Sentenza n. 200/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 84, quarto

comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n.

18 (Ordinamento dell'amministrazione degli affari esteri), promosso

con ordinanza emessa il 23 gennaio - 20 febbraio 1997 dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Severino

Natale ed altri contro il Ministero degli affari esteri iscritta al

n. 422 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno

1997;

Visto l'atto di costituzione di Baldi Renata nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1998 il giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per Baldi Renata e l'avvocato

dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel 1990 alcuni dipendenti del Ministero degli affari esteri

in servizio a Mosca (rivestenti varie qualifiche, diverse da quella

diplomatica) proponevano ricorso al tribunale amministrativo

regionale del Lazio, chiedendo l'annullamento dei decreti

ministeriali con cui era stato determinato - nella misura minima

prevista dall'art. 84 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento

dell'amministrazione degli affari esteri) - il canone che essi

dovevano corrispondere per gli alloggi loro concessi dall'ambasciata

italiana nella capitale russa.

Con ordinanza emessa in data 23 gennaio 20 - febbraio 1997 il

T.A.R., ritenendo che i suddetti decreti ministeriali siano conformi

al citato d.P.R. n. 18 del 1967, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 84, quarto comma, dello stesso,

lamentando la violazione degli artt. 3, 76 e 97 della Costituzione.

2. - La norma impugnata dispone che, in caso di assegnazione di

alloggi presi in fitto dal Ministero degli esteri, i dipendenti di

ruolo debbano versare all'amministrazione un canone corrispondente ad

una percentuale dell'indennità di servizio all'estero, da loro

percepita, non inferiore ad un settimo e non superiore ad un quinto,

indipendentemente dall'effettiva somma corrisposta dall'ambasciata al

locatore. In particolare, per gli alloggi moscoviti verrebbe, in

genere, trattenuta una somma superiore al doppio dei canoni

(comprensivi delle spese di riscaldamento) realmente corrisposti al

Governo russo che li fornisce.

3. - Il tribunale amministrativo regionale ritiene che la rigidità

delle decurtazioni previste dalla norma impugnata sia irragionevole,

risultando sproporzionata rispetto agli oneri effettivamente

sostenuti dall'amministrazione, e sia lesiva del principio di

uguaglianza, "finendo con l'avvantaggiare i dipendenti che ottengono

alloggi più costosi e confortevoli a danno di quelli che fruiscono

di alloggi modesti, piccoli e meno costosi".

Essa sarebbe, inoltre, contraria a quanto previsto dalla legge

delega (legge 13 luglio 1965, n. 891, recante “"delega al Governo per

l'emanazione di norme relative all'ordinamento dell'amministrazione

degli affari esteri"), la quale, all'art. 3, n. 6), ha disposto che

le norme delegate determinino "il riordinamento del sistema del

trattamento economico del personale in servizio all'estero ...

tendente in particolare all'adeguamento degli assegni all'estero agli

effettivi oneri dipendenti dallo svolgimento delle varie funzioni,

anche in connessione con l'eventuale rimborso, totale o parziale,

delle spese di alloggio e di quelle di viaggio e con una serie di

altri elementi.

Infine, sarebbe violato il "generalissimo principio di buon

andamento della pubblica amministrazione".

4. - Si è costituita nel giudizio avanti alla Corte costituzionale

la signora Renata Baldi, ricorrente nel giudizio principale, che ha

pure depositato una memoria in prossimità dell'udienza.

La parte privata riprende e sviluppa le argomentazioni svolte dal

giudice a quo.

In primo luogo, sottolinea che la violazione degli artt. 3 e 76

della Costituzione deriva dal fatto che “"l'astrattezza con la quale

il legislatore delegato ha dettato la disciplina delle trattenute per

coloro che fruiscono di alloggio in immobili presi in fitto dal

Ministero degli affari esteri non consente di attribuire rilievo alle

diverse situazioni concrete e quindi ai costi effettivi degli

alloggi, avvantaggiando in molti casi i dipendenti che ottengono

alloggi più costosi e confortevoli a danno di quelli che fruiscono

di alloggi modesti".

