Sentenza n. 20/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli articoli:

4, primo comma, limitatamente alle parole "e con la Comunità

economica europea" e 6, del decreto del Presidente della Repubblica

24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1

della legge 22 luglio 1975, n. 382);

9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla

partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle

procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), iscritto al n.

88 del registro referendum.

Vista l'ordinanza del 26-27 novembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio dell'8 gennaio 1997 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Giovanni Motzo e Andrea Comba per i delegati del

Consigli regionali della Lombardia, del Piemonte, della Valle

d'Aosta, della Calabria, del Veneto e della Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare, presentata dai Consigli regionali delle Regioni

Piemonte, Valle d'Aosta, Veneto, Lombardia, Calabria e Puglia, sul

seguente quesito:

"Volete voi che siano abrogati: l'art. 4, primo comma,

limitatamente alle parole "e con la Comunità economica europea" e

l'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega

di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); gli artt. 9 e

11 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla

partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle

procedure di esecuzione degli obblighi comunitari)?".

2. - Con ordinanza depositata in data 27 novembre 1996, l'Ufficio

centrale per il referendum ha dichiarato la legittimità della

richiesta, stabilendo come denominazione del referendum: Abolizione

dei limiti statali alla partecipazione delle Regioni alle attività

della Unione europea.

3. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dall'Ufficio

centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giudizio di

ammissibilità della richiesta referendaria per la camera di

consiglio dell'8 gennaio 1997, disponendo altresì le comunicazioni

previste dall'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970.

4. - Nell'imminenza della camera di consiglio, i delegati dei

Consigli regionali delle Regioni promotrici del referendum hanno

depositato una memoria, con la quale insistono perché sia dichiarata

l'ammissibilità della richiesta e chiariscono che, poiché la stessa

mirerebbe alla abrogazione delle leggi che prevedono interventi

statali limitativi dell'autonomia regionale nei rapporti con l'Unione

europea, il quesito non difetterebbe di chiarezza, univocità ed

omogeneità e risponderebbe anche al criterio della completezza.

Per quanto riguarda il limite che l'istituto referendario incontra

nelle leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati

internazionali, i delegati dei Consigli regionali rilevano che il

divieto costituzionale riguarderebbe le sole leggi necessarie al

perfezionamento dei trattati e non quelle di adattamento

dell'ordinamento interno; comunque, anche a volerne estendere

l'interpretazione, il limite dovrebbe essere rappresentato solo dalle

norme la cui abrogazione comporti inadempimento di obblighi assunti

nell'ordinamento internazionale.

Sotto un diverso profilo, i delegati dei Consigli regionali notano

che, nell'evoluzione del diritto comunitario, la Regione sarebbe

ormai considerata un destinatario dei diritti e degli obblighi, a

fianco degli Stati e dei cittadini: le amministrazioni tenute a dare

attuazione alle norme comunitarie direttamente applicabili sarebbero

anche quelle degli enti territoriali; le amministrazioni regionali

sarebbero poi responsabili esse stesse nei confronti dei cittadini in

caso di mancato adempimento degli obblighi; varie forme di

collaborazione diretta tra organi comunitari e Regioni, al fine di

decisioni, attuazioni e verifiche, sarebbero previste dal cosiddetto

"partenariato" disciplinato in numerosi regolamenti CEE; lo stesso

trattato sull'Unione europea, infine, con la creazione del Comitato

per le Regioni e l'introduzione del principio di sussidiarietà,

sembrerebbe confermare per le Regioni lo status di soggetti a diretta

rilevanza comunitaria.

In conclusione, l'esigenza di appagamento di istanze unitarie si

esprimerebbe, ormai, secondo i delegati dei Consigli regionali, a

livello comunitario e non più a livello dei singoli Stati, né il

processo di integrazione europea potrebbe essere considerato un

semplice accordo internazionale tra Stati sovrani, come dimostrerebbe

la distinzione tra rapporti internazionali e rapporti comunitari,

presente nella normativa statale. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo riguarda gli artt. 4,

primo comma, e 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, concernenti,

l'uno, le competenze dello Stato nelle materie definite dallo stesso

decreto, e, l'altro, sia le competenze delle Regioni nell'attuazione

dei regolamenti e delle direttive della comunità economica europea,

che la previsione di poteri sostitutivi dello Stato per il caso di

accertata inattività degli organi regionali che comporti

inadempimenti agli obblighi comunitari. La richiesta referendaria ha

ad oggetto, altresì, gli artt. 9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n.

