudenza di questa Corte secondo cui,

fuori dalla materia penale, il principio di irretroattività della

legge non assurge a precetto costituzionale, nonché le pronunce che

hanno escluso la specifica connotazione tributaria dell'attuale

disciplina dei contributi per il servizio sanitario. In materia

previdenziale e assistenziale il legislatore è intervenuto più

volte con norme dotate di efficacia retroattiva.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

Alla stregua del parere del Consiglio di Stato n. 910/3 del 16

febbraio 1976 l'Avvocatura sostiene che l'indennità integrativa

speciale corrisposta ai dipendenti pubblici non statali deve

intendersi assoggettata alla contribuzione per l'assistenza sanitaria

quanto meno dal 1° gennaio 1974 in base all'art. 22 della legge 3

giugno 1975, n. 160. Poiché questa interpretazione dei giudici

amministrativi non ha trovato concorde la giurisprudenza ordinaria,

il legislatore ha ritenuto opportuno eliminare l'incertezza con la

disposizione impugnata, la quale pertanto è una norma di

interpretazione autentica in senso proprio. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 24 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,

convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638, nella parte in cui

dispone, con efficacia retroattiva, che l'inclusione dell'indennità

integrativa speciale nella base di calcolo della contribuzione per

l'assistenza sanitaria, prevista dall'art. 4, terzo comma, della

legge 6 dicembre 1971, n. 1053, è da intendersi riferita a tutti i

pubblici dipendenti ai quali sia corrisposta la detta indennità.

Secondo il giudice remittente la norma impugnata non ha natura di

interpretazione autentica, bensì introduce un nuovo onere

contributivo a carico degli enti pubblici locali, in particolare

delle province. In quanto munita di efficacia retroattiva, essa

violerebbe l'art. 81, quarto comma, Cost. perché non indica i mezzi

con cui l'ente pubblico possa far fronte alla maggiore spesa

afferente a esercizi finanziari passati, già chiusi in pareggio; gli

artt. 5, 119 e 128 Cost. perché comprime l'autonomia dell'ente

costringendolo a collocare le somme occorrenti per i contributi

arretrati nell'esercizio finanziario in corso al momento del

pagamento, distraendole da altre destinazioni, con conseguente

violazione anche del principio di buona amministrazione di cui

all'art. 97 Cost.; infine gli artt. 3 e 53 Cost. perché l'onere in

questione, per la parte relativa agli esercizi finanziari del periodo

1978-1983, si tradurrebbe in un prelievo di ricchezza senza

verificare la sussistenza della capacità contributiva del soggetto

onerato.

2. - La questione non è fondata.

Conviene preliminarmente ricapitolare la complessa sequenza delle

leggi intervenute sul punto in controversia.

L'art. 1 della legge 27 maggio 1959, n. 324, modificato dalla

legge 3 marzo 1960, n. 185, attribuì ai dipendenti dello Stato una

indennità integrativa speciale avente la funzione di adeguare

automaticamente alle variazioni del costo della vita la fascia dello

stipendio corrispondente al minimo vitale, determinato in L. 40.000.

In considerazione di questa funzione l'indennità era esentata da

qualsiasi ritenuta, comprese quelle erariali. L'art. 16 della legge

n. 324 del 1959, modificato e integrato dall'art. 7 della legge n.

185 del 1960, autorizzò gli enti locali e gli enti e istituti di

diritto pubblico, subordinatamente alle disponibilità dei rispettivi

bilanci, a "estendere" al proprio personale tale "miglioramento".

Per i dipendenti degli enti locali l'indennità integrativa

speciale si trasformò parzialmente in un elemento integrante della

retribuzione già nel 1965 e totalmente nel 1972: la legge 26 luglio

1965, n. 965, incluse l'indennità, fino a un massimo di L. 50.000

(limite soppresso dall'art. 19 del d.-l. 30 giugno 1972, n. 267,

convertito con modificazioni dalla legge n. 485 del 1972) tra gli

emolumenti costitutivi della retribuzione annua contributiva degli

iscritti alla Cassa per le pensioni ai dipendenti degli enti locali

(C.P.D.E.L.), e correlativamente tra gli emolumenti costitutivi della

base di calcolo della pensione (artt. 2 e 3, primo comma, lett. a).

Sopravvenuta la legge 30 aprile 1969, n. 153, il cui art. 12 non

menziona l'indennità integrativa speciale nell'elenco tassativo

delle somme escluse dalla retribuzione imponibile per il computo dei

contributi di previdenza e di assistenza, il Consiglio di Stato, con

parere del 20 gennaio 1970, n. 1582/67/69, argomentò dalla

disposizione citata "un principio di ordine generale, secondo cui

l'indennità integrativa speciale doveva ritenersi avere non più la

esclusiva finalità di adeguare la retribuzione base alle variazioni

del costo della vita, bensì anche quella di operare un correlativo

adeguamento delle prestazioni previdenziali e assistenziali, con

conseguente suo pieno assoggettamento ai contributi relativi alle

prestazioni stesse, alla pari di qualsiasi altro elemento della

normale retribuzione".