D'altra parte, l'indennità oggetto di trattenuta è destinata a

sopperire agli oneri del servizio all'estero ed è commisurata ad

essi (tra i quali vi è il costo degli alloggi nella sede ove si

presta servizio): "ne discende allora che, quando il costo degli

alloggi sia relativamente basso, è assai probabile che esso incida

in misura assai inferiore al settimo dell'indennità stessa, onde la

sua decurtazione, anche nella misura minima, rischia di far perdere,

in tutto o in parte, all'indennità stessa quella funzione di

adeguamento al costo della vita cui è istituzionalmente

preordinata ..

Infine, la norma impugnata violerebbe anche l'art. 97 della

Costituzione "sia per la mancata predeterminazione di criteri

orientativi dell'amministrazione nell'assegnazione degli alloggi tale

da impedire favoritismi ed arbitri, sia per l'adozione di un criterio

inidoneo ... ad adeguare ai costi effettivi degli alloggi gli oneri

per gli interessati .

5. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo che, per quanto concerne il contrasto con gli art.

76 e 97 della Costituzione, la questione è inammissibile per difetto

di motivazione, mentre, con riferimento all'art. 3, è infondata.

Infatti la norma impugnata, “"proprio in ossequio all'invocato

principio di uguaglianza, ha fissato la misura minima e massima del

canone, attribuendo al Ministro degli affari esteri il potere di

stabilire, con decreto, l'entità del canone alla luce delle

caratteristiche dell'alloggio e dell'eventuale arredamento".

Pertanto, la lamentata sperequazione sarebbe un dato di mero fatto,

derivante “"dalla casualità con la quale vengono assegnati gli

alloggi e dall'estrema variabilità delle dimensioni e

caratteristiche degli stessi". Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 84, quarto comma, del d.P.R. 5

gennaio 1967, n. 18 (Ordinamento dell'amministrazione degli affari

esteri), nella parte in cui introduce un elemento di rigidità ed

astrattezza nella determinazione del canone degli alloggi forniti al

personale in servizio all'estero, in riferimento agli artt. 3, 76 e

97 della Costituzione.

2. - La questione deve innanzitutto essere dichiarata inammissibile

in riferimento all'art. 97 della Costituzione: il T.A.R., infatti,

non spende alcuna parola per motivare l'asserita violazione di tale

norma costituzionale.

3. - Riguardo agli altri parametri la questione non è fondata.

L'art. 84, secondo comma, del decreto legislativo citato prevede

che “"qualora ricorrano particolari ragioni connesse con la

situazione del Paese e finché le stesse permangano, il Ministero

degli affari esteri può concedere in uso al personale locali siti in

immobili presi in fitto". Il quarto comma, impugnato dal T.A.R.,

dispone che, per tali alloggi, i dipendenti di ruolo debbano versare

all'amministrazione un canone corrispondente ad una percentuale

dell'indennità di servizio all'estero, da loro percepita, non

inferiore ad un settimo e non superiore ad un quinto (mentre al

personale a contratto dev'essere trattenuta un'analoga percentuale

della retribuzione mensile), “"in relazione alle caratteristiche

dell'alloggio e dell'eventuale arredamento" ed indipendentemente

dall'effettiva somma corrisposta dall'ambasciata al locatore.

Al contrario di quanto sostiene il giudice a quo, tale disposizione

non appare irragionevole: essa prevede una forma di intervento

dell'amministrazione di carattere eccezionale, temporaneo e comunque

facoltativo, mentre la regola generale in materia è che i dipendenti

in servizio all'estero provvedano da soli a reperire gli alloggi loro

necessari e che ai sensi dell'art. 178 del d.P.R. n. 18 del 1967, il

Ministero eroghi loro un contributo per le spese di abitazione,

qualora queste superino la quota del 20% dell'indennità personale

(indennità che risulta dal cumulo di quella di servizio all'estero

con gli eventuali aumenti per i carichi di famiglia).

