Sentenza n. 197/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2,

della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze,

sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici

dipendenti), promossi con quattro ordinanze emesse il 21 aprile e

altra il 20 giugno 1997 dal Consiglio di Stato, il 6 novembre 1997

dal tribunale amministrativo regionale per la Liguria, il 10

gennaio-30 novembre 1997 dal Consiglio di Stato, il 2 aprile 1998 dal

tribunale amministrativo regionale per il Piemonte e il 28 aprile

1998 dal Consiglio di Stato, rispettivamente iscritte ai nn. 828,

829, 830 e 887 del registro ordinanze 1997 e ai nn. 5, 224, 480, 646

e 806 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno

1997 e nn. 2, 4, 14, 27, 38 e 44, prima serie speciale, dell'anno

1998.

Visti gli atti di costituzione di Carlo D'Amico, Maria Rita Ghezzi,

Savino Strippoli, Luciano Russo, dell'INAIL e del comune di Torino,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1999 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Ugo Sgueglia per Carlo D'Amico e Maria Rita

Ghezzi, Vincenzo Pone per l'INAIL e l'Avvocato dello Stato Giuseppe

Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con quattro ordinanze di analogo contenuto, adottate il 21

aprile 1997, il Consiglio di Stato in adunanza plenaria ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, della legge 7

febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione

condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti),

nella parte in cui dispone che il procedimento disciplinare per la

destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna penale

debba concludersi entro il termine, non derogabile, di 90 giorni.

Il Collegio osserva che non vi è diritto vivente sull'ambito di

operatività di tale articolo, che si presterebbe, invero, a due

interpretazioni: secondo un primo orientamento sarebbero abrogate,

per incompatibilità, le norme previgenti sul procedimento;

altrimenti, si dovrebbe concludere che la violazione del termine non

comporta l'illegittimità della sanzione disciplinare, quando

sussistano adeguate ragioni che ne giustifichino il superamento.

La premessa da cui muove l'Adunanza plenaria è che questa seconda

linea interpretativa vada disattesa, essendo chiara la lettera

dell'art. 9, comma 2, nel disporre la conclusione del procedimento,

senza deroghe, entro il termine di 90 giorni. Sennonché

l'amministrazione, continua il rimettente, non può rispettare il

termine dei 90 giorni, applicando le norme di garanzia introdotte dal

testo unico n. 3 del 1957; onde la natura perentoria del termine fa

sì che debbano intendersi abrogate le precedenti norme attinenti

alle diverse fasi endoprocedimentali. In questo modo, però, si

recherebbe lesione agli articoli 3 e 97 della Costituzione, perché

il termine ristretto impedisce la ponderata valutazione dei fatti. A

un sistema normativo coerente e razionale sarebbe dunque subentrata

una normativa che non può trovare pratica applicazione se non

violando principi di rango costituzionale.

1.2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, nel

senso della infondatezza - e, ancor prima, della inammissibilità -

osservando preliminarmente che le stesse ordinanze di rimessione

ammettono la mancata formazione di un diritto vivente

sull'operatività dell'art. 9. Sì che resta ampio spazio al giudice

a quo per interpretare la norma in modo conforme alla Costituzione,

come avverrebbe riconoscendo natura ordinatoria al termine previsto

per la conclusione del procedimento disciplinare.

Per altro verso, però, la questione sarebbe inammissibile, perché

questa Corte dovrebbe sostituire il termine di 90 giorni - che si

asserisce troppo breve - con altro più lungo, o con una diversa

regola; ma un intervento di tal fatta implicherebbe l'esercizio di

scelte discrezionali, riservate al legislatore.

1.3. - Si sono costituite nel senso della infondatezza le parti

private, sostenendo che il termine concesso dal legislatore sarebbe

più che congruo. Nella fattispecie in esame l'Amministrazione non è

in realtà tenuta a svolgere indagini sulle circostanze di fatto,

dovendo valutare esclusivamente la rilevanza disciplinare della

condotta accertata dal giudice penale.

Le garanzie poste a tutela dell'incolpato non sarebbero mai

vulnerate dalla introduzione di termini per il compimento del

giudizio disciplinare, dal momento che il dipendente ha pur sempre la

facoltà di chiedere un differimento: in questo caso egli non

potrebbe invocare la perentorietà di termini che sono stati superati

su sua richiesta e, dunque, con sua acquiescenza.

