Sentenza n. 201/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia,

della Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia per

conflitti di attribuzione e per questioni di legittimità

costituzionale delle ordinanze del Ministro per il coordinamento

della difesa civile:

1) n. 718/FPC/ZA dell'8 aprile 1986 (Misure straordinarie ed

urgenti relative allo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi;

2) n. 726/FPC/ZA del 28 aprile 1986 (Disposizioni per la

realizzazione degli interventi di emergenza sul territorio inquinato

dai rifiuti tossici e nocivi), notificati il 7 giugno 1986, il 17

giugno 1986, il 10 maggio 1986 e il 4 giugno 1986, depositati in

Cancelleria il 13 giugno 1986, il 21 giugno 1986, il 20 maggio 1986 e

il 12 giugno 1986 ed iscritti ai nn. 27, 29, 30 e 31 del Registro

conflitti 1986 e nn. 17 e 19 del Registro ricorsi 1986;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia, Valerio Onida per la provincia Autonoma di Trento e la

Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Sono oggetto di conflitto di attribuzione, promosso dalle

Regioni Friuli-Venezia Giulia e Lombardia e dalla Provincia autonoma

di Trento nei confronti dello Stato, due ordinanze del Ministro per

il coordinamento della protezione civile.

Di queste, l'ordinanza n. 718 dell'8 aprile 1986 (in G.U. n. 83

del 10 aprile 1986), recante "misure straordinarie ed urgenti

relative allo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi", prevede il

censimento, a cura dei prefetti, delle discariche e degli enti ed

imprese che effettuano la raccolta ed il trasporto di tali rifiuti;

l'obbligo, per i trasportatori autorizzati, di munirsi di apposito

contrassegno, rilasciato dai prefetti previo riscontro di idoneità,

a pena di gravi sanzioni, sino alla revoca dell'autorizzazione data

dalla Regione; l'imposizione dell'obbligo di comunicare ai prefetti,

per finalità di coordinamento, dati e relazioni sulle attività di

smaltimento e di trasporto dei rifiuti.

L'ordinanza n. 727 del 28 aprile 1986 (in G.U. n. 102 del 5 maggio

1986), recante "disposizioni per la realizzazione degli interventi di

emergenza sul territorio inquinato dai rifiuti tossici e nocivi", a

sua volta prevede che, sulla base dei dati emergenti dal suindicato

censimento, sia avviata un'opera organica di risanamento, da affidare

ad una apposita struttura, individuata in una società da costituirsi

a cura dell'I.R.I., e dispone conseguentemente, la stipulazione di

una convenzione con la costituenda società, avente ad oggetto

verifiche tecniche di discariche, aree di stoccaggio ed impianti di

trattamento, ed interventi di emergenza e di bonifica.

2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il 7

giugno e depositato il 13 giugno 1986 (R. confl. n. 27/86), ha

impugnato la già menzionata ordinanza del Ministero per il

coordinamento della protezione civile n. 718 dell'8 aprile 1986.

Lamenta la ricorrente l'invasione della sfera di competenza ad

essa assegnata dallo Statuto speciale (legge cost. 31 gennaio 1963,

n. 1) nelle materie dei "lavori pubblici di interesse locale e

regionale" (art. 4, n. 9), dell'"urbanistica" (art. 4, n. 12), dei

"servizi pubblici d'interesse regionale" (art. 5, n. 7) e

dell'"igiene e sanità" art. 5, n. 16).

L'ordinanza impugnata, infatti, pur essendo priva di ogni

copertura legislativa, detta una nuova disciplina ordinaria della

materia dello smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, che si

sovrappone a quella prevista dalla Regione nell'esercizio delle sue

competenze, con la legge 5 aprile 1985, n. 19.

In particolare sono censurati:

a) la previsione del "censimento", ad opera dei Prefetti, degli

impianti e dei soggetti operanti nel settore;

b) l'introduzione di un "contrassegno" sui mezzi di trasporto,

da rilasciarsi a cura dei Prefetti, previo riscontro di idoneità dei

soggetti già autorizzati dalla Regione;

c) la previsione di sanzioni per i trasportatori sprovvisti del

contrassegno.

3. - Con ricorso notificato il 7 giugno e depositato il 21 giugno

1986, (R. confl. n. 29/1986), la Provincia di Trento ha impugnato

congiuntamente le ordinanze n. 718 e n. 727 del 1986.

Deduce la ricorrente che i due provvedimenti sono invasivi della

competenza primaria della Provincia in tema di "urbanistica" (art. 8,

n. 5, d.P.R. n. 670 del 1972, recante lo Statuto speciale), di

"lavori pubblici di interesse provinciale" (art. 8, n. 17, Statuto

speciale), di "opere di prevenzione e di pronto soccorso per

calamità pubbliche" (art. 8, n. 13, Statuto speciale e artt. 33, 34,

35 e 36 d.P.R. n. 381 del 1974), e della competenza ripartita in tema

di "igiene e sanità" (art. 9, n. 10, Statuto speciale; art. 32,

legge n. 833 del 1978).