Nel caso in cui sussista la predetta situazione particolare occorre

considerare che il legislatore delegato, nella sua discrezionalità,

ha ritenuto di operare una scelta semplificatrice, individuando una

misura mediamente corrispondente al costo degli alloggi per i propri

dipendenti. In tale costo vanno ricompresi anche gli oneri sopportati

esclusivamente dal medesimo Ministero nei periodi in cui l'alloggio

rimanga inutilizzato a causa del trasferimento ad altra sede di chi

ne fruiva o in conseguenza degli accordi eventualmente conclusi con i

dipendenti, in base ai quali l'amministrazione assume su di sé tutte

le spese, anche di manutenzione ordinaria.

D'altra parte, la norma impugnata consente una certa flessibilità

nella determinazione del canone, che può variare da un minimo di un

settimo ad un massimo di un quinto dell'indennità di servizio

all'estero. Questa misura risulta comunque inferiore, in percentuale,

a quella che sarebbe sopportata dal dipendente in condizioni normali,

qualora l'amministrazione non gli procuri l'alloggio: infatti, in tal

caso - come già ricordato - l'art. 178 del d.P.R. n. 18 del 1967

prevede un contributo del Ministero per le spese di abitazione dei

propri dipendenti all'estero solo ove queste siano superiori ad un

quinto dell'indennità personale da essi percepita.

4. - La norma impugnata non viola nemmeno il principio di

eguaglianza, come lamenta il giudice a quo, secondo cui finirebbe

“"con l'avvantaggiare i dipendenti che ottengono alloggi più costosi

e confortevoli a danno di quelli che fruiscono di alloggi modesti,

piccoli e meno costosi".

Essa, infatti, impone al Ministero di fissare il canone degli

immobili concessi al proprio personale “"in relazione alle

caratteristiche dell'alloggio e dell'eventuale arredamento": la

casualità nell'assegnazione delle diverse abitazioni ai vari

dipendenti in servizio a Mosca e l'uniformità nella determinazione

del relativo canone, denunciate dal T.A.R. e confermate

dall'Avvocatura dello Stato, non sono conseguenze derivanti dalla

norma considerata nel suo contenuto precettivo, ma piuttosto dalla

sua applicazione in concreto. Ci si trova, dunque, di fronte ad una

eventuale disparità di trattamento di mero fatto, che non ha

rilevanza ai fini della verifica della costituzionalità della

disposizione censurata, come ripetutamente affermato da questa Corte

(si vedano, da ultime, le sentenze n. 417 del 1996, n. 175 del 1997 e

n. 18 del 1998).

5. - Parimenti non è violato l'art. 76 della Costituzione,

attraverso la norma interposta rappresentata dalla legge delega n.

891 del 1965.

Quest'ultima, all'art. 3, n. 6), precisa che la determinazione

degli assegni percepiti dal personale in servizio all'estero deve

avvenire secondo un criterio che tenga conto di vari elementi, tra

cui l'eventuale rimborso delle spese di alloggio e di viaggio, il

trattamento di missione e, soprattutto, l'adeguamento “"tendenziale"

agli effettivi oneri sopportati dal personale a causa dello

svolgimento delle funzioni. Non è, dunque, prescritto che debba

esservi una perfetta corrispondenza tra l'ammontare dell'indennità

di servizio all'estero ed i suddetti oneri, per cui non appare

censurabile il d.P.R. n. 18 del 1967 (che ha, peraltro, operato una

complessiva revisione del sistema retributivo ed indennitario

previsto per il personale del Ministero degli esteri). Esso, all'art.

171, ha disposto che la predetta indennità sia calcolata sulla base

di diversi parametri - quali il costo della vita, quello degli

alloggi, del personale domestico e dei servizi, il corso dei cambi,

ed anche le condizioni disagiate della sede - introducendo così una

sufficiente correlazione con gli oneri sopportati dal personale.

Conseguentemente, anche l'art. 84 impugnato, che collega la misura

del canone dovuto per gli alloggi forniti dall'amministrazione

all'indennità di cui si tratta, non appare contrastante con la legge

delega.