Sentenza n. 201/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 25,

secondo comma, della legge 7 luglio 1907, n. 429 (ordinamento

dell'esercizio di Stato delle ferrovie non concesse ad imprese

private), nel testo modificato dal regio decreto 28 giugno 1912, n.

728, e con le integrazioni di cui all'art. 9 del decreto legge 13

agosto 1917, n. 1393; dell'art. 35, ultimo comma, della legge 26 marzo

1958, n. 425, nonché delle altre disposizioni di legge collegate allo

stesso art. 25 (art. 57 testo unico legge sulla Corte dei conti,

approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214; art. 56 del regio

decreto 13 agosto 1933, n. 1038; art. 4 del regio decreto 19 gennaio

1939, n. 295) e dell'art. 1310, primo comma, del codice civile,

promossi con ordinanze emesse il 22 giugno e il 10 dicembre 1973 dalla

Corte dei conti - sezione I giurisdizionale - nei giudizi di

responsabilità a carico di Ciavatta Pasquale e di Torre Armando,

Calabresi Bruno ed altri, iscritte ai nn. 56 e 399 del registro

ordinanze 1974 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 69 del 13 marzo 1974 e n. 289 del 6 novembre 1974.

Visto l'atto di costituzione di Calabresi Bruno ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1976 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

udito l'avv. Gino Lanzara, per Calabresi Bruno ed altri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del giudizio di responsabilità promosso dal

Procuratore generale della Corte dei conti nei confronti dell'agente

ferroviario Ciavatta Pasquale, responsabile di un incidente in ordine

al quale l'Amministrazione era stata costretta a risarcire i

danneggiati, la sezione I giurisdizionale della stessa Corte, su

apposita eccezione del Procuratore generale, ha ritenuto rilevante e

non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, primo

comma, e 103, secondo comma, della Costituzione, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 25, secondo comma, della legge 7

luglio 1907, n. 429 (nel testo modificato dal regio decreto 28 giugno

1912, n. 728 e con le integrazioni di cui all'art. 9 del d.l.l. 13

agosto 1917, n. 1393 e art. 35, ultimo comma, della legge 26 marzo

1958, n. 425), nonché delle altre disposizioni di legge che si

ricollegano allo stesso art. 25 (art. 57 del testo unico delle leggi

sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n.

1214; art. 56 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038; art. 4 del

regio decreto 19 gennaio 1939, n. 295).

Le norme impugnate stabiliscono che talune categorie di funzionari

e agenti della Amministrazione ferroviaria rispondono direttamente alla

stessa amministrazione dei danni ad essa arrecati per loro colpa o

negligenza e che l'amministrazione è in facoltà di rivalersi delle

somme messe a loro carico mediante ritenute da praticare sui loro

stipendi o paghe e, valutate le circostanze, ha il potere di ridurre,

ed anche di non applicare, l'addebito per il danno subito.

Secondo il giudice a quo, questa disciplina contrasta con l'art. 3

della Costituzione perché crea una ingiustificata disparità di

trattamento tra il personale dell'azienda ferroviaria e le altre

categorie di dipendenti statali che esplichino funzioni od attività

oggettivamente analoghe a quelle svolte dai dipendenti ferroviari: ed

invero, mentre questi ultimi rispondono in via principale alla propria

amministrazione nella quale possono trovare, e di fatto trovano, ampia

comprensione e giustificazione, le altre categorie di dipendenti

statali sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti e

all'azione del Procuratore generale, che è organo indipendente e

preordinato alla tutela della legge.

Inoltre, le norme denunciate, in quanto costituiscono una deroga al

sistema di giurisdizione contabile attribuito in via generale ed

esclusiva alla Corte dei conti, violano l'art. 103, secondo comma,

della Costituzione, che tale giurisdizione "nelle materie di

contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge"

direttamente riconosce e garantisce.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel presente giudizio nessuna delle parti si è costituita né è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

2. - Negli stessi termini, la questione è stata riproposta dalla

sezione I giurisdizionale della Corte dei conti con ordinanza emessa il

10 dicembre 1973 nel giudizio di responsabilità a carico di Torre

Armando ed altri. In tale giudizio instaurato dal Procuratore generale

nei confronti del Torre e, come corresponsabili amministrativi, di

altri dipendenti dell'amministrazione ferroviaria, la sezione ha

sollevato anche con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24,

secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'articolo 1310, primo comma, del codice civile,

nella parte in cui dispone che l'interruzione della prescrizione nei

confronti di un condebitore abbia effetto anche nei confronti degli

altri condebitori solidali.

