Sentenza n. 2/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, secondo

comma, secondo periodo, del decreto del Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano 23 giugno 1970, n. 20 (Approvazione del testo

unico delle leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico), promosso

con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 dal Consiglio di Stato,

pervenuta alla Corte costituzionale il 3 gennaio 1995, sul ricorso

proposto dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato contro il

Comune di Merano e la Provincia autonoma di Bolzano, iscritta al n. 4

del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione della Provincia di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 3 gennaio 1995) nel corso di un giudizio promosso

dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato nei confronti del

Comune di Merano e della Provincia autonoma di Bolzano - diretto ad

ottenere l'annullamento sia del diniego di rilascio, da parte del

Sindaco di Merano, della concessione edilizia per lavori nella

stazione ferroviaria che dell'art. 13 del regolamento di esecuzione

delle leggi urbanistiche provinciali -, il Consiglio di Stato ha

sollevato, in riferimento agli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), questione di

legittimità costituzionale dell'art. 24, secondo comma, secondo

periodo, del decreto del Presidente della Giunta provinciale di

Bolzano 23 giugno 1970, n. 20 (Approvazione del testo unico delle

leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico). L'art. 24 del testo

unico prevede, al primo comma, che chiunque intenda eseguire nuove

costruzioni deve chiedere apposita licenza al sindaco del comune;

stabilisce, al secondo comma, che la licenza edilizia è pure

richiesta "per le opere da eseguirsi sui terreni demaniali, ad

eccezione delle opere destinate alla difesa nazionale". Quest'ultima

disposizione sarebbe in contrasto con un principio generale

dell'ordinamento giuridico dello Stato in materia

urbanistico-edilizia, nella parte in cui, limitando l'eccezione alle

sole opere di difesa nazionale, non comprende tra quelle sottratte al

regime della licenza, ora della concessione edilizia, anche le opere

pubbliche di competenza statale o di interesse nazionale.

I lavori considerati nel processo principale riguardano

modificazioni edilizie nella stazione, che il Consiglio di Stato

considera opera ferroviaria ed in quanto tale opera pubblica statale

o di interesse nazionale.

Ad avviso del giudice rimettente, la legislazione

urbanistico-edilizia statale avrebbe sempre escluso per tali opere la

necessità di una concessione del comune. Già con l'art. 29 della

legge urbanistica (17 agosto 1942, n. 1150) si prevedeva in questi

casi che fosse il Ministro dei lavori pubblici ad accertare la

conformità dell'opera agli strumenti urbanistici. La legislazione

successiva ha preordinato, in generale, procedimenti di intesa tra

l'amministrazione competente per l'opera pubblica ed il comune,

indicando anche l'autorità che decide se non si raggiunge l'intesa

(art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Per le opere ferroviarie

è inoltre previsto che l'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato

accerti, d'intesa con le regioni le quali devono sentire gli enti

locali interessati, la conformità delle opere da eseguire alle

prescrizioni delle norme e degli strumenti urbanistici (art. 10 della

legge 12 febbraio 1981, n. 17). Un'analoga procedura di verifica,

basata sulla comunicazione dei progetti alle regioni ed agli enti

locali interessati e su eventuali intese, è prevista per le opere

comprese nel piano generale dei trasporti (art. 25 della legge 17

maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'ente Ferrovie dello Stato).

I princìpi che si possono ricavare da questa disciplina sarebbero:

il coordinamento tra l'opera pubblica da realizzare e la

pianificazione territoriale; il venir meno degli ordinari poteri

comunali in materia urbanistica per le opere pubbliche di altre

amministrazioni. Quest'ultimo principio ne rispecchierebbe uno più

generale dell'ordinamento giuridico dello Stato, per il quale

l'autorità preposta ad una funzione deve avere i poteri occorrenti

per esercitarla. Quando pubbliche funzioni comportano la

realizzazione di un manufatto edilizio, necessariamente compreso nel

territorio di un ente locale, verrebbero meno gli ordinari poteri di

governo urbanistico-edilizio dell'ente territoriale. Ad avviso del

giudice rimettente, l'evoluzione legislativa porterebbe da una

procedura che vede il Ministro sostituire il comune, a forme di

partecipazione mediante intese tra le amministrazioni interessate.