86, concernenti, il primo, le competenze delle Regioni e delle

province autonome nell'esecuzione degli obblighi comunitari, la

funzione statale di indirizzo e coordinamento ed il relativo

procedimento, e, il secondo, le conseguenze dell'inadempimento, da

parte delle Regioni, degli obblighi derivanti dall'appartenenza

dell'Italia alla Comunità europea, consistenti nella attribuzione

allo Stato di poteri sostitutivi.

2. - La richiesta referendaria è inammissibile.

La tecnica adottata, nell'investire solo parzialmente l'art. 4,

primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e nel chiedere invece

l'abrogazione dell'intero testo in relazione alle altre disposizioni

sopra indicate, è idonea a chiarire e a rendere oggettiva la ratio

ispiratrice dell'intera proposta referendaria.

Il predetto primo comma dell'art. 4, nella attuale formulazione,

stabilisce: "lo Stato, nelle materie definite dal presente decreto,

esercita soltanto le funzioni amministrative indicate negli articoli

seguenti, nonché la funzione di indirizzo e di coordinamento nei

limiti, nelle forme e con le modalità previste dall'art. 3 della

legge 22 luglio 1975, n. 382, e le funzioni, anche nelle materie

trasferite o delegate, attinenti ai rapporti internazionali e con la

comunità economica europea, alla difesa nazionale, alla pubblica

sicurezza". Le funzioni spettanti allo Stato nelle materie trasferite

o delegate non vengono qui enumerate e positivamente regolate; la

loro esistenza e la loro spettanza allo Stato vengono invece

sinteticamente enunciate con proclamazione di carattere generale. Ed

allora, la circostanza che la proposta referendaria colpisca soltanto

le parole "e con la Comunità economica europea" fa sì che il suo

significato oggettivo sia quello di restringere ai soli rapporti

internazionali (oltre che alla difesa nazionale e alla pubblica

sicurezza) la vigenza del principio che allo Stato spettino funzioni

nelle materie trasferite o delegate e di impedire che tale principio

sia vigente ed operante anche nell'ambito dei rapporti comunitari. È

quindi evidente che il quesito non mira tanto ad ottenere una

successiva diversa disciplina legislativa delle funzioni statali

attinenti ai rapporti con la Comunità economica europea quando venga

in considerazione una qualsiasi competenza regionale, quanto a

contrastare in linea di principio, appunto la stessa possibilità di

funzioni statali in tale ambito di rapporti.

3. - L'operazione manipolativa condotta sull'art. 4, primo comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977, consente di cogliere con la stessa

chiarezza la ratio obiettiva della richiesta di abrogazione totale

delle altre disposizioni sopra richiamate. È del tutto estraneo alla

complessiva proposta promuovere, per mezzo dell'abrogazione

referendaria, la definizione di una nuova disciplina delle funzioni

statali enumerate e regolate in quelle disposizioni (artt. 6 del

d.P.R. n. 616 del 1977, e 9 e 11 della legge n. 86 del 1989), ed è

invece evidente l'intendimento, che si fa dunque oggettivo

nell'intero quesito, di eliminare con referendum autoapplicativo,

insieme al principio dell'esistenza di funzioni statali nei rapporti

comunitari (art. 4, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977), la

positiva disciplina delle funzioni stesse, in modo che ogni potere e

ogni funzione, compresi quelli che attengano a istanze unitarie e

infrazionabili, siano rimessi alle Regioni. Tale essendo l'oggettiva

consistenza della richiesta referendaria, essa è da dichiararsi

inammissibile.

Anche se nell'attuale stadio del processo di integrazione europea

si assiste ad una crescente espansione del ruolo delle autonomie nel

contesto del diritto comunitario, l'insieme delle funzioni che lo

Stato è chiamato ad esercitare nei rapporti con la comunità europea

non può essere rimosso e globalmente assunto dalle Regioni,

ostandovi il principio di unità e indivisibilità della Repubblica,

sancito nell'art. 5 della Costituzione. È infatti su questo

principio che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (da ultimo,

sentenza n. 126 del 1996), si fonda la spettanza allo Stato di

funzioni (che si concretano in atti di indirizzo e di coordinamento e

nell'esercizio di poteri sostitutivi o suppletivi), che possono

essere bensì diversamente disciplinate in direzione di una più

consistente valorizzazione del principio autonomistico, ma che non

possono essere fatte definitivamente tacere, secondo l'obiettivo

intendimento che si appalesa nella richiesta referendaria.