A questo riguardo la sezione rileva che il condebitore solidale

viene a trovarsi, in relazione alla prescrizione, in posizione di

diseguglianza e di sfavore rispetto a colui che può essere convenuto

come debitore unico, posizione che risulta in contrasto non solo con il

principio di eguaglianza ma anche col diritto di difesa.

Anche tale ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata

ai sensi di legge.

3. - Nel giudizio instaurato da quest'ultima ordinanza, si sono

costituiti dinanzi alla Corte i signori Bruno Calabresi, Mario Cecconi

e Agostino Pittaluga, a mezzo dell'avv. Gino Lanzara, il quale, con

ampia comparsa, depositata in cancelleria il 2 ottobre 1974, integrata

da una successiva memoria, chiede che la Corte da un lato dichiari la

illegittimità costituzionale dell'art. 1310, primo comma, codice

civile, e dall'altro dichiari manifestamente infondata la questione

dello art. 25 della legge 7 luglio 1907, n. 429, e successive

modificazioni e integrazioni e delle norme connesse a tale

disposizione.

All'udienza di discussione le parti costituite hanno ulteriormente

illustrato le proprie deduzioni scritte. Considerato in diritto :

1. - La sezione I giurisdizionale della Corte dei conti, con le due

ordinanze in data 22 giugno e 10 dicembre 1973, ha proposto questione

di costituzionalità dell'art. 25, secondo comma, (quarto, quinto e

sesto del testo vigente) della legge 7 luglio 1907, n. 429, nonché

delle norme che la modificano e di quelle che vi si ricollegano, le

quali tutte sono state avanti richiamate.

L'impugnativa riguarda la parte in cui quelle norme dispongono che

particolari categorie di funzionari ed agenti delle ferrovie dello

Stato, in casi determinati, e per quanto concerne i danni da loro

arrecati per colpa e negligenza alla amministrazione, sono chiamati a

rispondere avanti gli organi della stessa, i quali, valutate le

circostanze, hanno il potere di ridurre, o anche di non applicare,

l'addebito, e cioè di bonificarlo per intero.

L'impugnazione è proposta in riferimento all'art. 103, secondo

comma, e 3, primo comma, della Costituzione, in quanto la giurisdizione

in materia di contabilità pubblica spetta istituzionalmente alla Corte

dei conti che procede d'ufficio allo accertamento delle responsabilità

nei confronti di tutti i pubblici dipendenti, rispetto ai quali non

esiste il potere di esonero dell'intero addebito, eccezionalmente

previsto dalle norme impugnate in favore dei dipendenti

dell'amministrazione ferroviaria.

2. - Con la seconda delle due ordinanze, la stessa sezione propone

poi anche questione di legittimità costituzionale dell'art. 1310,

comma primo, del codice civile "nella parte in cui dispone che

l'interruzione della prescrizione nei confronti di un condebitore abbia

effetto anche nei confronti degli altri debitori solidali".

L'impugnazione è proposta in riferimento agli artt. 3, comma

primo, e 24 della Costituzione.

3 - Nell'iniziare l'esame della prima delle due questioni di

costituzionalità, occorre preliminarmente darsi conto della eccezione

di irrilevanza proposta dalla difesa della parte privata. Essa sostiene

che, avendo la Corte dei conti già ammesso, con sentenza parziale, la

propria giurisdizione sul caso, non ha più rilievo discutere se la

decisione sulla responsabilità dei dipendenti delle ferrovie debba

appartenere ad essa Corte anziché all'amministrazione ferroviaria,

perché questo problema involge anch'esso una questione di

giurisdizione, in quanto esprime un conflitto tra un giudice e la

pubblica amministrazione.

Ma l'eccezione non è fondata, perché, in presenza di due

questioni diverse, anche se vertenti entrambe in materia di

giurisdizione, la decisione dell'una non preclude quella dell'altra.

Nel caso, decisa la giurisdizione sui soggetti, quali pubblici

dipendenti in azione connessa al rapporto di servizio, resta

impregiudicata l'altra relativa all'oggetto della contesa, concernente

il potere contestato fra il giudice e la pubblica amministrazione a

decidere sul caso.

