Sentenza n. 204/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia

notificato il 4 dicembre 1992, depositato in Cancelleria l'11

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli atti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento affari

regionali comunicati con telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del 6

ottobre 1992; nn. 200/02164, 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre

1992; n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 e n. 200/02361 del 30 ottobre

1992, con i quali è stato espresso il diniego governativo, totale o

parziale, in ordine a varie attività promozionali o di mero rilievo

internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler

svolgere all'estero nel corso del 1992 ed iscritto al n. 42 del

registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1993 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 dicembre 1992, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti

di sette provvedimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri -

Dipartimento affari regionali (telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del

6 ottobre 1992; nn. 200/02164, n. 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre

1992; n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 e n. 200/02361 del 30 ottobre

1992) con i quali è stato espresso il diniego governativo, totale o

parziale, in ordine a varie attività promozionali o di mero rilievo

internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler

svolgere all'estero nel corso del 1992.

2. - In particolare:

a) con nota n. 4447 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione

dell'assessore regionale al commercio e turismo alla conferenza della

National Italian American Foundation, a Washington, nei giorni 2 e 3

ottobre 1992, conferenza finalizzata ad una rivalutazione del turismo

dagli Stati Uniti verso il nostro Paese ed alla quale avrebbero

dovuto partecipare il Ministro italiano per il turismo, il Presidente

dell'ENIT e vari assessori regionali al turismo.

In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con

telefax n. 200/02099 del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore

motivazione, il "diniego governativo" in ordine a tale iniziativa:

b) con nota n. 4449 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione di una

delegazione regionale ad una missione a Trnava (Cecoslovacchia) nei

giorni 18, 19 e 20 settembre 1992, nell'ambito dei rapporti di

collaborazione già avviati con i paesi dell'Est nel settore della

formazione professionale agricola e degli scambi già realizzati con

la scuola di promozione agricola di Trnava.

In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con

telefax n. 200/02098 del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore

motivazione, che riteneva di non concedere l'intesa governativa per

la suddetta missione;

c) con nota n. 4363 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che il Presidente

dell'Ente regionale per i problemi degli emigranti del Friuli-Venezia

Giulia avrebbe partecipato: nei giorni dal 17 al 20 settembre 1992, a

Mendoza (Argentina), al convegno sui problemi dell'emigrazione; nei

giorni dal 20 al 26 settembre 1992, a Montevideo (Uruguay),

all'incontro internazionale dei giovani di origine friulana delle

comunità del continente sudamericano; nei giorni dal 20 al 23

ottobre 1992, a Bruxelles (Belgio), al convegno dei giovani di

origine friulana delle comunità organizzate nei paesi della C.E.E.;

nei giorni dal 6 all'11 ottobre 1992, a New York (U.S.A.), alla

inaugurazione della "Mostra dei Longobardi". In risposta, la

Presidenza del Consiglio dei Ministri - con telefax n. 200/02164 del

9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, che

riteneva di non concedere l'intesa governativa per le partecipazioni

di cui sopra;

d) con nota n. 4362 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione

dell'assessore regionale all'agricoltura, nei giorni 15 e 16 ottobre

1992, a Chamonix (Francia), alla riunione di lavoro promossa

dall'Associazione europea degli eletti della montagna, al fine di

acquisire informazioni e notizie circa i progetti e le iniziative

poste in essere dalle istituzioni comunitarie e dalle organizzazioni

di cooperazione transfrontaliera in merito alla convenzione per la

tutela delle Alpi.

In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con

telefax n. 200/02165 del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore

motivazione, che riteneva di non concedere l'intesa governativa per

la partecipazione di cui sopra;

e) con nota n. 4957 del 9 ottobre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che una delegazione

regionale guidata dal Presidente dalla Giunta si sarebbe recata a

Lubiana, il giorno 14 ottobre 1992, per un incontro con il Governo

della Repubblica di Slovenia, su invito di quest'ultimo, per

esaminare "temi di comune interesse ai fini dello sviluppo della

collaborazione di cui alla legge n. 19/1991". In risposta, la

Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n. 200/02220 del

20 ottobre 1992 - comunicava la propria intesa "limitatamente" alla

persona del Presidente della Giunta manifestando una preclusione a

"concludere accordi formali aut concrete intese, cui testo non sia

stato preventivamente sottoposto at esame organi centrali";