Rileva, infatti, che la materia "urbanistica" è comprensiva della

protezione dell'ambiente (art. 80, d.P.R. n. 616 del 1977); che

l'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 ha riconosciuto la

competenza primaria della provincia in tema di "difesa delle acque

dall'inquinamento"; che l'art. 7, comma secondo, della legge 24

dicembre 1979, n. 650, modificando l'art. 4, ultimo comma, della

legge 10 maggio 1976, n. 319, ha fatto salve le competenze primarie

della Provincia in materia di "inquinamento idrico"; che l'art. 6,

ultimo comma, del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 ha fatto salve le

competenze della Provincia in tema di "smaltimento dei rifiuti"; che

la Corte costituzionale, con la sentenza n. 225 del 1983, ha

riconosciuto la competenza regionale, in materia di "inquinamenti"

anche prima del d.P.R. n. 616 del 1977.

Precisa ancora la ricorrente di aver esercitato le suindicate

competenze dettando norme per la tutela dell'acqua e dell'aria

dall'inquinamento (legge prov. 18 novembre 1978, n. 47), nonché una

completa disciplina in tema di smaltimento dei rifiuti solidi urbani

(legge prov. 20 dicembre 1982, n. 29; art. 12, legge prov. 27

febbraio 1986, n. 4), concernente la programmazione dei servizi, il

rilascio e la revoca delle autorizzazioni alla raccolta, al trasporto

ed allo smaltimento, le verifiche tecniche di idoneità di impianti,

aree di stoccaggio e discariche, gli interventi per l'adeguamento o

la chiusura degli impianti, i provvedimenti contingibili.

In tali competenze interferisce l'ordinanza n. 718 dell'8 aprile

1986, in quanto il "riscontro di idoneità" degli enti e delle

imprese che effettuano la raccolta ed il trasporto dei rifiuti

tossici e nocivi, svolto dai Prefetti ai fini del rilascio del

contrassegno (art. 2), si risolve in un sindacato sull'autorizzazione

data dalla provincia; inoltre, la prevista "revoca

dell'autorizzazione", per violazione delle disposizioni sul

contrassegno per i veicoli (art. 3), interferisce nel potere

autorizzatorio spettante alla Provincia; infine, è lesiva

dell'autonomia provinciale l'attribuzione ai Prefetti di poteri di

"coordinamento" (art. 4).

Del pari invasiva della competenza provinciale è l'ordinanza n.

727 del 28 aprile 1986, non spettando al Ministro per il

coordinamento della protezione civile stipulare convenzioni in tema

di smaltimento di rifiuti, né richiedere alla società convenzionata

(ancora da costituire) prestazioni riservate alla Provincia, quali

sono le verifiche tecniche su discariche, aree di stoccaggio ed

impianti di smaltimento, le decisioni di tipo pianificatorio e gli

interventi operativi di emergenza e di risanamento.

Rileva inoltre la ricorrente che le ordinanze impugnate sono prive

di fondamento legislativo, non essendo questo ravvisabile nell'art.

1, comma secondo, del d.l. 12 novembre, n. 829, che conferisce al

Ministro per il coordinamento della protezione civile il potere di

adottare misure concrete, in relazione a specifiche situazioni di

emergenza, sentito il parere delle Regioni interessate (omesso nella

specie), e non già il potere di adottare norme innovative

dell'ordinamento.

Poiché tale è, in definitiva, la portata delle ordinanze

impugnate, esse violano, altresì, il princìpio della riserva di

legge che regola i rapporti tra lo Stato e le Province autonome.

L'ordinanza n. 727 del 28 aprile 1986, disponendo l'effettuazione

di una spesa per la convenzione, viola, infine, l'autonomia

finanziaria della Provincia, poiché nelle materie di competenza

provinciale lo Stato non dispone di un potere di spesa, ma può solo

eventualmente attribuire fondi alla provincia.

4. - La Regione Lombardia ha impugnato la già richiamata

ordinanza del Ministro per il coordinamento della protezione civile

n. 718 dell'8 aprile 1986, con ricorso notificato il 7 giugno e

depositato il 21 giugno 1986 (R. confl. n. 30/1986).

La ricorrente ravvisa, infatti, nei poteri di sindacato e di

revoca delle autorizzazioni regionali da parte dei Prefetti, e nel

coordinamento a questi attribuito, lesione delle competenze regionali

in materia di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi (artt. 117 e

118 Cost.; art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977; artt. 6, 12, 16 e 17

del d.P.R. n. 915 del 1982), concernenti il rilascio e la revoca

delle autorizzazioni di raccolta, trasporto, trattamento e l'adozione

di provvedimenti urgenti.

La Regione Lombardia ha, inoltre, impugnato la già ricordata

ordinanza del Ministro per il coordinamento della protezione civile

n. 727 del 28 aprile 1986, con ricorso notificato il 17 giugno e

depositato il 21 giugno 1980 (R. confl. n. 31/1986).

Vengono, in proposito, svolte considerazioni che coincidono con

quelle già riassunte nel precedente n. 3.

5. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo

che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o infondati.

