Sentenza n. 205/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge

della regione siciliana approvata dall'Assemblea regionale siciliana

il 20 settembre 1995 avente per oggetto: "Norme per il personale

dell'assistenza tecnica, dell'E.S.A., dei consorzi di bonifica e

degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura", e

della legge della regione siciliana approvata dall'Assemblea

regionale siciliana il 19 ottobre 1995, avente per oggetto: "Norme

per il personale dell'E.S.A.", promossi con ricorsi del Commissario

dello Stato per la regione siciliana notificati il 28 settembre e il

28 ottobre 1995, depositati in cancelleria il 6 ottobre e il 6

novembre 1995 ed iscritti ai nn. 49 e 50 del registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Udito l'avvocato dello Stato Claudio Linda per il ricorrente, e gli

avv.ti Giovanni Lo Bue, Laura Ingargiola e Giovanni Pitruzzella per

la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1995, il Commissario

dello Stato per la regione siciliana ha impugnato l'art. 6 della

delibera legislativa 20 settembre 1995 (Norme per il personale

dell'assistenza tecnica, dell'E.S.A., dei consorzi di bonifica e

degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura), per

violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione e dell'art.

14 dello statuto speciale.

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata,

nell'autorizzare l'Ente di sviluppo agricolo ad ampliare la propria

pianta organica e ad immettere nei ruoli ampliati, previo

esame-colloquio, attuali fruitori di borse di studio per laureati, si

porrebbe in contrasto sia con il principio di buon andamento

affermato dall'art. 97 della Costituzione, sia con gli artt. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), e 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), i quali porrebbero, come

principio fondamentale di riforma economico-sociale, operante anche

nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale, il divieto di

procedere a nuove assunzioni di personale in difetto di una previa

verifica dei carichi di lavoro.

L'intero contesto della disposizione impugnata e, in particolare,

le modalità di reclutamento del personale ivi previste, lascerebbero

intravedere una sorta di assunzione ad personam, in violazione degli

art. 3 e 51 della Costituzione.

L'Assemblea regionale siciliana, al dichiarato fine di consentire

la immediata promulgazione della legge impugnata, limitatamente alla

parte non censurata, in data 19 ottobre 1995 ha adottato due diverse

delibere legislative: con la prima ha disposto l'abrogazione

dell'impugnato art. 6 della legge approvata il 20 settembre 1995; con

la seconda (Norme per il personale dell'Ente di sviluppo agricolo),

ne ha riprodotto il contenuto con lieve modifica (aumento di una

ulteriore unità dei posti in organico da assegnare ai borsisti

laureati). La delibera riproduttiva è stata impugnata dal

Commissario dello Stato con atto notificato il 28 ottobre 1995, nel

quale, oltre a rinnovare integralmente le censure mosse con il

precedente ricorso, egli si duole del fatto che il procedimento

seguito dall'Assemblea regionale (abrogazione di una disposizione

impugnata e contemporanea riproduzione del suo contenuto in una

distinta delibera legislativa) configurerebbe una prassi anomala,

produttiva dell'onere di una duplice impugnazione per lo stesso

Commissario; la legge, inoltre, sarebbe stata approvata senza alcun

approfondimento e senza che la regione siciliana cogliesse

l'opportunità di una nuova discussione alla luce dei motivi fatti

valere in precedenza dal Commissario.

2. - Nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale, si è

costituita la regione siciliana, chiedendo, quanto al primo ricorso

del Commissario dello Stato, che venga dichiarata la cessazione della

materia del contendere, in considerazione dell'abrogazione espressa

della norma impugnata.

In entrambi i giudizi, la difesa della Regione sostiene, poi,

l'infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale,

sollevate dal Commissario dello Stato.

Le censure relative alla violazione dell'art. 97 della Costituzione

e delle norme fondamentali di riforma economico-sociale in materia di

pubblico impiego, non sarebbero fondate, poiché la necessità di

aumentare il personale dell'ESA deriverebbe dal blocco delle

assunzioni, disposto per l'Ente stesso dall'art. 5, terzo comma,

della legge regionale 28 gennaio 1972, n. 1 (Norme per il personale

dell'Ente di sviluppo agricolo), che avrebbe creato nel tempo gravi

carenze di organico.