f) con nota n. 4481 del 17 settembre 1992 la Regione comunicava

alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con riferimento al

programma generale di attività promozionale della Regione all'estero

per il 1992, che un funzionario regionale, incaricato di svolgere

mansioni commerciali ed organizzative, ed eventualmente un

amministratore dell'Ente per lo sviluppo dell'artigianato del Friuli-Venezia Giulia, avrebbero partecipato, su invito dell'I.C.E., alla

mostra specializzata, denominata I.I.D.EX. - International Interior

Design Exposition - in programma a Toronto (Canada) nei giorni 19-21

novembre 1992, con un concorso nelle spese da parte delle imprese

artigiane del Friuli-Venezia Giulia aderenti all'iniziativa.

In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con

telefax n. 200/02108 del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore

motivazione, il rifiuto di intesa governativa per la partecipazione

di cui sopra;

g) con la stessa nota n. 4481 del 17 settembre 1992, di cui al

punto precedente, la Regione comunicava alla Presidenza del Consiglio

dei Ministri che l'Azienda regionale per la promozione turistica

intendeva partecipare allo "Sky Show" di Londra, nei giorni dal 31

ottobre all'8 novembre 1992, con un proprio stand, per il quale era

prevista una spesa di lire 30 milioni.

In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con

telefax n. 200/02361 del 30 ottobre 1992 - comunicava, senza

ulteriore motivazione, il diniego governativo per la partecipazione a

tale iniziativa.

3. - A giudizio della ricorrente tutti gli atti governativi sopra

citati avrebbero determinato una lesione delle attribuzioni regionali

costituzionalmente garantite nelle materie interessate dalle

iniziative all'estero inibite dagli stessi atti governativi, con

violazione dell'art. 4, nn. 2, 3, 6, 7 e 8 dello Statuto di

autonomia, nonché delle norme di attuazione di cui all'art. 3 del

d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, in materia di attività promozionali

all'estero della Regione Friuli-Venezia Giulia.

Richiamando la sentenza di questa Corte n. 179/1987 e la

distinzione ivi affermata tra attività "promozionali" all'estero e

attività "di mero rilievo internazionale", la ricorrente rileva che

le attività "promozionali" all'estero della Regione Friuli-Venezia

Giulia nelle materie di competenza sono disciplinate dall'art. 3 del

d.P.R. n. 469/1987, che ne prevede l'effettuazione "sulla base di

programmi generali comunicati alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri e da questa assentiti", salvo "tempestiva notizia" alla

stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri delle singole

iniziative. Nel caso, poi, di iniziative ulteriori, non previste dal

programma generale, queste dovrebbero essere - a giudizio della

ricorrente - specificamente "assentite" di volta in volta dalla

Presidenza del Consiglio, secondo la ratio dello stesso art. 3 del

d.P.R. n. 469.

A giudizio della ricorrente, non si applicherebbe, pertanto, in

alcun caso alla Regione Friuli-Venezia Giulia il regime dell'"intesa"

previsto dall'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, per le attività promozionali all'estero delle Regioni

ordinarie.

Per quanto concerne, invece, le attività "di mero rilievo

internazionale", per le quali non sussiste una specifica disciplina

regionale, si applicherebbe anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia

il regime generale di previo "assenso", di cui alla citata sentenza

n. 179/1987.

Conclusivamente, secondo la ricorrente, sia le iniziative

"promozionali" - tra le quali rientrerebbero quelle di cui agli atti

richiamati nei suesposti punti f) e g) - che quelle di "mero rilievo

internazionale" - quali sarebbero quelle di cui ai punti da a) ad e)

- dovrebbero ritenersi soggette soltanto ad "assenso" governativo e

non ad "intesa". Gli atti governativi impugnati avrebbero, invece,

voluto imporre un regime d'"intesa" sulle iniziative della Regione

all'estero, determinando così la lamentata lesione delle

attribuzioni regionali. Lesione che risulterebbe aggravata dal

carattere del tutto immotivato dei provvedimenti contestati, nei

quali non vengono esplicitate le ragioni di ordine internazionale e

di politica estera idonee a sostenere l'opposizione governativa.

4. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere il

rigetto del ricorso.