Osserva l'Avvocatura che gli interventi decisi dalle ordinanze

impugnate si basano sul dichiarato esercizio, da parte del Ministro

per il coordinamento della protezione civile, di poteri eccezionali

diretti a fronteggiare situazioni di emergenza che pongono in

pericolo la pubblica e privata incolumità, in forza dei quali il

Ministro opera anche in deroga a disposizioni vigenti, secondo le

prerogative che sono proprie delle ordinanze di necessità.

Conformemente a tale natura dei provvedimenti, le misure con essi

introdotte posseggono caratteri e contenuti atipici che non ricalcano

schemi di azione amministrativa disegnati della normativa statale

vigente in materia dei rifiuti.

Premesso che le ordinanze impugnate potrebbero legittimare

l'elevazione di conflitto di attribuzione solo se la "tutela

dell'ambiente" potesse considerarsi materia costituzionalmente

riservata alle Rregioni, la qual cosa è invece esclusa sia dall'art.

117 Cost. che dagli Statuti speciali di autonomia, osserva

l'Avvocatura che le ordinanze si collocano in un quadro di pertinenza

statale, risolvendosi, da un lato, in una attività di tipo

ricognitivo, finalizzata ad acquisire un quadro di conoscenza che

rifletta la situazione reale in cui si svolge lo smaltimento dei

rifiuti (v. art. 102, n. 3, d.P.R. n. 616 del 1977), dall'altro, in

interventi tendenti a rendere più esteso, coordinato e penetrante il

controllo sulla raccolta ed il trasporto dei rifiuti tossici e

nocivi, finalità queste rivolte alla tutela di un interesse che

travalica i limiti territoriali di una singola Regione o Provincia.

6. - La Regione Lombardia, con ricorsi rispettivamente notificati

il 10 maggio ed il 4 giugno 1986, e depositati il 20 maggio ed il 12

giugno 1986 (R. ric. nn. 17 e 19/1986) ha proposto questione di

legittimità costituzionale della già citata ordinanza n. 718 del

1986, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonché di

quella n. 727 del 1986, in riferimento agli artt. 117, 118 e 81,

comma quarto, Cost.

I ricorsi sono espressamente proposti per l'eventualità che le

suddette ordinanze possano essere considerate atti aventi forza di

legge.

Le argomentazioni svolte coincidono con quelle già riassunte in

relazione ai conflitti nn. 30 e 31/1986 promossi dalla stessa Regione

avverso le medesime ordinanze.

È intervenuto nei due giudizi il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, eccependo

l'inammissibilità dei ricorsi, in quanto proposti contro atti non

aventi forza di legge. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale in via principale

e i conflitti di attribuzione di cui ai ricorsi in epigrafe

presentano identità o connessione di oggetto, in quanto concernono

(alcuni dei conflitti congiuntamente) l'ordinanza del Ministro per il

coordinamento della protezione civile n. 718 dell'8 aprile 1986 (in

G.U. n. 83 del 10 aprile 1986), recante "misure straordinarie e

urgenti relative allo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi" e

l'ordinanza dello stesso Ministro n. 727 del 28 aprile 1986 (in G.U.

n. 102 del 5 maggio 1986), recante "disposizioni per la realizzazione

degli interventi di emergenza nel territorio inquinato dai rifiuti

tossici e nocivi". Pertanto i giudizi promossi con i detti ricorsi

possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - Il Ministro per il coordinamento della protezione civile, con

l'ordinanza n. 718 - fatto richiamo ai poteri attribuitigli dal

decreto legge 12 novembre 1982, n. 829, convertito, con

modificazioni, nella legge 23 dicembre 1982, n. 938; preso atto di

vari episodi di inquinamento tali da compromettere la salute

pubblica, e riportati causalmente tali episodi, malgrado la ravvisata

puntualità della disciplina dello smaltimento dei rifiuti contenuta

nel d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 nel determinare competenze e

livelli di responsabilità, ad iniziative illecite - adotta, in

relazione alla necessità e all'urgenza, e " in deroga ad ogni

contraria norma", una serie di misure. In particolare essa dispone:

a) un censimento, ad opera dei prefetti, degli impianti di

smaltimento e di innocuizzazione dei rifiuti urbani e speciali e

delle scariche, anche abusive, dei rifiuti tossici e nocivi, nonché

degli enti e delle imprese che effettuano la raccolta e il trasporto

dei rifiuti (art. 1);

b) un riscontro di idoneità, sempre da parte del prefetto,

degli enti e delle imprese autorizzate dalle Regioni ad effettuare la

raccolta e il trasporto dei rifiuti tossici e nocivi e il rilascio da

parte del prefetto di un apposito contrassegno di idoneità da

apporre sul mezzo di trasporto (art. 2);

c) nel caso di mancanza dei documenti richiesti, il ritiro

della patente e il sequestro dell'automezzo e del materiale

trasportato, da parte degli organi di polizia, e la comunicazione di

tali provvedimenti al prefetto onde attuare le procedure di revoca

dell'autorizzazione (art. 3);

d) la comunicazione anche al prefetto, "allo scopo di

consentire gli interventi attribuitigli per effetto della presente

ordinanza e per esercitare l'attività di coordinamento", dei dati

riguardanti il quantitativo, la natura e le tecniche di smaltimento

dei rifiuti relativamente alle imprese e agli enti che operano in

tale settore (art. 3, u.c., d.P.R. n. 915 del 1982), e delle

relazioni dei titolari degli stabilimenti, impianti o imprese

comunque collegate all'attività di smaltimento dei rifiuti "sui tipi

e sui quantitativi di rifiuti prodotti, trasportati, detenuti o

trattati nel corso dell'anno solare precedente" (art. 11, u.c.,

d.P.R. cit.) (art. 4);

e) la comunicazione, da parte delle Regioni e delle Province

autonome, al Ministro per il coordinamento della protezione civile

dell'elenco dei siti individuati per lo stoccaggio provvisorio e

definitivo delle sostanze pericolose (art. 5).