Con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, la materia della

responsabilità dei dipendenti pubblici ha subito, poi, una radicale

trasformazione: significativo in proposito è l'art. 59 che statuisce

nuove norme sul procedimento disciplinare, con un rinvio alla

contrattazione collettiva. Ora, il contratto collettivo nazionale che

vige attualmente per i dipendenti delle regioni e degli enti locali,

osservano le parti private, dispone che il procedimento deve

concludersi entro 120 giorni dalla data della contestazione;

altrimenti si estingue (art. 24, comma 6, del C.C.N.L. del 6 luglio

1995). Sarebbe dunque incongruo consentire che i procedimenti

disciplinari siano governati da norme fra loro inconciliabili,

giacché - ove fosse dichiarata l'illegittimità costituzionale della

disposizione in esame - si permetterebbe la coesistenza di due

sistemi fra loro contraddittori: l'uno per gli impiegati sottoposti

a procedimenti disciplinari prima dell'entrata in vigore del

contratto collettivo del lavoro, l'altro per i procedimenti

instaurati in base alla nuova disciplina contrattualistica.

Si è costituita altra parte privata, chiedendo che la questione

sia dichiarata irrilevante e, comunque, infondata.

2.1. - Con due ulteriori ordinanze del 20 giugno e del 10

gennaio-30 novembre 1997, la VI sezione del Consiglio di Stato ha

sollevato questione di legittimità costituzionale del citato art. 9,

comma 2, della legge n. 19 del 1990, richiamando quali parametri gli

artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.

Il Collegio osserva, in via preliminare, che il termine di 90

giorni vale anche per l'ipotesi di condanna su patteggiamento, ai

sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale: tale sentenza,

infatti, è equiparata dal codice di rito a una pronuncia di

condanna, e deve quindi ritenersi applicabile la disciplina dettata

dalla legge n. 19 del 1990, che è successiva all'emanazione del

nuovo codice di rito.

Con altra ordinanza, emessa il 28 aprile 1998 e iscritta al n. 806

del registro ordinanze 1998, la VI sezione ha sollevato analoga

questione in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2.2. - Anche in tali giudizi è intervenuto, nel senso della

inammissibilità e, comunque, dell'infondatezza, il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello

Stato.

2.3. - Si sono costituite le parti del giudizio a quo.

Il dipendente dell'INAIL reputa non fondate le censure, e fa

presente che il termine di 90 giorni assicura all'incolpato lo spazio

temporale di cui godeva nella precedente disciplina (40 giorni).

Si è costituito l'INAIL, appellato e ricorrente incidentale nel

giudizio a quo, ricordando che nell'applicazione della pena su

richiesta delle parti (cosiddetto patteggiamento) non vi è un

positivo accertamento della responsabilità penale; e che

l'Amministrazione non potrà giovarsene, per cui l'accelerazione del

procedimento si tradurrebbe in pregiudizio per il dipendente

inquisito. Conclude quindi per l'irrilevanza della questione, perché

nel caso del patteggiamento non opererebbero i termini di cui

all'art. 9 e, in subordine, sostiene l'illegittimità della norma.

3.1. - Anche il tribunale amministrativo regionale per la Liguria e

quello per il Piemonte hanno sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 9, comma 2.

Il primo ritiene che siano violati gli artt. 3, 4 e 97 della

Costituzione, e osserva che la perentorietà del termine di 90 giorni

non permette alle amministrazioni di rispettare le norme di garanzia

contenute nel testo unico n. 3 del 1957, sì che la disciplina

denunciata contrasterebbe con ogni logica: per la necessità di "far

presto" potrebbe secondare una tendenza "colpevolista", tale da

nuocere alla prosecuzione dell'attività lavorativa tutelata

dall'art. 4 della Costituzione, o potrebbe addirittura sottrarre più

agevolmente i soggetti inquisiti alle sanzioni disciplinari, vista

l'esiguità dei tempi.

Il TAR per il Piemonte insiste, a sua volta, sulla lesione dei

principi introdotti dagli articoli 3 e 97 della Costituzione.

3.2. - Anche in questi giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello

Stato, nel senso della inammissibilità e, comunque, della

infondatezza.

Ha depositato tardivamente atto di costituzione il comune di

Torino. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, la VI sezione

dello stesso Consiglio e i Tribunali amministrativi regionali per la

Liguria e il Piemonte, dubitano della legittimità costituzionale

dell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche

in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e

destituzione dei pubblici dipendenti), nella parte in cui prevede che

il procedimento disciplinare per la destituzione del pubblico

dipendente a seguito di condanna penale debba concludersi entro 90

giorni.

Secondo i Collegi rimettenti va disattesa la giurisprudenza che

ammetteva la deroga del termine in ragione di adeguati elementi

giustificativi; nelle ordinanze si osserva che la lettera dell'art.

9, comma 2, dispone la conclusione del procedimento disciplinare

entro 90 giorni, dovendosi intendere abrogata la normativa

precedente. Così interpretata, la norma contrasterebbe, però, con

gli articoli 3, 24 e 97 (secondo il tribunale amministrativo

regionale per la Liguria anche con l'art. 4 della Costituzione).