Nell'atto di costituzione l'Avvocatura rileva che le richieste

della Regione sarebbero state inviate alla Presidenza del Consiglio

dei Ministri con troppo breve anticipo rispetto alla data di

effettuazione delle iniziative e contesta che tali iniziative possano

ritenersi attuative di programmi generali precedentemente assunti.

Per quanto concerne specificamente la nota governativa n. 200/02220

del 20 ottobre 1992, la difesa statale rileva altresì che essa non

recherebbe un divieto all'iniziativa, ma solo l'indicazione di limiti

e cautele, connessi alla particolare situazione dei territori della

ex Iugoslavia.

5. - In prossimità dell'udienza sia la Regione che l'Avvocatura

dello Stato hanno presentato memorie per ribadire e sviluppare le

rispettive tesi.

In particolare, la Regione ricorrente sottolinea che la causa

giuridica dello speciale controllo governativo sulle attività

all'estero delle Regioni risiederebbe esclusivamente nella necessità

di garantire l'unitarietà degli indirizzi di politica

internazionale, al fine di escludere il pericolo di un pregiudizio

agli interessi del Paese. Resterebbe, invece, preclusa, in questa

sede, ogni valutazione attinente a motivi diversi - in particolare,

alla entità della spesa - che sono soggetti alle altre, ordinarie,

forme di controllo sugli atti regionali.

A sua volta, la difesa statale nega che possa essere ipotizzato un

onere di motivazione per gli atti di diniego dell'intesa o

dell'assenso, ritenuti atti complessi per la cui formazione

occorrerebbe il concorso di due volontà coincidenti, senza che ciò

implichi - sempre secondo l'Avvocatura - che il soggetto che non

ritiene di uniformare la propria volontà all'altrui proposta debba

motivare il proprio diniego. Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti di sette provvedimenti adottati dalla

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento affari regionali

in ordine ad attività - in parte di natura "promozionale" ed in

parte di "mero rilievo internazionale" - che la stessa Regione aveva

comunicato di voler svolgere all'estero nell'autunno del 1992. Con

sei di tali provvedimenti (telefax n. 200/02098 e n. 200/02099 del 6

ottobre 1992; n. 200/02164, n. 200/02165 e n. 200/02108 del 9 ottobre

1992; n. 200/02361 del 30 ottobre 1992) il Governo ha manifestato

un'opposizione piena allo svolgimento dell'iniziativa programmata

(opposizione espressa ora con la formula del rifiuto dell'"intesa

governativa", ora con quella della comunicazione del "diniego

governativo"). In un caso (telefax n. 200/02220 del 20 ottobre

1992), il Governo ha, invece, concesso l'"intesa" soltanto in parte,

subordinando lo svolgimento dell'iniziativa (viaggio a Lubiana del

Presidente della Regione per un incontro con il Governo della

Repubblica di Slovenia) al rispetto di alcune condizioni (trasferta

limitata al solo Presidente e divieto di stipulare accordi o intese

il cui testo non fosse stato preventivamente sottoposto all'esame del

Governo).

Tutti questi provvedimenti sono stati impugnati dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia in quanto ritenuti lesivi della sfera di

attribuzioni assegnate alla stessa Regione dallo Statuto speciale

(art. 4, nn. 2, 3, 6, 7 e 8) e dalle relative norme di attuazione

(art. 3 d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469) sotto due profili e cioè:

a) per avere affermato la necessità dell'"intesa" in ordine ad

attività da svolgere all'estero che, nel regime speciale previsto

dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione, richiederebbero

soltanto l'"assenso" del Governo;

b) per avere espresso il diniego dell'"intesa" del Governo

senza addurre alcuna motivazione.

3. - Le censure formulate nel ricorso investono principalmente i

sei provvedimenti di diniego totale di "intesa", mentre solo

indirettamente vengono a incidere sul provvedimento di "intesa"

parziale espresso con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992,

cui va riservato un esame particolare.

4. - Il primo profilo che va esaminato è quello relativo al

difetto di motivazione, dal momento che tale profilo appare

pregiudiziale, venendo a investire gli atti impugnati nel loro

complesso, indipendentemente dalla soluzione dei problemi relativi

alla qualificazione delle attività (se "promozionali" o di "mero

rilievo internazionale") programmate dalla Regione ed al tipo di

intervento (se "intesa" o "assenso") riservato sulle stesse alla

sfera statale.

