Sentenza n. 207/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 2 marzo 1971, depositato in cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1971, per conflitto

di attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministero delle

finanze 11 dicembre 1970, n. 380925, avente per oggetto "Riscossione -

Esenzione decennale dell'imposta di ricchezza mobile - Industria

edilizia".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1971 il Giudice

relatore Angelo De Marco;

uditi gli avvocati Antonio Sorrentino e Pietro Virga, per la

Regione, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 2 marzo 1971 il Presidente della Regione

siciliana, debitamente autorizzato, ha proposto ricorso per la

risoluzione del conflitto tra detta Regione e lo Stato, sorto per

effetto della circolare del Ministero delle finanze 11 dicembre 1970,

n. 380925, avente per oggetto "Riscossione - Esenzione decennale

dell'imposta di ricchezza mobile - Industria edilizia", con la quale

sono state date disposizioni alle Intendenze di finanza di assoggettare

alla imposta di ricchezza mobile le imprese edili, anche se nei loro

confronti la Regione siciliana abbia emesso decreti di esenzione.

A sostegno del gravame, si premette, in linea di fatto, quanto

segue:

Mentre la legislazione statale a favore del Meridione fa discendere

direttamente dal precetto legislativo le agevolazioni tributarie,

accordate per incentivare le nuove iniziative industriali, la

legislazione regionale siciliana per l'industrializzazione dell'Isola

ha disposto che le nuove iniziative industriali, meritevoli di essere

incentivate ed aventi, quindi, diritto alle agevolazioni fiscali,

creditizie e contributive, venissero riconosciute tali mediante decreto

interassessoriale emanato dall'Assessore per le finanze, di concerto

con l'Assessore dell'industria e commercio.

Con l'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, poi, a

controllo del buon uso dei poteri accordati in materia agli Assessori

delle finanze e dell'industria e commercio, si demandava al Presidente

della Regione di determinare con proprio decreto, da emanarsi su

proposta dell'Assessore dell'industria e commercio, d'intesa con quello

per le finanze, sentita la Giunta di Governo, le categorie di

stabilimenti industriali, tecnicamente organizzati, ammesse a

beneficiare delle agevolazioni in materia di sviluppo industriale.

In particolare, con il decreto del Presidente della Regione 4

maggio 1954, n. 2, fra le attività industriali meritevoli di

incentivazione veniva inclusa l'industria edilizia (art. 8 della

tabella allegata) precisando che alle imprese esercenti tale attività

l'esenzione decennale dall'imposta di ricchezza mobile (imposta

devoluta alla Regione sia in base al regime provvisorio del 1948, sia a

norma del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074) andava concessa, caso per

caso, solo per i redditi di lavori eseguiti nell'ambito della Regione e

sempre che per la esecuzione degli stessi venissero impiantati cantieri

che, per la loro attrezzatura, potessero considerarsi stabilimenti

industriali tecnicamente organizzati.

La legittimità costituzionale di tale sistema legislativo

regionale è stata riconosciuta da questa Corte in vari giudizi sia in

via principale, sia in via incidentale (sentenze 9 dicembre 1963, n.

167; 6 giugno 1965, n. 63; 23 novembre 1967, n. 122).

Con sentenza 21 settembre 1970, n. 1640 la Corte di cassazione a

sezioni unite, invece, ha ritenuto che, ai fini delle agevolazioni

fiscali prevedute per lo sviluppo del Mezzogiorno, non possono essere

inclusi fra gli stabilimenti industriali i cantieri edili, in quanto

impiantati per produrre una tantum un determinato bene e,

conseguentemente, ha dichiarato illegittimi e disapplicati l'art. 4 ed

il n. 8 della tabella inclusa nel decreto del Presidente della Regione

siciliana 4 maggio 1954, n. 2.

In base a tale sentenza è stata emanata la impugnata circolare del

Ministero delle finanze.

Tanto premesso in linea di fatto, vengono dedotti, in diritto, i

seguenti motivi di gravame:

1) Violazione degli artt. 20 e 36 dello Statuto della Regione

siciliana; violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del d.l. 12

aprile 1948, n. 507; violazione e falsa applicazione dell'art. 8 delle

norme di attuazione, approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074;

violazione degli artt. 113 e 134 della Costituzione.