Essa risulterebbe, alla prova dei fatti, irrazionale e

comprometterebbe le garanzie difensive dell'incolpato e il principio

di buon andamento dell'amministrazione.

Le ordinanze di rimessione abbandonano dunque la lettura

"temperata" con la quale si mirava a conciliare l'innovazione recata

dalla legge n. 19 del 1990 con l'articolazione del procedimento

disciplinare delineata dal testo unico degli impiegati civili dello

Stato.

Il Consiglio di Stato, VI sezione, affronta poi il tema della

destituzione conseguente alla pronuncia di "patteggiamento",

affermando la natura generale della disposizione introdotta dalla

legge n. 19 del 1990, in modo da riferirla anche a tale fattispecie;

e sottolineando, d'altronde, che l'art. 445, comma 1, del codice di

rito equipara l'applicazione della pena su richiesta delle parti alla

pronuncia di condanna.

2. - Si può convenire con i Collegi rimettenti che la deroga del

termine in presenza di giustificati motivi consente, nella sostanza,

un bilanciamento caso per caso, che non trova espresso fondamento

nella formulazione della disposizione: appare perciò plausibile la

revisione, che si è così intrapresa, del pregresso indirizzo

giurisprudenziale. Ma è altrettanto evidente che non può darsi una

lettura parziale della norma che produrrebbe l'effetto d'un

irrimediabile contrasto con le disposizioni fin qui vigenti in

materia disciplinare, determinandone l'irrazionalità. Perché il

giudice di merito è tenuto ad adottare, fra più significati

normativi che si possono prospettare, quello che risulti

costituzionalmente compatibile (sull'interpretazione conforme ai

principi costituzionali quale obbligo del giudice a quo v., fra le

varie, le sentenze nn. 354 del 1997, 356 del 1996, 456 del 1989 e, di

recente, le ordinanze nn. 147 e 7 del 1998).

3. - Occorre dunque una considerazione attenta di tutti i fattori

normativi presenti nell'art. 9, comma 2.

Il disegno di legge del Governo presentato il 19 ottobre 1987

(Camera dei deputati, X legislatura, n. 1707) intendeva circoscrivere

la "destituzione di diritto", escludendone l'operatività

nell'ipotesi di sospensione condizionale della pena. Intervenuta,

però, la sentenza n. 971 del 1988, risultò chiaro che il progetto

governativo avrebbe reintrodotto, nei fatti, l'automatismo censurato

da questa Corte, sia pure con l'eccezione della sospensione

condizionale della pena (v. il dibattito in seno alla seconda

Commissione permanente del Senato, Giustizia, seduta del 20 dicembre

1988). Le Camere mutarono così la proposta governativa, alla luce

della pronuncia ora ricordata, mettendo a punto il testo vigente.

In tale laborioso processo redazionale, la soppressione della

destituzione di diritto trovava un ragionevole svolgimento nella

previsione di un termine per la conclusione del procedimento, come

mostra il margine di 180 giorni dalla cognizione della sentenza

irrevocabile di condanna che si accordò all'amministrazione per

decidere, in via preliminare, sull'azione disciplinare. E che vi

siano due distinte scansioni temporali risulta dai lavori

parlamentari (v. l'esame degli emendamenti nella seduta della seconda

Commissione del Senato del 2 febbraio 1989) e dalla stessa

formulazione dell'art. 9, che pone un primo termine di 180 giorni

dalla notizia della sentenza di condanna e ulteriori 90 giorni per la

conclusione della procedura (la legge parla, infatti, di "successivi

novanta giorni").

L'amministrazione ha dunque un congruo lasso di tempo per esaminare

le risultanze processuali che hanno portato alla condanna del

dipendente, e ciò prima dell'atto con cui si promuove l'azione

disciplinare; seguono poi i 90 giorni su cui si incentrano i dubbi di

legittimità costituzionale. Ed è evidente che quest'ultimo termine

va considerato assieme al precedente, se non si vuole stravolgere

l'equilibrio interno della previsione normativa.

4. - L'illegittimità della "destituzione automatica", dichiarata

da questa Corte con la citata sentenza n. 971 del 1988 e più volte

in seguito ribadita (v., da ultimo, le sentenze nn. 240 del 1997, 363

del 1996, 126 del 1995, 134 del 1992, 415 e 104 del 1991), trova la

sua ragion d'essere nella necessità di ponderare, con le garanzie

del contraddittorio, la rilevanza disciplinare dei fatti accertati

nel corso del giudizio penale, tenendo conto, altresì, della

personalità dell'incolpato, del suo rendimento in servizio e di ogni

altro interesse pubblico che possa essere validamente considerato

nell'ambito di detto procedimento. Sì che i termini "brevi" posti

dallo stesso art. 9, comma 2, trovano fondamento nell'esigenza di

definire sollecitamente il procedimento, evitando situazioni di

incertezza dannose per il buon andamento dell'amministrazione, e

lesive della posizione personale del dipendente condannato. La fase

più delicata di tale valutazione consiste nel riesame - ai fini che

si sono prima illustrati - delle risultanze processuali e dei fatti

come risultano accertati dalla sentenza di condanna. Questa

preliminare attività seguirà, di regola, alla cognizione della

sentenza di condanna, avendo l'amministrazione a sua disposizione 180

giorni per decidere sul promovimento dell'azione disciplinare.