4. - Passando ora all'esame del merito della prima questione, si

osserva che in base al vigente testo dell'art. 25 impugnato, solo

alcuni dei dipendenti delle ferrovie dello Stato sono direttamente

sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di

responsabilità amministrativa. Essi sono: i componenti del Consiglio

di amministrazione, il direttore generale, i funzionari di ragioneria,

gli ordinatori di spesa ed i cassieri, mentre tutti gli altri

dipendenti rispondono invece all'Azienda e la Corte dei conti è

chiamata ad occuparsi di essi, o su loro ricorso, contro la

liquidazione dei danni operata dall'Amministrazione (il che sembra non

accada mai perché la misura della liquidazione è, d'ordinario, assai

tenue) o, su richiesta della Amministrazione, quando l'entità della

liquidazione non consente il rimborso per trattenuta sullo stipendio ed

occorra quindi agire in esecuzione sul patrimonio del dipendente

debitore.

A ciò deve aggiungersi la particolarità della disposizione che

conferisce all'Amministrazione ferroviaria, oltre al potere riduttivo,

anche quello relativo alla rimessione totale dell'addebito, costituente

un vero privilegio per i suoi dipendenti, perché non previsto per

nessun altro di ogni appartenente ad un'amministrazione statale.

Dalla normativa discende quindi una grave limitazione dei poteri

ordinariamente spettanti alla Corte dei conti in materia di

responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti derivante dalla

violazione di doveri inerenti al rapporto di servizio; limitazione che

contrasta certamente con la disposizione del secondo comma dell'art.

103 della Costituzione.

Invero, non si dubita che nelle "materie di contabilità pubblica"

rientri quella concernente i giudizi di responsabilità amministrativa

a carico dei dipendenti dello Stato (sentenza n. 68 del 1971) la cui

fondamentale caratteristica è l'impulso d'ufficio, con azione promossa

da un organo indipendente ed imparziale quale il procuratore generale

della Corte dei conti.

Ciò vale per ritenere illegittima la parte della normativa che

assegna all'Amministrazione ferroviaria l'accertamento e la

liquidazione dell'addebito.

Ma qualche rilievo va fatto anche in relazione a quella parte della

normativa che si riferisce al potere di rimessione totale

dell'addebito, perché essa, se avesse base razionale, potrebbe anche

permanere, pur dopo la riassunzione della Corte dei conti della piena

giurisdizione in materia.

Ma anche questo aspetto della questione va risolto nel senso della

fondatezza della eccezione proposta, perché, pur ammettendo che la

funzione di alcune categorie degli agenti ferroviari presenti delle

particolarità, non può non riconoscersi che altri dipendenti, come

quelli addetti alla conduzione di autoveicoli, navi ed aeromobili

statali, svolgono mansioni sostanzialmente affini. La differenza di

trattamento riservata ai ferrovieri non ha pertanto ragione di esistere

e la norma che la contempla deve ritenersi viziata, perché

contrastante con l'art. 3, primo comma, della Costituzione.

Al riguardo è però da notare che i dipendenti statali sopra

indicati, i quali, nell'esercizio delle loro attribuzioni attinenti

alla conduzione di mezzi di locomozione, cagionino un danno

all'amministrazione, sono tenuti a risarcimento solo nel caso di danni

arrecati per dolo o per colpa grave (legge 31 dicembre 1962, n. 1833, e

legge 17 marzo 1975, n. 69). Anche ai dipendenti delle ferrovie che

esercitino mansioni affini a quelle testé richiamate, non potrà

essere usato trattamento diverso, e pertanto la relativa normativa

dovrà essere estesa anche a loro.

5. - La seconda questione, che ha per oggetto l'art. 1310, comma

primo, del codice civile e concerne l'efficacia che, nei confronti di

tutti i condebitori solidali, ha l'atto interruttivo della prescrizione

intimato anche a uno solo di essi, è stata recentemente (sentenza n. 8

del 1975) dichiarata non fondata dalla Corte in riferimento agli stessi

articoli 3, comma primo, e 24 della Costituzione, rispetto ai quali è

stata ora riproposta.

Si è in detta sentenza ritenuto, con dovizia di argomenti, che, in

una obbligazione solidale passiva, l'effetto conservativo dell'atto

interruttivo della prescrizione non può non estendersi automaticamente

ai coobbligati.

E poiché nessun nuovo elemento è stato al riguardo fornito, la

questione non può che essere nuovamente dichiarata non fondata.