Questa interpretazione fu però disattesa implicitamente dalla

legge 6 dicembre 1971, n. 1053, ed esplicitamente dalla legge 3

giugno 1975, n. 160. La prima (art. 4) ha incluso nella base di

computo del contributo dovuto per l'assistenza sanitaria all'Ente

nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti statali

(E.N.P.A.S.) anche l'indennità integrativa speciale a decorrere dal

1° gennaio 1973, lasciando così intendere che precedentemente

l'aliquota contributiva non doveva essere applicata su tale

indennità. La seconda (art. 22) ha disposto in generale, sempre per

il personale dello Stato (e salva, s'intende, la determinazione già

assunta con la legge del 1971 in ordine al contributo per

l'assistenza sanitaria), che l'indennità integrativa speciale è da

considerare tra gli elementi della retribuzione previsti dall'art. 12

della legge n. 153 del 1969 per il calcolo dei contributi di

previdenza e di assistenza sociale, a decorrere dal 1° gennaio 1974.

In forza di quest'ultima legge, sebbene formalmente dettata per i

soli dipendenti statali, il Consiglio di Stato, con un nuovo parere

del 16 febbraio 1976, n. 910/3, ha ritenuto soggetta a contribuzione

previdenziale e assistenziale anche l'indennità integrativa speciale

corrisposta ai dipendenti degli enti locali, sul riflesso che questi

enti "corrispondono l'indennità in parola sulla base di apposite

deliberazioni con le quali la normativa statale del settore è stata

recepita nei rispettivi ordinamenti". Tale valutazione fu

parzialmente confermata dall'art. 3 della legge 7 luglio 1980, n.

299, con riguardo ai contributi dovuti all'I.N.A.D.E.L. - Gestione

previdenziale (mentre la legge precedente n. 965 del 1965 includeva

l'indennità integrativa speciale solo nella base di calcolo dei

contributi dovuti alla C.P.D.E.L.).

Finalmente è intervenuto il d.-l. n. 463 del 1983, il cui art.

24, oggetto del presente giudizio incidentale di legittimità

costituzionale, ha precisato che per tutti i dipendenti pubblici

l'indennità integrativa speciale deve intendersi assoggettata a

contribuzione per l'assistenza sanitaria già in virtù dell'art. 4

della legge n. 1053 del 1971, con decorrenza del 1° gennaio 1973.

3. - Non si può dire, pertanto, come sembra sostenere

l'Amministrazioneprovinciale ricorrente, che nella legislazione

vigente fino al 1983 fosse esclusa pacificamente l'esistenza

dell'obbligo contributivo previsto dalla norma denunciata a carico

degli enti locali. L'obbligo fu ritenuto sussistente dal Consiglio di

Stato, nel parere sopra richiamato, almeno a decorrere dal 1° gennaio

1974, e nel medesimo senso si è pronunciata, in sede

giurisdizionale, la quarta Sezione con la sentenza 4 febbraio 1986,

n. 84, alla quale si è conformata la decisione 10 novembre 1986, n.

420, del T.A.R. della Campania passata in giudicato. Alla

giurisprudenza del Consiglio di Stato si sono adeguate altre

amministrazioni provinciali, tra cui la Provincia autonoma di Trento,

come si apprende dalla prima delle decisioni ora ricordate, che ha

respinto un ricorso contro la delibera della giunta provinciale di

procedere al recupero delle quote dei contributi arretrati a carico

dei dipendenti. Del resto, a suffragare questa interpretazione

concorre anche il rilievo dell'irrazionalità pratica dell'argomento

contrario, non essendo dato di scorgere una ragione plausibile per

cui l'indennità integrativa speciale erogata ai dipendenti degli

enti locali, a differenza di quella corrisposta ai dipendenti dello

Stato (e della analoga indennità di contingenza percepita dai

lavoratori privati), meriterebbe di essere esentata dal contributo

per il servizio sanitario.

Alla lettera dell'art. 22 della legge n. 160 del 1975 si è,

invece, strettamente attenuto il Tribunale di Milano nella sentenza 2

giugno-20 luglio 1977, con cui, accogliendo la domanda della

Provincia di Milano, ha dichiarato non essere dovuti i contributi

assistenziali sull'indennità integrativa speciale corrisposta ai

dipendenti per gli anni 1972-1976. Ma, fuori dai limiti di efficacia

del giudicato, tale accertamento giurisdizionale non poteva

costituire un criterio sicuro di affidamento nella legittimità del

rifiuto di pagamento dei contributi per gli anni successivi, tanto

più che il motivo addotto dal Tribunale per disattendere

l'interpretazione del Consiglio di Stato - divieto di estensione per

analogia delle norme impositive di obblighi contributivi, in quanto

norme di natura penale - è ictu oculi non pertinente. L'assunto

espresso nel più volte ricordato parere non è fondato

sull'analogia, ma sul rinvio recettizio alla normativa statale che,

secondo il Consiglio di Stato, è contenuto nelle deliberazioni con

cui gli enti locali, ai sensi dell'art. 16 della legge n. 324 del

1959, hanno esteso l'indennità integrativa speciale ai propri

dipendenti.