L'ordinanza n. 727, emanata dalla stessa autorità, richiamandosi

al d.l. n. 829 del 1982 ed alla suddetta ordinanza n. 718, prevede,

sempre "in deroga ad ogni contraria norma" e considerata la

necessità di procedere all'elaborazione dei dati provenienti dal

censimento disposto con l'ordinanza n. 718, la stipulazione di una

convenzione, avente la durata di un anno e il cui onere è posto a

carico del fondo per la protezione civile, con una costituenda

società dell'IRI. Oggetto della convenzione (art. 2) saranno una

serie di prestazioni, da eseguire su richiesta del Ministro per il

coordinamento della protezione civile o di un suo delegato,

consistenti: nella verifica delle caratteristiche delle discariche

censite e dei canali al fine della valutazione delle loro capacità

inquinanti; nella determinazione del grado di rischio allo scopo di

individuare le priorità di intervento; nella verifica delle aree

destinate allo stoccaggio provvisorio e definitivo delle sostanze

tossiche e nocive, al fine di accertare la idoneità ambientale e

geologica e la sicurezza per la salute pubblica; nella verifica degli

impianti di trattamento al fine di provocare la rimozione di quelli

assolutamente non idonei, ovvero l'adeguamento secondo le tecnologie

più avanzate; negli interventi di emergenza per poter ricondurre

alle condizioni di sicurezza, sia pure temporanea, le situazioni

straordinarie di pericolo verificatesi per effetto di inquinamenti;

nell'assunzione delle iniziative ritenute opportune per la bonifica

dei territori interessati da fenomeni di inquinamento.

3. - La Regione Lombardia ha proposto questione di legittimità

costituzionale nei confronti di entrambe le ordinanze adducendo che

esse, pur essendo emanate nel dichiarato esercizio di poteri

d'urgenza anche in deroga alle norme primarie, in realtà recano un

nuovo assetto normativo "stabile" alle materie della protezione

dall'inquinamento e dello smaltimento dei rifiuti, come regolate

rispettivamente dall'art. 101 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dal

d.P.R.10 settembre 1982, n. 915. In relazione a tale loro contenuto

afferma la Regione che le ordinanze stesse sono prive di qualsiasi

fondamento legislativo e costituzionale e violano la sfera di

competenza ad essa assegnata dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.

I ricorsi, espressamente proposti per l'eventualità che le

ordinanze in questione possano essere considerate quali atti aventi

forza di legge, vanno dichiarati inammissibili.

Infatti, allorquando, in riferimento a situazioni di urgenza e di

necessità, la legge attribuisca ad una autorità - diversa da quelle

investite, secondo la Costituzione, di poteri propri o delegati di

normazione primaria - il potere eccezionale di derogare alle stesse

norme primarie con disposizioni relative tanto a casi singoli quanto

ad una generalità di soggetti o a una serie di casi (possibili),

tali disposizioni sono sottoposte al regime degli atti

amministrativi.

Né ovviamente tale conclusione può mutare in relazione

all'allegata carenza assoluta, nella specie, di base legislativa,

ovvero all'allegata esorbitanza da essa (carenza, od almeno

esorbitanza, come si vedrà, peraltro sussistente).

4. - Anche ai fini dei proposti conflitti di attribuzione le

Regioni e la Provincia ricorrenti sostengono che ambedue le ordinanze

sono affatto prive di fondamento legislativo, tenuto conto che i

poteri con esse esercitati eccedono quelli conferiti al Ministro per

il coordinamento della protezione civile dall'art. 1, comma secondo,

del d.l. n. 829 del 1982 - norma espressamente richiamata nel

preambolo - e quelli configurabili per situazioni di urgenza o di

necessità secondo la giurisprudenza di questa Corte.

In particolare la Regione Friuli-Venezia Giulia, contro

l'ordinanza n. 718, lamenta l'invasione della sfera di competenza ad

essa assegnata dallo Statuto speciale (legge cost. 31 gennaio 1963,

n. 1), in via primaria, nelle materie dei "lavori pubblici di

interesse locale e regionale" (art. 4, n. 9, Statuto speciale),

dell'"urbanistica" (art. 4, n. 12), e, in via concorrente, nelle

materie "servizi pubblici di interesse regionale" (art. 5, n. 7) e

dell'"igiene e sanità" (art. 5, n. 16), affermando che le previsioni

dell'ordinanza, e in particolare degli artt. 1, 2 e 3, si

sovrappongono alla disciplina dettata, nell'esercizio di competenze

costituzionalmente garantite, dalla legge reg. 5 aprile 1985, n. 19.