Infondate sarebbero, altresì, le censure rivolte

all'esame-colloquio, teso ad immettere nei ruoli dell'Ente i fruitori

delle borse di studio, poiché il rispetto, da parte della Regione,

dei principii costituzionali in tema di reclutamento dei pubblici

dipendenti dovrebbe essere valutato al momento dell'assegnazione

delle borse di studio, avvenuta, secondo la difesa regionale, a

seguito di regolari bandi; sarebbe inoltre del tutto ragionevole

l'aspirazione dell'Ente a conservare le professionalità acquisite e

valorizzate tramite corsi di formazione ed esperienze di lavoro.

3. - Con una successiva memoria, la regione siciliana ha sviluppato

le proprie argomentazioni difensive ed ha prodotto nuova

documentazione.

In particolare, la Regione afferma che la propria potestà

legislativa esclusiva potrebbe essere vincolata al rispetto dei

principii espressi nelle norme fondamentali di riforma

economico-sociale (peraltro, a suo avviso, non stabiliti, in questa

materia, in maniera inderogabile), ma non all'osservanza delle

modalità procedurali di attuazione dei principii stessi, previste

nella legislazione nazionale. Nel caso di specie, i principii

sarebbero comunque rispettati, poiché, con le assunzioni previste

dalla legge impugnata, l'Ente non aumenterebbe la sua dotazione

organica e un'analisi dei carichi di lavoro dimostrerebbe la

necessità di personale in misura largamente superiore. Per quanto

concerne, poi, le censure relative alle modalità di assunzione dei

borsisti, la difesa della Regione sostiene che esse sarebbero in ogni

caso infondate, in quanto il principio del concorso pubblico sarebbe

stato rispettato con i bandi relativi alla concessione delle borse di

studio e la giurisprudenza costituzionale permetterebbe di derogare a

tale principio in presenza di peculiari situazioni giustificatrici,

che ricorrerebbero nel caso di specie.

La difesa della regione siciliana conclude, infine, nel senso

dell'infondatezza delle censure mosse dal Commissario dello Stato

contro il procedimento di approvazione del disegno di legge

impugnato, censure, tra l'altro, inammissibilmente formulate, ad

avviso della Regione, con mero rinvio ad un precedente ricorso. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi di legittimità costituzionale proposti dal

Commissario dello Stato in data 28 settembre 1995 e 28 ottobre 1995

riguardano rispettivamente l'art. 6 della delibera legislativa

dell'Assemblea regionale siciliana 20 settembre 1995 (Norme per il

personale dell'assistenza tecnica, dell'ESA, dei consorzi di bonifica

e degli enti parco. Disposizioni varie in materia di agricoltura) e

la delibera legislativa 19 ottobre 1995 (Norme per il personale

dell'ESA) che, riproducendo per intero il contenuto del predetto art.

6 (salva una modesta variazione), autorizza l'ampliamento della

pianta organica dell'Ente di sviluppo agricolo e l'immissione nei

ruoli ampliati, previo esame-colloquio, di laureati fruitori di borse

di studio.

Poiché i due ricorsi hanno ad oggetto disposizioni sostanzialmente

coincidenti, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - In relazione al primo ricorso va dichiarata la cessazione

della materia del contendere.

La delibera 20 settembre 1995, comprendente l'impugnato articolo 6,

è stata integralmente promulgata e pubblicata (legge regionale 30

ottobre 1995, n. 76); ma nello stesso numero della Gazzetta Ufficiale

della regione siciliana (31 ottobre 1995) è stata anche pubblicata

la legge regionale 30 ottobre 1995, n. 77, la quale, all'art. 1,

dispone l'abrogazione del censurato art. 6, che non ha pertanto avuto

mai, né potrà più avere alcuna vigenza.

