Sentenza n. 197/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 39 della

legge della Regione Siciliana 29 dicembre 1980, n. 145 (Norme

sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto dello stato

giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale),

promosso con ordinanza emessa il 25 febbraio 1999 dal pretore di

Ragusa, iscritta al n. 236 del registro ordinanze 1999 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie

speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento della Regione Siciliana;

Udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 2000 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il pretore di Ragusa, nel procedimento civile tra alcuni

ex componenti del Comitato direttivo del Consorzio per l'area di

sviluppo industriale della Provincia di Ragusa e il Consorzio stesso,

con ordinanza depositata in data 26 febbraio 1999, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'articolo 39 della legge

della Regione Siciliana 29 dicembre 1980, n. 145 (Norme

sull'organizzazione amministrativa e sul riassetto dello stato

giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione regionale),

per violazione dell'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui non

prevede che il diritto all'assistenza legale, riconosciuto ai

dipendenti che siano soggetti a procedimenti di responsabilità

civile, amministrativa o penale in conseguenza di fatti ed atti

connessi all'espletamento del servizio e dei compiti d'ufficio, nel

caso di esito a loro favorevole, sia esteso ai "funzionari o

amministratori" per fatti e atti connessi all'esercizio delle loro

funzioni pur in assenza di un rapporto di dipendenza.

1.2. - Il remittente premette di aver disposto con decreto

ingiuntivo a carico del citato Consorzio il rimborso delle spese

legali sostenute dagli ex amministratori per la loro difesa innanzi

al Tribunale di Ragusa in un procedimento che li vedeva imputati per

fatti commessi nell'esercizio di funzioni inerenti alla loro qualità

di amministratori e che si era concluso con la loro piena

assoluzione.

Contro il decreto - prosegue il giudice a quo - aveva proposto

opposizione il Consorzio, obiettando che la norma in virtù della

quale gli opposti reclamavano il rimborso della parcella, cioè

l'art. 39 della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 1980,

n. 145, in combinazione con l'art. 19 del d.P.R. 16 ottobre 1979,

n. 509 (Approvazione della disciplina del rapporto di lavoro del

personale negli enti pubblici), prevederebbe tale diritto solo per i

dipendenti, non anche per gli amministratori della Regione Siciliana,

né sussisterebbero i presupposti per una estensione analogica, come

invece ritenuto dalle controparti sulla scorta di una giurisprudenza

del giudice amministrativo e contabile.

1.3. - Il remittente mostra di condividere la tesi secondo la

quale non vi sarebbe spazio per una estensione analogica della

disciplina, in quanto l'omessa previsione normativa non

corrisponderebbe ad un vuoto legislativo, bensì alla insussistenza

di un diritto degli amministratori regionali.

Il giudice a quo ritiene d'altra parte che nell'espressione

"dipendenti", utilizzata dalla legge regionale, non possono essere

ricomprese figure soggettive quali gli amministratori, sia per il

pericolo di innescare "una reazione a catena incontrollabile", sia

perché la figura di dipendente e quella di amministratore sarebbero

ben differenziate, la prima essendo "uno status l'altra una

qualità".

Ad avviso del pretore di Ragusa, la diversità strutturale fra le

due figure soggettive non basterebbe però a giustificare la

disparità di trattamento "fra il dipendente e il funzionario o

amministratore non dipendente", che sarebbe pertanto irragionevole.

La ratio della norma censurata, infatti, non andrebbe rinvenuta nel

vincolo di subordinazione, ma nell'imputabilità dell'operato del

dipendente all'Ente per il quale ha agito; una ratio che non

escluderebbe, quindi, l'amministratore.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione

Siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura si chiede innanzitutto perché mai il giudice a quo

nel dispositivo dell'ordinanza di remissione, abbia esteso il dubbio

di legittimità costituzionale alla mancata previsione dei

"funzionari", che ricadrebbero pacificamente nella categoria dei

"dipendenti".

Quanto agli amministratori, l'Avvocatura osserva che essi non

sarebbero legati all'ente di appartenenza da un rapporto di lavoro

subordinato, né sarebbero gravati da un obbligo di esclusività

delle prestazioni. L'imputabilità all'ente dell'operato non sarebbe

l'unica ratio della disciplina, trovando essa fondamento concorrente

nell'obbligo di fedeltà e di prestazione esclusiva caratteristico

del rapporto di lavoro subordinato. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Ragusa dubita della legittimità

costituzionale dell'articolo 39 della legge della Regione Siciliana

del 29 dicembre 1980, n. 145, per violazione dell'art. 3 della

Costituzione, nella parte in cui non prevede che il diritto

all'assistenza legale, riconosciuto ai dipendenti che siano soggetti

a procedimenti di responsabilità civile, amministrativa o penale in

conseguenza di fatti ed atti connessi all'espletamento del servizio e

dei compiti di ufficio, sia esteso agli amministratori (i funzionari,

diversamente da quanto il giudice remittente mostra di ritenere, sono

anch'essi dipendenti) per fatti e atti connessi all'esercizio delle

loro funzioni pur in assenza di un rapporto di dipendenza.