La Provincia autonoma di Trento deduce che ambedue i provvedimenti

impugnati sono invasivi delle sue competenze primarie in tema di

"urbanistica" (art. 8, n. 5, dello Statuto speciale approvato con

d.P.R. n. 670 del 1972), di "lavori pubblici d'interesse provinciale"

(art. 8, n. 17), di "opere di prevenzione e di pronto soccorso per

calamità pubbliche" (art. 8, n. 13, Statuto speciale, e artt. 33,

34, 35 e 36, d.P.R. n. 381 del 1974), e delle sue competenze

concorrenti in tema di "igiene e sanità" (art. 9, n. 10, Statuto

speciale; art. 32, legge n. 833 del 1978), nelle quali rientrano

quelle in tema di tutela dall'inquinamento e di smaltimento dei

rifiuti. Soggiunge che le dette sue competenze, fatte salve da

numerose leggi statali (art. 7, comma secondo, legge n. 650 del 1979;

art. 6, u.c., d.P.R. n. 915 del 1982;

v. anche Corte cost., sent. n. 275 del 1983), essa Provincia ha

esercitato dettando norme per la tutela dell'acqua e dell'aria

dall'inquinamento (l. prov. n. 47 del 1978), nonché in tema di

smaltimento dei rifiuti solidi urbani (l. prov. n. 29 del 1982; l.

prov. n. 4 del 1986). Secondo la Provincia l'ord. n. 727 viola

altresì l'autonomia finanziaria della Provincia, non disponendo lo

Stato di un potere di spesa nelle materie di competenza provinciale.

La Regione Lombardia lamenta l'invasione delle competenze

regionali da parte delle due ordinanze in relazione agli artt. 117 e

118 Cost., all'art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977 e agli artt. 6,

12, 16 e 17 del d.P.R. n. 915 del 1982.

5. - Quanto alla contestata base legislativa delle ordinanze

impugnate, va riconosciuto che nel nostro ordinamento costituzionale

non sono individuabili clausole che autorizzino in via generale

modifiche, o anche soltanto deroghe, alla normativa primaria con

disposizioni relative tanto a casi singoli quanto ad una generalità

di soggetti o a una serie di casi (possibili) per motivi di

necessità e/o urgenza (diverse, come è ovvio, sono le ipotesi di

cui agli artt. 78 e 77 Cost.). Per l'esercizio da parte di autorità

amministrative di siffatti poteri, con effetto di deroga - ma non

anche di abrogazione o di modifica - della normativa primaria,

occorre, come questa Corte ha già più volte chiarito (cfr. sentt.

nn. 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956) una specifica

autorizzazione legislativa che, anche senza disciplinare il contenuto

dell'atto (questo in tal senso può considerarsi libero), indichi il

presupposto, la materia, le finalità dell'intervento e l'autorità

legittimata.

Va soggiunto, per un verso, che, anche se non predeterminato, il

contenuto delle disposizioni derogatorie è

soggetto a rispettare le garanzie costituzionali, e a non invadere la

"riserva assoluta" di legge (nello stesso caso di

"riserva relativa" la norma primaria attributiva dei cennati poteri

deve comunque adeguatamente delimitarne il

carattere discrezionale: cfr. sent. n. 26 del 1961); per altro verso,

che, pur quando le disposizioni in parola siano estese ad una

generalità di soggetti e ad una serie di casi possibili, i poteri

con esse esercitati devono adeguarsi alle dimensioni, territoriali e

temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di

fronteggiare (cfr. sentt. n. 4 del 1977 e n. 100 del 1987).

6. - Quanto ora detto sulla natura e sui limiti dei poteri anche

derogatori di necessità e urgenza vale per tutti quelli previsti da

particolari disposizioni nelle materie che qui vengono in

considerazione - vale a dire lo smaltimento dei rifiuti, la tutela

dell'ambiente dagli inquinamenti e, più in generale, la tutela della

salute pubblica - poteri peraltro affidati ad autorità diverse dal

Ministro per il coordinamento della protezione civile. Può essere

ricordato, al riguardo, il potere conferito dall'art. 12 dello stesso

d.P.R. n. 915 del 1982, al Ministro della sanità, al Presidente

della giunta regionale, al Sindaco, a seconda dell'ambito

territoriale coinvolto, di disporre, per "eccezionali ed urgenti

necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", "il

ricorso temporaneo a speciali forme di smaltimento di rifiuti" "anche

in deroga alle disposizioni vigenti"; nonché, in precedenza, il

potere, conferito dall'art. 32, commi primo e terzo, della legge 23

dicembre 1978, n. 833, alle stesse autorità di emanare ordinanze a

carattere contingibile e urgente in materia di igiene e sanità

pubblica con efficacia commisurata ai vari ambiti territoriali; ed

ora, sulla stessa linea, il potere, conferito dall'art. 8, comma

terzo, della legge 8 luglio 1986, n. 349, al Ministro dell'ambiente,

di adottare - in caso di inosservanza da parte degli enti

territoriali "delle disposizioni di legge relative alla tutela

dell'ambiente, e qualora possa derivarne un grave danno ecologico" -

(peraltro previa diffida ad adempiere), "con ordinanza cautelare, le

necessarie misure provvisorie di salvaguardia".