Così ricostruita la valenza della disposizione, si rivelano

infondati i sospetti di illegittimità costituzionale.

Considerando la disposizione nella sua compiutezza, ci si avvede

che essa non è affatto irragionevole: il previo svolgimento del

processo penale giustifica i termini introdotti dalla normativa in

esame, i quali mirano a garantire la posizione del dipendente e il

buon andamento dell'amministrazione, che impone il sollecito

espletamento della procedura disciplinare (cfr., nella giurisprudenza

di questa Corte, la sentenza n. 104 del 1991 e, prima della legge n.

19 del 1990, la sentenza n. 1128 del 1988).

Ma vi è di più. Lo stesso Consiglio di Stato ha rilevato, in

numerose pronunce, che i termini posti dal testo unico del 1957 non

hanno identica natura: solo quelli a garanzia della regolarità del

contraddittorio hanno carattere inderogabile, mentre gli altri (ad

esempio quelli fissati per il funzionario istruttore) possono essere

congruamente ridotti dall'amministrazione procedente (fra le varie,

VI sezione, 30 ottobre 1979, n. 768; IV sez., 22 maggio 1968, n.

321; Commissione speciale del pubblico impiego, parere 11 novembre

1991).

Una corretta lettura dell'art. 9, comma 2, esclude quindi i

pericoli di compressione temporale e di alterazione dell'assetto

procedurale paventati dai giudici a quibus.

5. - Non vi è violazione, poi, degli articoli 4 e 24 della

Costituzione, perché la norma denunciata non lede in alcun modo il

diritto al lavoro e alla difesa, dal momento che l'incolpato ha

immediato interesse alla sollecita definizione del procedimento, e

d'altra parte i termini stabiliti a garanzia del contraddittorio dal

testo unico del 1957 possono essere rispettati - come si è rilevato

- senza superare i 90 giorni previsti dal comma 2 dell'art. 9,

potendosi congruamente ridurre gli altri, a disposizione

dell'amministrazione, dal momento che quest'ultima non è tenuta a

compiere autonomi accertamenti istruttori.

Tanto meno si realizza il temuto vulnus all'art. 97 della

Costituzione, giacché non è dalla norma, di per sé considerata,

che discendono gli inconvenienti messi in luce dai Collegi

rimettenti, ma da comportamenti omissivi delle singole

amministrazioni che, essi sì, potrebbero risultare in altra sede

censurabili. Ciò induce a concludere che le doglianze su questo

punto attengono non tanto al meccanismo normativo introdotto

dall'art. 9, comma 2, ma a sue abnormi modalità di applicazione

(cfr. sentenza n. 11 del 1998 e ordinanza n. 396 del 1997).

6. - I rilievi sin qui svolti consentono, infine, di affrontare la

questione sollevata dalla VI sezione del Consiglio di Stato sulla

congruità del termine dei 90 giorni quando il procedimento

disciplinare sia instaurato a seguito di una sentenza che applica la

pena su richiesta delle parti (cosiddetto "patteggiamento": art. 444

del codice di procedura penale).

Se la contrazione dei termini a disposizione dell'amministrazione

per l'espletamento dell'attività istruttoria è giustificabile

quando i fatti risultino accertati all'esito del dibattimento, non

così può dirsi nel caso in esame. E invero l'applicazione della

pena su richiesta delle parti non presuppone quella compiutezza nella

raccolta degli elementi di prova che è tipica del rito ordinario; le

parti, infatti, possono chiedere il patteggiamento in qualunque

momento delle indagini preliminari e fino alla dichiarazione di

apertura del dibattimento di primo grado (art. 446 del codice di

procedura penale).

Non si può escludere, allora, che l'amministrazione debba

effettuare autonomi accertamenti, e che la pronuncia penale sia

richiamata soltanto per i fatti non controversi.

È quindi evidente che non vale per la conclusione del procedimento

disciplinare - che l'amministrazione potrà instaurare dopo aver

preso cognizione della sentenza di patteggiamento - il termine

introdotto dall'art. 9, comma 2, ma la disciplina generale posta dal

testo unico del 1957. Sì che va disattesa anche la censura mossa

dalla VI Sezione.