Ma non si potrebbe rovesciare la situazione, attribuendo al comune il

potere di condizionare, con la propria determinazione sulla

concessione edilizia, le funzioni e le decisioni rimesse ad altre

autorità.

Ad avviso del Consiglio di Stato, il principio per il quale non

spetta al comune il potere di concessione edilizia per le opere

pubbliche di competenza statale o di interesse nazionale sarebbe da

classificare tra i princìpi dell'ordinamento giuridico dello Stato,

in armonia con i quali deve essere esercitata la potestà legislativa

attribuita alla Provincia autonoma di Bolzano in materia urbanistica.

La norma denunciata, non rispettando questo limite, sarebbe in

contrasto con gli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige.

La rilevanza della questione di legittimità costituzionale è

motivata considerando che il ricorso dell'Azienda autonoma delle

ferrovie dello Stato si fonda solo sulla carenza del potere di

concessione da parte del sindaco. Non avrebbe alcun rilievo, ad

avviso del giudice rimettente, la trasformazione dell'ente Ferrovie

dello Stato in società per azioni, perché la legittimità dell'atto

impugnato deve essere valutata con riferimento alla disciplina

vigente al momento della sua emanazione e la privatizzazione

dell'ente non avrebbe fatto venir meno la qualificazione dell'opera

pubblica come di interesse nazionale.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Provincia

autonoma di Bolzano, chiedendo che la questione di legittimità

costituzionale sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.

Ad avviso della Provincia, la questione sarebbe irrilevante nel

giudizio principale: sia perché la regola della necessità della

concessione edilizia per chiunque intenda edificare è contenuta nel

primo comma dell'art. 24 del testo unico delle leggi provinciali

sull'ordinamento urbanistico, mentre la questione è stata proposta

esclusivamente per il secondo comma dello stesso articolo, sicché

una dichiarazione di incostituzionalità di quest'ultima disposizione

non influirebbe sul giudizio principale; sia perché il ricorso

originariamente proposto e pendente dinanzi al Consiglio di Stato

sarebbe improcedibile, in quanto la sopravvenuta trasformazione

dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato in ente pubblico e

poi di questo in società per azioni non consentirebbe più di

applicare le norme sulle opere di amministrazioni statali, né quelle

sulle opere dell'ente Ferrovie dello Stato (art. 25 della legge n.

210 del 1985 e art. 7 della legge 15 dicembre 1990, n. 385).

L'irrilevanza della questione deriverebbe, infine, dall'erroneità

della qualifica di opera pubblica ferroviaria di interesse nazionale

attribuita ai lavori nella stazione di Merano.

Nel merito la Provincia di Bolzano ritiene che la questione sia

infondata, giacché non esisterebbe un principio per il quale

l'esercizio di funzioni pubbliche, che comporti la realizzazione di

manufatti edilizi, fa venir meno gli ordinari poteri di governo

urbanistico-edilizio del comune nel cui territorio l'opera deve

essere realizzata.

In presenza di molteplici autorità pubbliche, le cui funzioni

interagiscono, l'esercizio dei rispettivi poteri deve essere

coordinato e non risolto secondo un criterio gerarchico con il venir

meno del potere di un'autorità.

In materia urbanistica, la necessità della concessione comunale

anche per le opere pubbliche è la regola; ad essa fa eccezione il

regime speciale riservato alle opere statali, per le quali

l'accertamento della conformità alle prescrizioni urbanistiche è

compiuto, anziché dal comune col rilascio della concessione, dallo

Stato d'intesa con la regione interessata. Ma, ad avviso della

Provincia, questa disciplina non sarebbe applicabile nel giudizio

principale, perché l'intervento da realizzare nella specie non

sarebbe un'opera pubblica di interesse nazionale, ma un'opera che

deve essere eseguita da un ente divenuto di diritto privato.

In via subordinata la Provincia osserva che la disciplina, la quale

per le opere pubbliche dello Stato prescrive l'intesa con la regione

sottraendole al regime della concessione edilizia, non costituirebbe

un principio generale dell'ordinamento giuridico, che in quanto tale

limita la competenza legislativa della Provincia.