Ma analoghe considerazioni valgono per i poteri derogatori

attribuiti, in caso di necessità e urgenza, in relazione

all'avveramento di eventi straordinari di elevata pericolosità

attuale e potenzialità diffusiva, poteri che trovano il loro titolo

specifico nell'esigenza della pronta iniziativa e del coordinamento

delle attività di intervento e di soccorso (anzi, qui, essendo

l'attribuzione giustificata dalla eccezionalità dell'evento, senza

riguardo a particolari materie, il carattere provvisorio delle misure

derogatorie adottate è implicito nella natura stessa del titolo

specifico di legittimazione). E fra tali poteri vanno annoverati,

come sarà precisato fra poco, quelli esercitati con le ordinanze

impugnate.

In proposito vanno richiamati i poteri conferiti, sullo sfondo

della disciplina generale dell'emergenza desumibile dagli artt. 1, 2

e 5 della legge 8 dicembre 1970, n.966 (Norme sul soccorso e

sull'assistenza alle popolazioni colpite da calamità - Protezione

civile) - rispettivamente dall'art. 1 del d.l. 18 settembre 1976, n.

648, conv., con modificazioni, nella legge 30 ottobre 1976, n. 730, e

dall'art.1 del d.l. 26 ottobre 1980, n. 776, conv., con

modificazioni, nella legge 22 ottobre 1980, n. 874 - al Commissario

del governo, poteri aventi per oggetto l'adozione "anche in deroga

alle norme vigenti", dei provvedimenti opportuni e necessari per il

soccorso e l'assistenza alle popolazioni interessate e degli

interventi necessari per l'avvio della ripresa civile, amministrativa

ed economica dei territori danneggiati dagli eventi sismici del 1976

nel Friuli-Venezia Giulia e da quelli del novembre 1980 in Basilicata

e Campania. Né va trascurato di notare che proprio al Ministro per

il coordinamento della protezione civile (figura medio tempore

introdotta) dall'art. 1 del d.l. 27 febbraio 1982, n. 57, conv., con

modificazioni, nella legge 29 aprile 1982, n. 187, fu demandato di

provvedere al completamento delle iniziative promosse dal

Commissario, cessato dalle sue funzioni. Ancora più pertinente,

peraltro, è il richiamo ai poteri d'urgenza, conferiti al Ministro

per il coordinamento della protezione civile da vari provvedimenti

legislativi in riferimento a eventi naturali straordinari,

provvedimenti fra i quali si colloca appunto il d.l. 12 novembre

1982, n. 829, poi convertito, con modificazioni, nella legge 23

dicembre 1982, n. 938, espressamente posto a propria base dalle

ordinanze impugnate. L'art. 1, comma secondo, di tale decreto demanda

infatti al Ministro stesso di provvedere, "anche in deroga alle

vigenti disposizioni", (oltre che alle esigenze connesse agli

interventi di primo soccorso alle popolazioni e a quelli necessari

per la riattivazione degli immobili connessi al terremoto del 1982 in

Umbria, di cui al comma primo) agli interventi per far fronte alle

emergenze e alla riattivazione degli immobili e delle opere

danneggiate da calamità naturali o eventi eccezionali (ivi compresi

gli interventi di cui al d.l. 2 aprile 1982, n. 129, convertito, con

modificazioni, nella legge 29 maggio 1982, n. 303, relativi al

terremoto del 1982, in Basilicata, Calabria e Campania, già peraltro

affidati da quest'ultima normativa allo stesso Ministro, con i poteri

previsti dall'art. 1 del d.l. n. 776 del 1980 per il Commissario).

Orbene il Ministro per il coordinamento della protezione civile,

con le ordinanze impugnate, ha agito al di fuori del

modello di intervento di necessità e di urgenza desumibile dalle

cennate fonti legislative, ivi compresa quella da esso

espressamente richiamata. In realtà, lungi dall'adottare misure

meramente derogatorie, sia pure riferite ad una

generalità di soggetti e di casi possibili, correlate alle

dimensioni spazio-temporali dell'evento straordinario assunto

come legittimante - nel caso individuabile chiaramente, al di là del

generico richiamo a recenti, vari episodi di

inquinamento dovuto a discariche di rifiuti tossici e nocivi,

soltanto nell'inquinamento di falde acquifere per

l'approvigionamento di acqua potabile nella Regione Piemonte - il

detto Ministro ha introdotto nell'intero territorio

dello Stato una nuova normativa a tempo indefinito concernente lo

smaltimento dei rifiuti. Il mancato proporzionamento delle misure

alle dimensioni territoriali, e così, implicitamente, a quelle

temporali, dell'evento legittimante denuncia infatti la portata

innovativa, anziché meramente derogatoria, della misura stessa.