Secondo il giudice a quo non sussisterebbero i presupposti per

una interpretazione analogica della norma in questione, ma sarebbe

evidente la irragionevole disparità di trattamento tra le due

categorie di soggetti considerate, una volta rinvenuta la ratio della

norma non tanto nel vincolo di subordinazione, quanto

nell'imputabilità dell'operato del soggetto all'ente per il quale ha

agito.

2. - La questione non è fondata.

Il remittente, nel soffermarsi sulla diversità di significato

giuridico dei termini "dipendente" e "amministratore", respinge

l'ipotesi che la disposizione censurata sia suscettibile di

estensione analogica dall'una all'altra figura. Nondimeno ritiene che

la ratio della previsione dell'art. 39 di tenere indenne la persona

"processata ingiustamente per la sua attività di dipendente" sia da

ricercare nella imputabilità sostanziale dell'operato di tale

persona all'ente per il quale ha agito; caratteristica, questa,

riscontrabile, a suo avviso, anche nell'attività gestoria

dell'amministratore.

Anche a voler accedere alla non incontrovertibile ricostruzione

dogmatica del giudice a quo in tema di imputazione degli atti, si

deve rilevare che, così argomentando, egli seleziona un profilo di

presunta assimilabilità delle due figure e lo pone come esclusivo ai

fini dell'apprezzamento della portata prescrittiva della ratio.

Svaluta quindi ogni altro elemento al quale il legislatore possa aver

attribuito rilievo nello stabilire per i dipendenti un trattamento

diverso e più favorevole rispetto agli amministratori. Deve invece

osservarsi che, per una corretta impostazione del giudizio

costituzionale di eguaglianza, occorre aver presenti tutti gli

elementi giuridicamente rilevanti delle fattispecie poste a raffronto

e verificare se essi siano riconducibili ad una ratio unitaria. Solo

nel caso in cui una siffatta verifica dia esito positivo sarebbe

infatti possibile censurare come discriminatoria la scelta

diversificatrice del legislatore.

Ebbene, nel caso di specie vi è sicuramente un profilo rilevante

che, nell'ambito dell'organizzazione dell'ente di appartenenza,

investe la posizione del dipendente e non anche quella

dell'amministratore: il rapporto di subordinazione. Mettere le

proprie energie lavorative a disposizione del datore di lavoro,

assumere quest'ultimo, oltre all'obbligo della retribuzione, i rischi

e i corrispondenti oneri di protezione per tutto ciò che viene fatto

dal lavoratore nello svolgimento della prestazione oggetto del

rapporto, sono i tratti che caratterizzano il lavoro dipendente;

tratti immediatamente percepibili allorché ci si riferisca alle

qualifiche funzionali meno elevate, ma che non vengono meno quando,

come nel caso degli alti funzionari o dei dirigenti, il lavoro

richieda prestazioni professionali che, per qualità, comportino

livelli di autonomia decisionale e poteri di gestione anche prossimi

a quelli dell'amministratore. Si tratta sempre di conferire all'ente

di appartenenza le proprie energie lavorative, ciò che non avviene

per gli amministratori, la cui immedesimazione organica con l'ente si

basa su un rapporto, variamente configurato in dottrina, ma che

comunque non è di lavoro subordinato.

Anche nelle ipotesi in cui, esaminando isolatamente il contenuto

delle attività alle quali sono chiamati dipendenti e amministratori,

le due figure possono apparire più vicine, residua sempre un

elemento differenziale sul quale è ben possibile al legislatore,

senza superare i limiti della sua discrezionalità, costruire una

disciplina diversificata in materia di indennizzabilità degli oneri

di difesa sopportati dai dipendenti, per il caso in cui si trovino

sottoposti ad un procedimento, all'esito del quale siano dichiarati

esenti da responsabilità.

Se dunque si esaminano tutti i profili rilevanti delle

fattispecie poste a raffronto, è agevole comprendere che nella

disciplina di cui al censurato art. 39 della legge regionale n. 145

del 1980 non è riscontrabile alcunché di arbitrario, rientrando

appieno nella discrezionalità del legislatore limitare il previsto

beneficio ai soli dipendenti ovvero estenderlo anche agli

amministratori.