Il ricorso, sotto il profilo in esame, appare fondato con

riferimento a tutti i sei provvedimenti di diniego impugnati, nessuno

dei quali ha enunciato, sia pure in forma sintetica, le ragioni

idonee a giustificare l'opposizione espressa dal Governo.

L'obbligo di motivare il rifiuto dell'"intesa" o dell'"assenso" da

parte del Governo può ritenersi, d'altro canto, connaturato al

principio stesso di "leale cooperazione" cui deve ispirarsi il

sistema complessivo dei rapporti tra Stato e Regioni e, pertanto,

anche i rapporti afferenti al settore delle attività regionali da

svolgere all'estero.

Tale principio - indipendentemente dalla natura "promozionale" o

di "mero rilievo internazionale" delle iniziative programmate

all'estero dalle Regioni - importa, in questo settore, il rispetto di

un procedimento che impone doveri a carico di entrambe le parti

interessate al rapporto. Doveri che si manifestano, a carico della

Regione, nell'obbligo di comunicare al Governo, con completezza di

dati informativi e tempestività di preavviso, le iniziative in

programma, così da consentire al potere centrale una valutazione

adeguata delle stesse ai fini del controllo della loro conformità

con gli indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi

nazionali (v. senttenze n. 179/1987 e n. 472/1992); a carico dello

Stato, nell'obbligo di dichiarare i motivi, formali o sostanziali,

che vengono a opporsi all'"intesa" o all'"assenso", così da

consentire alla controparte la scelta tra la rinuncia all'iniziativa,

la modifica della stessa in senso conforme ai rilievi prospettati o

l'esercizio delle azioni a difesa della sfera delle proprie

competenze.

Naturalmente, la motivazione, quando ne ricorrano le circostanze,

non potrà non tener conto di quelle esigenze di riservatezza che, in

taluni casi, vengono a caratterizzare la sfera dei rapporti di

rilievo internazionale: ma questo non porta ad escludere che la

stessa motivazione debba in ogni caso enunciare, anche se in termini

sommari, le ragioni sia di natura formale (quali la tardività o

l'incompletezza della comunicazione da parte della Regione) che di

natura sostanziale (quali l'incidenza dell'iniziativa sulla politica

estera dello Stato o la sua estraneità alla sfera delle attribuzioni

regionali) che hanno indotto il Governo a rifiutare il proprio

consenso.

Nella specie, la mancanza di qualsivoglia motivazione ha concorso,

pertanto, a determinare, da parte dei sei provvedimenti di diniego,

una lesione nella sfera di attribuzioni spettanti alla Regione

Friuli-Venezia Giulia in ordine allo svolgimento all'estero di

attività "promozionali" ovvero di "mero rilievo internazionale": e

questo indipendentemente da ogni considerazione in ordine alla

specificità del regime giuridico previsto per tali attività dallo

Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nonché in

ordine alle caratteristiche delle singole iniziative in concreto

programmate ed alla tempestività della loro comunicazione da parte

della Regione.

5. - A diversa conclusione si deve, invece, giungere con

riferimento all'atto di "intesa", limitato e condizionato, espresso,

in relazione all'iniziativa della trasferta a Lubiana del Presidente

della Regione, con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992.

Con tale atto, infatti, la Presidenza del Consiglio non ha vietato

l'iniziativa regionale, ma soltanto subordinato la stessa al rispetto

di due condizioni, l'una riferita alla partecipazione, limitata al

solo Presidente della Regione, l'altra al divieto di stipulare

accordi con il Governo sloveno non preventivamente sottoposti

all'esame degli organi statali.

L'apposizione di tali condizioni non può ritenersi né

irragionevole né lesiva della sfera di attribuzioni regionale: e

questo in relazione al fatto che le stesse appaiono oggettivamente

riferibili - diversamente da quanto sostiene la Regione - più che a

esigenze di contenimento della spesa pubblica, alla particolare

situazione internazionale nel cui contesto l'iniziativa regionale si

veniva a collocare, situazione di per sé idonea a giustificare

l'adozione di cautele, quali quelle indicate nel provvedimento

impugnato, dirette a evitare possibili conseguenze o implicazioni sul

terreno delle responsabilità internazionali dello Stato.

La doglianza prospettata nel ricorso nei confronti del

provvedimento in esame si presenta, di conseguenza, infondata.