Devono quindi essere disattesi, sotto tale profilo, i rilievi mossi

in proposito, nel secondo ricorso, dal Commissario dello Stato, ad

avviso del quale l'abrogazione da parte dell'Assemblea siciliana di

una disposizione impugnata e la contemporanea riproduzione del suo

contenuto in una distinta delibera legislativa darebbero luogo ad una

prassi anomala, censurabile, dal punto di vista "strettamente

procedurale", a causa dell'onere di una duplice impugnazione che ne

deriverebbe al Commissario medesimo.

Va infatti osservato che da tale onere il Commissario resterebbe

gravato anche nell'ipotesi in cui, diversamente dal caso presente, a

una promulgazione parziale della legge seguisse una nuova delibera

assembleare a contenuto coincidente con la parte omessa in sede di

promulgazione: se la promulgazione parziale determina, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, la consumazione del potere di

promulgazione del Presidente della regione siciliana (v. sentenze nn.

13 del 1983; 84, 235, 421, 435, 437 e 470 del 1994; 64 del 1995),

essa non inibisce certo all'Assemblea il successivo esercizio della

potestà legislativa.

Rispetto all'ipotesi da ultimo ricordata, la fattispecie in oggetto

si segnala per la sicura coerenza con le regole della forma di

governo delineata dallo statuto siciliano.

Non può invero negarsi all'Assemblea legislativa il potere di

valutare se e in quale misura la promulgazione parziale sia

suscettibile di alterare il contenuto della legge, e se sia comunque

opportuno che tale contenuto, formalmente unitario all'origine, venga

scisso in disposizioni autonome ed immesso nell'ordinamento regionale

per una parte soltanto.

Questa Corte ha esaminato la prassi della promulgazione parziale di

legge regionale siciliana nei suoi riflessi sul processo

costituzionale: ha affermato che con essa si determina la cessazione

della materia del contendere, poiché le disposizioni espunte dal

testo legislativo, in ossequio al principio di unicità dell'atto di

promulgazione, lo sono una volta per tutte, non sussistendo alcuna

possibilità di una loro successiva e autonoma promulgazione.

Occorre ulteriormente precisare, a chiarimento di questo indirizzo,

che il Presidente della regione siciliana non viene investito di un

arbitrario potere di determinare autonomamente la definitiva non

operatività di singole parti del testo approvato dall'Assemblea

regionale, in contrasto con la ripartizione delle funzioni tra gli

organi direttivi della Regione stabilita da norme di rango

costituzionale. A seguito dell'impugnazione parziale della legge

regionale, il Presidente della Regione può essere vincolato mediante

atti di indirizzo espliciti (mozioni, ordini del giorno), che

consentano di riferire all'Assemblea l'opzione contenuta nell'atto di

promulgazione, sebbene questo sia formalmente imputabile al

Presidente. Deve poi senz'altro ammettersi il potere dell'Assemblea

di vincolare giuridicamente il Presidente attraverso delibere

legislative (abrogativa l'una e riapprovativa l'altra), che sono

espressione di un'attività che le è riservata.

Questa Corte ha già osservato, di fronte a una fattispecie

analoga, nella sentenza n. 127 del 1996, che l'iter seguito dalla

Regione nel caso in esame potrebbe produrre inconvenienti ai quali

sarebbe opportuno che la Regione stessa ovviasse.

Più in generale, potrebbe poi dubitarsi se, con riferimento ad una

legge non ancora promulgata né pubblicata, sia configurabile

abrogazione in senso tecnico o se non si debba piuttosto parlare di

una sorta di "ritiro" della delibera legislativa. Sta di fatto,

però, che, al di là della terminologia usata e del mezzo prescelto,

l'esito della complessa attività posta in essere dagli organi della

Regione è stato la definitiva non operatività, in parte qua,

dell'originario atto legislativo: promulgato e pubblicato, ma

simultaneamente rimosso con atto denominato di "abrogazione",

cosicché la delibera legislativa impugnata, che prima della

promulgazione non aveva prodotto nell'ordinamento normativo effetto

veruno, non potrà più produrne neppure dopo.