In prossimità dell'udienza la Provincia di Bolzano ha depositato

una memoria ribadendo ed illustrando ulteriormente le argomentazioni

già svolte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal

Consiglio di Stato, investe il testo unico delle leggi provinciali

sull'ordinamento urbanistico, approvato dal Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano con decreto del 23 giugno 1970, n. 20, che, al

secondo comma dell'art. 24, omette di includere le opere pubbliche

statali o di interesse nazionale tra quelle per le quali non è

richiesta la concessione edilizia. Questa disposizione sarebbe in

contrasto con un principio generale dell'ordinamento dello Stato in

materia urbanistico-edilizia, che vincolerebbe anche la potestà

legislativa della Provincia autonoma di Bolzano (artt. 4 e 8 dello

Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, approvato con d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670). Secondo tale principio (desunto in generale

dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed in modo specifico,

per le opere ferroviarie, dall'art. 10 della legge 12 febbraio 1981,

n. 17 e dall'art. 25 della legge 17 maggio 1985, n. 210), non

spetterebbe al comune il potere di rilasciare la concessione edilizia

per le opere pubbliche statali o di interesse nazionale, per le quali

vale il rispetto delle previsioni urbanistiche, ma anche la

cedevolezza del potere di decisione del comune. E la modificazione

edilizia di una stazione costituirebbe opera ferroviaria, alla quale

applicare tale principio.

2. - La Provincia di Bolzano ha eccepito l'inammissibilità della

questione di legittimità costituzionale per difetto di rilevanza

sotto diversi profili:

a) la regola che obbliga chi intende eseguire costruzioni

edilizie a chiedere apposita licenza al sindaco sarebbe espressa dal

primo comma dell'art. 24 del testo unico delle leggi provinciali

sull'ordinamento urbanistico, mentre viene denunciato il secondo

comma di tale disposizione, sicché la dichiarazione di

illegittimità costituzionale non avrebbe effetto sul giudizio

principale;

b) a seguito della trasformazione delle Ferrovie dello Stato

prima in ente pubblico economico e poi in società per azioni, non

potrebbero più trovare applicazione le norme relative alle opere

edilizie delle amministrazioni statali o da realizzare su aree

demaniali;

c) sarebbe erronea la qualificazione degli interventi da eseguire

in locali adibiti a servizi nelle stazioni come opere pubbliche

ferroviarie o di interesse nazionale.

L'eccezione di inammissibilità non può essere accolta.

Il giudice rimettente incentra la questione di legittimità

costituzionale nella omessa indicazione - nel contesto della

disposizione che menziona le opere edilizie, solo quelle destinate

alla difesa nazionale, per le quali non è richiesta la concessione

edilizia - anche delle opere di interesse nazionale o di quelle

ferroviarie. L'esito del giudizio dovrebbe condurre, nella

prospettazione dell'ordinanza di rimessione, all'estensione

dell'eccezione, contenuta nel secondo comma dell'art. 24, alla

regola generale dell'obbligo di concessione edilizia, stabilita nel

primo comma della stessa disposizione. In questa prospettiva è

innegabile l'incidenza della soluzione del dubbio di legittimità

costituzionale, riferito al secondo comma dell'art. 24, sul giudizio

principale, il cui esito è condizionato dall'affermazione o meno

della sottrazione alla concessione edilizia comunale delle opere

ferroviarie.

Gli altri profili di inammissibilità per difetto di rilevanza

tendono a trasferire nel giudizio di legittimità costituzionale

valutazioni che trovano appropriata collocazione nel giudizio a quo:

sia per quanto attiene all'incidenza delle trasformazioni dell'ente

ricorrente sulla prosecuzione di quel giudizio; sia per la

qualificazione delle opere da eseguire come opere ferroviarie o di

interesse nazionale; sia, infine, per l'applicabilità ad esse delle

norme relative alle opere pubbliche, per le quali il potere comunale

di concessione verrebbe meno.

Il giudice rimettente, dopo aver esposto e valutato i fatti da cui

ha avuto origine la controversia sottoposta al suo giudizio, ha

ravvisato l'esistenza dei presupposti per l'attribuita qualificazione

delle opere e per l'individuazione delle norme ad esse applicabili,

con una motivazione sorretta da argomentazioni non implausibili, in

quanto tale sufficiente a dare ingresso alla questione di

legittimità costituzionale.