Occorrono, peraltro, due precisazioni. In primo luogo non si

tratta propriamente di recezione della normativa statale

nell'ordinamento dell'ente per volontà del medesimo, bensì di

rinvio formale collegato alla deliberazione dell'ente, come effetto

legale, dal citato art. 16. La facoltà di "estendere" ai propri

dipendenti il "miglioramento" costituito dall'indennità in parola è

stata accordata agli enti pubblici col limite della conformità alla

disciplina statale. Ne dà conferma l'art. 2 della legge n. 965 del

1965, il quale, con formula chiaramente improntata al concetto di

rinvio formale, precisa che la concessione dell'indennità al

personale degli enti locali comporta "l'estensione delle norme

contenute nell'art. 1 della legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni". In secondo luogo, stabilito che l'indennità

integrativa speciale corrisposta ai dipendenti degli enti locali è

disciplinata per relationem alla normativa statale, consegue che

l'assoggettamento a contribuzione per l'assistenza sanitaria deriva

non dall'art. 22 della legge n. 160 del 1975, ma già dall'art. 4,

terzo comma, della legge n. 1053 del 1971. È questa, infatti, la

norma che, in deroga all'art. 1, terzo comma, lett. c) della legge

istitutiva del 1959, ha incluso l'indennità integrativa speciale

nella base di calcolo del contributo dovuto per l'assistenza

sanitaria.

4. - Il secondo rilievo dimostra la correttezza dell'art. 24 del

d.-l. n. 463 del 1983, il quale è intervenuto con una norma di

interpretazione autentica riferita al terzo comma dell'art. 4 della

legge 6 dicembre 1971, n. 1053, chiarendolo nel senso più volte

rammentato. L'intervento legislativo è giustificato dalla precedente

situazione di incertezza interpretativa e la sua natura di legge di

interpretazione si argomenta, più che dalla frase del primo comma

"è da intendersi", dal secondo comma, che riduce eccezionalmente a

cinque anni il termine di prescrizione dei contributi dovuti per gli

esercizi finanziari anteriori al 12 settembre 1983 "ai soli fini

della eventuale regolarizzazione delle posizioni contributive

pregresse". Se la norma del primo comma non avesse natura

interpretativa di una disposizione preesistente, tale che gli

interessati avrebbero dovuto osservarla già da prima, ma innovasse

introducendo, con efficacia retroattiva, un nuovo contributo

assistenziale a carico degli enti pubblici e dei loro dipendenti, non

si potrebbe evidentemente parlare di posizioni contributive pregresse

da regolarizzare nei limiti della prescrizione quinquennale. Rispetto

a un'obbligazione contributiva nuova, pur se rapportata anche a

mensilità o annualità retributive pregresse, non possono

configurarsi fatti di inadempimento anteriori al momento della sua

costituzione.

5. - Posto che l'obbligo contributivo in questione ripete la sua

fonte dall'art. 4 della legge n. 1053 del 1971, il cui significato

normativo è acclarato dalla norma denunciata in via di

interpretazione autentica, cadono tutte le censure di

costituzionalità prospettate dal giudice remittente.

Non è violato l'art. 81, quarto comma, Cost. perché l'art. 24

del d.-l. n. 463 del 1983 non importa nuove o maggiori spese, ma

piuttosto mette fine a uno stato di incertezza soggettiva circa

l'esistenza dell'obbligo di contribuzione di cui è causa. Non sono

violati l'autonomia dell'ente, garantita dagli artt. 5, 119 e 128

Cost., né il principio di buon andamento dell'amministrazione

tutelato dall'art. 97, perché la necessità di iscrivere la spesa

occorrente per il pagamento dei contributi arretrati nell'esercizio

finanziario in corso, destinando a tal fine i trasferimenti di fondi

previsti dalle leggi che assicurano il pareggio dei bilanci degli

enti locali, deriva da una decisione dell'ente assunta in base a una

sua interpretazione dell'art. 4 della legge n. 1053 del 1971 poi

rivelatasi non corretta; né importa, per le ragioni già dette, che

tale interpretazione fosse avallata da una sentenza di primo grado

passata in giudicato.

In nessun caso, infine, potrebbero dirsi violati gli artt. 3 e 53

Cost., sia perché i contributi previdenziali e assistenziali sono

estranei alla materia tributaria (cfr. sent. n. 167 del 1986 e ord.

n. 752 del 1988), sia perché la capacità contributiva dell'ente è

assicurata dalle leggi già ricordate che prevedono trasferimenti di

fondi in favore degli enti locali ai fini del pareggio dei loro

bilanci.