Ricorrono pertanto i presupposti affinché questa Corte,

conformemente ai suoi precedenti (cfr. da ultimo sentenze nn. 394 del

1995 e 127 del 1996), dichiari cessata la materia del contendere in

relazione al primo ricorso, proposto dal Commissario dello Stato con

atto notificato in data 28 settembre 1995.

3. - Va ora esaminato il secondo ricorso del Commissario dello

Stato, proposto con atto notificato il 28 ottobre 1995 avverso la

delibera legislativa dell'Assemblea regionale siciliana del 19

ottobre 1995.

Con essa, il predetto Ente di sviluppo agricolo è stato

autorizzato:

a) "ad ampliare la propria pianta organica al fine di dotarsi di

personale afferente al ruolo tecnico necessario per lo svolgimento

dei compiti istituzionali, prevedendo un numero ulteriore di 15

agronomi, 12 biologi, 3 economisti, 2 veterinari" (art. 1, primo

comma);

b) "ad immettere nella pianta organica rideterminata ai sensi del

primo comma, previo esame colloquio sull'attività svolta da tenersi

entro il termine di novanta giorni dalla rideterminazione della

pianta organica, i fruitori delle borse di studio riservate a

laureati in scienze agrarie, scienze biologiche, economia e

commercio, veterinaria e chimica, di cui a due precedenti bandi e

successive proroghe, che abbiano completato l'intero godimento delle

borse di studio e che siano in possesso dei requisiti per l'accesso

al pubblico impiego (art. 1, secondo comma);

c) "ad adottare i provvedimenti di proroga delle borse di studio

fino all'immissione nei ruoli e al successivo inquadramento nei ruoli

di rispettiva appartenenza alla data di effettiva assunzione" (art.

1, commi 3 e 4).

Avverso l'anzidetta delibera il Commissario dello Stato deduce vizi

procedimentali e di merito.

Sotto il profilo del procedimento seguito, egli si duole del fatto

che una disposizione già impugnata sia stata riproposta ed approvata

senza che vi sia stato, nel corso dell'iter, un minimo di

approfondimento che tenesse conto, sia pure per superarli o

disattenderli, dei motivi fatti valere nel precedente atto di

impugnazione.

Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilità

avanzata dalla difesa della regione siciliana, secondo cui la censura

sarebbe stata formulata senza l'indicazione dei parametri

costituzionali che si assumono lesi e sarebbe stata motivata per

relationem con riferimento al contenuto di un precedente ricorso.

Sebbene formulato in maniera succinta, il rilievo che il Commissario

muove è sufficientemente chiaro e tale da consentire alla Regione di

difendersi e di controdedurre nel merito, come in effetti è

avvenuto. Il Commissario ha inteso significare che, alla luce delle

norme statutarie sul procedimento di formazione della legge

regionale, l'Assemblea, in seguito all'impugnazione commissariale,

non potrebbe, a suo avviso, approvare una disposizione di identico

contenuto se non dopo aver adeguatamente valutato, nel corso della

discussione, la consistenza delle motivazioni dell'impugnazione.

Il motivo di ricorso, anche se ammissibile, è infondato.

L'iter da seguire in relazione alla delibera legislativa in

questione era il normale iter regolato dallo statuto della Regione e

non vi era alcuna peculiare condizione o modalità da osservare.

L'art. 12 dello statuto prevede che i progetti siano elaborati

dalle Commissioni dell'Assemblea regionale e, come ha già osservato

questa Corte (sentenza n. 127 del 1996), una volta che tale

prescrizione sia stata rispettata (e ciò risulta essere avvenuto nel

caso di specie), non è richiesto che la discussione sia più o meno

approfondita, o che sia portata su un determinato aspetto piuttosto

che su un altro.

4. - Sotto un diverso profilo, ad avviso del Commissario, la

delibera legislativa sarebbe stata adottata in violazione dell'art.