D'altra parte, come già accennato, il mancato proporzionamento

delle misure alla consistenza dell'evento legittimante rende

ingiustificato l'esercizio degli stessi poteri meramente derogatori

di cui all'art. 1, comma secondo, del decreto-legge invocato, non

meno, del resto, rispetto alle Regioni, che la mancata osservanza di

una norma procedimentale dettata a garanzia delle competenze

regionali in tutti i provvedimenti legislativi concernenti i poteri

di necessità ed urgenza del Commissario del governo o del Ministro

per il coordinamento della protezione civile, dal d.l. n. 648 del

1976 (art. 1) al detto d.l. n. 829 del 1982 (art. 1, comma secondo):

quella che prescrive che l'esercizio dei poteri anzidetti abbia luogo

dopo avere sentito gli organi della Regione interessata.

7. - Tutto ciò posto, occorre stabilire se le ordinanze

impugnate, siano, in tutto o in parte, concretamente invasive delle

competenze regionali e provinciali fatte valere dalle ricorrenti come

sub n. 4.

Ora la denunziata invasività si riscontra agevolmente negli artt.

2 e 3 dell'ordinanza n. 718, là dove è posto l'obbligo, a carico

degli enti e delle imprese che effettuano la raccolta e il trasporto

di rifiuti tossici e nocivi, di notificare l'ottenuta autorizzazione

regionale al Prefetto, perché eserciti il riscontro di cui appresso;

è demandato al Prefetto di effettuare il riscontro di idoneità dei

detti enti ed imprese e, in caso positivo, di rilasciare apposito

contrassegno da esibire durante il trasporto; e di darne

comunicazione agli organi di polizia per l'effettuazione di vigilanza

e controlli; si comminano - per il caso di trasporto senza

contrassegno o senza le altre etichettature e gli altri documenti

prescritti dal d.P.R. n. 915 del 1982 - sanzioni consistenti nel

ritirare la patente, nell'attivare (il testo della disposizione

impugnata parla di "attuare") le procedure di revoca

dell'autorizzazione, nell'eseguire il sequestro dell'automezzo e del

materiale trasportato.

Dalla istituzione, in tal modo, con dettagliata regolamentazione,

di una forma di controllo sulla gestione dello smaltimento dei

rifiuti, e in particolare sulle autorizzazioni alla raccolta e al

trasporto di essi, esce alterata la disciplina della competenza

provinciale e regionale in materia, quale risulta dalle fonti

statutarie e costituzionali suindicate, e dal d.P.R. n. 915 del 1982,

e quale è regolata anche da normative provinciali e regionali (cfr.

ampiamente, in materia di protezione contro l'inquinamento e di

smaltimento di rifiuti, leggi prov. di Trento n. 47 del 1978, n. 29

del 1982, e, più recentemente, n. 4 del 1986); specificamente in

ordine al rilascio delle autorizzazioni allo smaltimento e

trattamento dei rifiuti, ivi compresi la raccolta e il trasporto,

legge Regione Friuli-Venezia Giulia n. 19 del 1985, art. 14 e ss., e

legge Regione Lombardia n. 94 del 1980, art. 6 e ss., la quale ultima

ha disposto, sul punto, in modo non difforme da quello in cui,

successivamente, ha disposto il d.P.R. n. 915, art. 6, lett. d).

8. - Altrettale invasività non si riscontra invece nelle altre

disposizioni contenute nell'ordinanza n. 718, né in quelle racchiuse

nell'ordinanza n. 727.

Sia le une che la maggior parte delle altre appaiono funzionali ad

una raccolta di dati finalizzata all'acquisizione, per la mera

eventualità di interventi di urgenza richiesti da situazioni di

danno o di pericolo riferibili allo smaltimento dei rifiuti, di un

quadro di conoscenze il più completo ed aggiornato circa lo stato e

la funzionalità dei relativi impianti e servizi.

In tale prospettiva vanno riguardati:

1) il censimento, ad opera del Prefetto quale rappresentante del

Ministro per il coordinamento della protezione civile, degli impianti

di smaltimento e di innocuizzazione e delle discariche dei rifiuti

tossici e nocivi, nonché degli enti e imprese abilitati al trasporto

di tali rifiuti (art. 1 dell'ordinanza n. 718); l'obbligo, posto agli

enti e imprese abilitati allo smaltimento dei rifiuti urbani e

speciali (art. 2, d.P.R. n. 915 del 1982), nonché ai titolari degli

stabilimenti, impianti o imprese, che producano, trasportino o

trattino rifiuti o provvedano allo stoccaggio di essi, di eseguire le

comunicazioni di cui rispettivamente all'ultimo comma dell'art. 3,

d.P.R. n. 915 del 1982 (aventi per oggetto il quantitativo, la natura

e le tecniche di smaltimento relativi all'anno precedente) e 11,

stesso d.P.R. (aventi per oggetto la prestazione di informazioni e la

presentazione di una relazione annuale sui tipi e sui quantitativi

dei rifiuti), anche al Prefetto, sempre nella veste suindicata (art.

4 dell'ordinanza n. 718); l'obbligo, posto alle Regioni e Province

autonome, di comunicare al Ministro l'elenco dei siti individuati per

lo stoccaggio delle sostanze pericolose (art. 5 dell'ordinanza n.