3. - Nel merito la questione non è fondata, nei sensi di seguito

precisati.

Il dubbio di legittimità costituzionale riguarda la ritenuta

necessità che, per le opere ferroviarie, le quali comportino

trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, sia sempre

richiesto, secondo la disciplina legislativa della Provincia autonoma

di Bolzano, un apposito provvedimento del sindaco: nella forma della

licenza edilizia, secondo la dizione dell'art. 24 del testo unico

delle leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico (approvato con

decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n. 20 del

1970, vigente all'epoca della relativa richiesta per opere nella

stazione ferroviaria di Merano), o sotto forma di concessione

edilizia, secondo l'art. 60 del successivo testo unico nella stessa

materia (approvato con decreto del Presidente della Giunta

provinciale di Bolzano 26 ottobre 1993, n. 38).

Le qualificazioni della stazione come opera ferroviaria, in quanto

dipendenza o pertinenza della ferrovia, e della modificazione

edilizia per essa progettata come opera pubblica di interesse

nazionale, rimangono nella sfera delle valutazioni proprie del

giudice rimettente, attenendo agli elementi della fattispecie

sottoposta al suo esame, non sindacabili nel giudizio di legittimità

costituzionale.

In materia di linee ferroviarie anche le norme di attuazione dello

statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige prevedono, come

per altre opere pubbliche, la competenza statale; stabiliscono

inoltre che, ai fini dell'attuazione del piano urbanistico

provinciale e dei piani territoriali di coordinamento, gli interventi

siano effettuati previa intesa con la provincia interessata (art. 20

del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381). Lo strumento dell'intesa per

l'accertamento della conformità delle opere alle prescrizioni

urbanistiche è previsto, nella più ampia considerazione delle opere

che devono realizzare amministrazioni statali o che insistono su aree

demaniali, dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977, che disciplina

anche le procedure da seguire quando si debba provvedere in

difformità dalla previsione degli strumenti urbanistici.

Le norme relative allo specifico settore delle opere ferroviarie

stabiliscono che l'accertamento della conformità alle prescrizioni

urbanistiche sia fatto direttamente da parte dell'Azienda

ferroviaria, d'intesa con le regioni interessate, le quali devono

sentire gli enti locali (art. 10 della legge n. 17 del 1981); o

prefigurano verifiche di conformità alle regole urbanistiche

mediante procedure semplificate e con l'applicazione dell'art. 81 del

d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 25 della legge n. 210 del 1985). In

ogni caso non opera la disciplina dell'ordinario potere di

concessione edilizia comunale e si manifesta, con modalità diverse,

un principio di collaborazione e di coordinamento tra amministrazioni

ed enti portatori dei vari interessi pubblici, egualmente rilevanti e

coinvolti nella realizzazione di opere di competenza di una delle

amministrazioni o di interesse statale.

Tanto le norme di attuazione dello statuto speciale quanto la

disciplina dettata dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977, o dalle

altre norme previste specificamente per le opere ferroviarie,

delineano quindi una regolamentazione che implica il coordinamento

tra competenze statali in materia di opere pubbliche e competenze

regionali o provinciali e locali relative all'assetto urbanistico e

del territorio, in base a princi'pi che trovano applicazione anche

nella Provincia autonoma di Bolzano (cfr. sentenze n. 180 del 1989 e

n. 216 del 1985).

In questo contesto normativo, l'art. 24 del testo unico delle leggi

provinciali sull'ordinamento urbanistico, stabilendo la regola

generale dell'obbligo della licenza per nuove costruzioni o per

modificazioni di quelle esistenti, ed indicando con una specifica

eccezione le opere destinate alla difesa nazionale (per le quali

l'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 non richiede neanche le

procedure d'intesa), non esclude l'applicabilità di altre

disposizioni legislative che preordinano strumenti e procedure di

collaborazione per la realizzazione di opere pubbliche in conformità

e, se necessario, anche in deroga agli strumenti urbanistici

esistenti.

La disposizione si sottrae pertanto alle censure proposte dal

giudice rimettente, essendo possibile un'interpretazione della stessa

adeguata ai principi costituzionali invocati; interpretazione del

resto già altre volte accolta anche dalla giurisprudenza

amministrativa e seguita dalla prassi dell'amministrazione

provinciale.