97 Cost., che sancisce il principio del buon andamento, nonché degli

artt. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e 22 della legge 23

dicembre 1994, n. 724, dai quali sarebbe desumibile quale principio

di riforma economico-sociale, cogente anche per la regione siciliana

in forza dell'art. 14 del suo statuto, la necessità che le piante

organiche non vengano ampliate e nuovo personale non venga assunto

nei ruoli, se non a seguito di una rilevazione dei carichi di lavoro.

La questione è fondata.

È in atti una relazione del Commissario ad acta dell'Ente di

sviluppo agricolo, fatta pervenire all'assessorato agricoltura e

foreste della Regione in data 27 settembre 1995, nella quale si

riferisce che la verifica dei carichi di lavoro non è stata compiuta

a causa della mancanza di precisi indirizzi.

Da un successivo promemoria, proveniente da un consulente della

Regione e recante quale data l'indicazione generica "ottobre 1995"

(la delibera impugnata è del 19 ottobre 1995), si apprende che la

pianta organica dell'Ente di sviluppo agricolo non necessita di

ampliamento.

Di fronte a tali univoche dichiarazioni (non vi è stata alcuna

preventiva rilevazione dei carichi di lavoro e le dotazioni organiche

dell'Ente erano comunque sufficienti ad assorbire eventuale nuovo

personale da adibire ad attività inerenti ai suoi fini

istituzionali), la violazione dei principii invocati dal Commissario

dello Stato appare certa.

Non vale obiettare, come fa la difesa della Regione, che la

formulazione del primo comma dell'art. 1 della deliberazione

impugnata sarebbe soltanto "infelice", ma non illegittima, poiché

l'ESA non vedrebbe aumentato il numero complessivo dei posti in

organico. In base al testuale tenore della disposizione in esame,

l'Ente è stato infatti autorizzato ad "ampliare la propria pianta

organica" e ad immettere in questa, così rideterminata, i menzionati

fruitori delle borse di studio. Ampliamento e rideterminazione sono

stati disposti in assenza di una qualsiasi istruttoria e quindi in

mancanza di una preventiva acquisizione di dati di conoscenza, che la

Regione, volendo adottare un atto legislativo a contenuto

provvedimentale assoggettabile come tale allo scrutinio stretto di

questa Corte anche in relazione ai presupposti del legiferare era

vincolata ad assumere, prima ancora che in base ai principii di

riforma economico-sociale desumibili dalla più recente legislazione

statale sul pubblico impiego, in forza del canone generale del buon

andamento, di cui all'art. 97 Cost., pure esso invocato nel ricorso

del Commissario dello Stato.

Nella specie, inoltre, poiché si trattava non solo di stabilire se

vi fossero disponibilità nella dotazione organica, ma anche se

rispondesse ad una effettiva esigenza dell'Ente l'immissione nei

ruoli di nuovo personale, una verifica dei carichi di lavoro, secondo

i principii di riforma desumibili dall'anzidetta legislazione

statale, non sarebbe dovuta mancare.

5. - È fondata l'ulteriore censura del Commissario dello Stato,

secondo cui la Regione sarebbe incorsa nella violazione degli artt.

3 e 51 Cost., avendo nella sostanza disposto l'assunzione ad personam

dei singoli borsisti, in contrasto con il principio del pubblico

concorso.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il concorso pubblico è

la forma generale di reclutamento nel pubblico impiego; una deroga ad

essa è possibile solo in presenza di peculiari situazioni

giustificatrici, nel qual caso la discrezionalità del legislatore

nella scelta di un criterio diverso dal pubblico concorso trova

comunque il suo limite nella necessità di garantire il buon

andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 477 del 1995).

Ma, nel caso presente, l'assenza di una preventiva rilevazione dei

carichi di lavoro e la mancanza di una indagine che consentisse alla

Regione di apprezzare sulla base di dati reali quale apporto concreto

di esperienza, professionalità, impegno e laboriosità avessero

arrecato e tuttora arrecassero i borsisti interessati, rendono

evidente che l'esigenza di buon andamento non è stata affatto

ponderata e che pertanto non sussisteva allo stato alcun elemento che

potesse giustificare una deroga alla ricordata regola generale del

pubblico concorso.