718);

2) le verifiche delle caratteristiche e dello stato delle

discariche censite e dei canali, delle aree destinate allo stoccaggio

delle sostanze tossiche e nocive, degli impianti di trattamento (nel

senso più lato di trasformazione, rigenerazione, recupero e

innocuizzazione) dei rifiuti tossici e nocivi, e la valutazione dei

relativi rischi ambientali: giudizi tecnici tutti affidabili dal

Ministro per il coordinamento della protezione civile o da un suo

delegato a una società costituenda ad opera dell'Istituto per la

ricostruzione industriale (art. 2, ordinanza n. 727).

Con le attività e operazioni così previste, al pari che con gli

obblighi ad esse strumentali così imposti, si perseguono, infatti,

le finalità dell'informazione. E questa, da un lato, è considerata

strumento necessario di una forma preventiva e cautelativa, tanto

della tutela ambientale quanto degli stessi interventi di protezione

civile resi necessari da eventi straordinari di danno o di pericolo,

che si va affermando nel nostro ordinamento. Possono essere

richiamati, sotto il primo aspetto, l'art. 102, n. 3, d.P.R. n. 616

del 1977, là dove sono previste, e riservate allo Stato, funzioni

concernenti la rilevazione nazionale dei fenomeni di inquinamento e,

ora, l'art. 14, comma primo e comma terzo, della legge 8 luglio 1986,

n. 349, in materia di divulgazione ad opera del Ministro

dell'ambiente di informazioni sullo stato dell'ambiente e di accesso

da parte del cittadino alle medesime, in quanto disponibili presso

gli uffici pubblici. E, sotto il secondo aspetto, l'art. 3, comma

terzo, lettera d, della legge n. 996 del 1970, là dove, fra i

compiti del Comitato interministeriale, si fa riferimento alla

raccolta e alla divulgazione di ogni informazione utile alla

protezione della popolazione civile e, più recentemente, il decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 1984, con cui il

Ministro per il coordinamento della protezione civile è delegato fra

l'altro alla raccolta e divulgazione di ogni informazione e dato in

materia di previsione e di prevenzione delle emergenze, anche

mediante lo studio delle relative cause. Dall'altro lato, le

attività inerenti all'informazione stessa per loro natura non sono

invasive nei rapporti fra Stato e Regioni, ed anzi sono riferibili

all'osservanza del princìpio di leale cooperazione fra i due enti,

cui i detti rapporti devono uniformarsi. Proprio in relazione a tale

princìpio questa Corte ha ritenuto non lesiva delle competenze

regionali la pretesa dello Stato di ottenere informazioni finalizzate

alla protezione del paesaggio dalla Regione o da altri enti che

analoghe informazioni siano tenuti a rendere alla Regione stessa, ed

ha richiamato al riguardo l'art. 6, ultimo comma, legge n.833 del

1978, che specifica, in tema di tutela della salute, quanto

prescritto in via generale dall'art. 3, ultimo comma, legge 22 luglio

1975, n. 382 (sent. n. 359 del 1985).

Alla medesima forma preventiva e cautelativa della protezione

civile può ricondursi la predisposizione, sempre per la mera

eventualità dell'avveramento di situazioni di danno o di pericolo

riferibili allo smaltimento dei rifiuti, di strumenti indiretti di

intervento, quale è delineata nelle residue disposizioni della

ordinanza n. 727, là dove, fra le prestazioni che possono essere

chieste dal Ministro per il coordinamento della protezione civile o

da un suo delegato, è annoverata l'esecuzione di interventi di

emergenza e l'assunzione di iniziative di bonifica dei territori

interessati da fenomeni di inquinamento. E neppure tale

predisposizione di strumenti, poiché il loro impiego non è previsto

nell'immediato, né preannunciato in termini di certezza, ma è fatto

dipendere da una astratta possibilità e dalle valutazioni future

connesse alla realizzazione di essa, può considerarsi lesiva delle

indicate competenze regionali e provinciali.

9. - Va pertanto dichiarato che non spetta al Ministro per il

coordinamento della protezione civile disporre la notificazione alle

prefetture competenti per territorio, da parte degli enti e delle

imprese che effettuano la raccolta e il trasporto dei rifiuti tossici

e nocivi, dell'autorizzazione rilasciata dalla Regione, ai fini del

riscontro di idoneità, né disporre tale riscontro e le attività

conseguenziali, come previsto dall'art. 2 dell'ordinanza n. 718; e va

dichiarato altresì che non gli spetta comminare le sanzioni di cui

all'art. 3 dell'ordinanza stessa; vanno di conseguenza annullate tali

disposizioni.

Va invece dichiarato che spetta al detto Ministro disporre il

censimento di cui all'art. 1 e le comunicazioni di cui agli artt. 4 e

5 dell'ordinanza suindicata, nonché prevedere la stipulazione della

convenzione con una Società IRI e la richiesta delle prestazioni di

cui all'ordinanza n. 727.

Da tali provvedimenti rimangono assorbite le censure della Regione

Lombardia concernenti la lesione dell'autonomia finanziaria

regionale.