Con tale motivo si sostiene la tesi che il Ministero delle finanze

non ha la potestà di disapplicare leggi, regolamenti o atti

amministrativi regionali, anche se esorbitano dalla sfera di competenza

legislativa o meramente amministrativa della Regione per invadere la

sfera di competenza statale, ma deve previamente chiederne la

dichiarazione di illegittimità, promovendo giudizio di

costituzionalità in via principale o incidentale, se si tratta di atti

legislativi, oppure sollevando conflitto di attribuzione, se si tratta

di regolamenti o di atti amministrativi.

Questo comportamento era tanto più necessario nella specie, in

quanto la Corte si era già pronunciata in senso contrario all'assunto

del Ministero delle finanze con la sentenza n. 63 del 1965.

2) Violazione sotto altro profilo degli artt. 20 e 36 dello Statuto

della Regione siciliana e degli artt. 2 del d.l. 12 aprile 1948, n. 507

e 8 delle norme di attuazione in materia finanziaria.

Con questo motivo si sostiene la tesi che, anche ad entrare nel

merito, deve riconoscersi la legittimità degli atti amministrativi

disapplicati dal Ministero delle finanze, in quanto emanati in forza di

una normativa regionale la cui legittimità costituzionale è stata

affermata da questa Corte con le sentenze 9 dicembre 1963, n. 167, 6

giugno 1965, n. 63, 23 novembre 1967, n. 122.

In particolare, con quest'ultima sentenza, la Corte costituzionale,

nel respingere la eccezione di illegittimità costituzionale dell'art.

7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, e del d.P.Reg. 4 maggio

1954, n. 2, ha esplicitamente affermato - e non in via incidentale -

che il contenuto del d.P.Reg. n. 2 del 1954 e della annessa tabella

indicante le categorie degli stabilimenti industriali ammessi ai

benefici fiscali fanno parte integrante di un sistema legislativo

armonico e organico nei cui confronti non sono proponibili censure di

incostituzionalità.

Quanto, poi, alla sentenza delle sezioni unite della Cassazione,

dalla quale vuole trarre fondamento la impugnata circolare del

Ministero delle finanze, basta rilevare che il motivo essenziale e

decisivo sul quale si basa è l'esclusione - in netto contrasto con

quanto ritenuto con la citata sentenza di questa Corte n. 122 del 1967

- che l'elenco delle industrie ammesse ai benefici tributari, approvato

con il d.P.Reg. n. 2 del 1954 sia divenuto parte integrante dell'art. 1

della legge regionale n. 51 del 1957.

Comunque, la sentenza della Cassazione fa stato soltanto

limitatamente al caso deciso.

Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

che, con l'atto di costituzione, dopo avere esposti i termini della

controversia, chiede, in via principale, che il ricorso della Regione

venga dichiarato inammissibile e, in via subordinata che, previa

declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

regionale 7 dicembre 1953, n. 61, venga respinto nel merito.

A sostegno della richiesta dichiarazione di inammissibilità del

ricorso, l'Avvocatura generale dello Stato, muovendo dalla

considerazione che la Corte Suprema ha proceduto alla interpretazione

dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, a seguito di

che ha dichiarato l'illegittimità ordinaria dell'art. 4 del d.P.Reg. 4

maggio 1954, n. 2 (nella parte in cui prevede la possibilità per i

cantieri edili di essere ricompresi negli stabilimenti industriali

ammessi a fruire di benefici fiscali) e che il Ministero delle finanze

ha fatto propria l'interpretazione della legge adottata dalla Corte di

cassazione, perviene alla conclusione che il contenuto di merito della

predetta interpretazione non possa essere discusso in questa sede sotto

il profilo dei rapporti tra Stato e Regione.

Soffermandosi, poi, alla richiamata sentenza delle sezioni unite

della Cassazione, che ha dichiarato illegittimo e disapplicato il

decreto regionale del 1954, n. 2, ai sensi dell'art. 5 dell'allegato E

alla legge 20 marzo 1865, sul contenzioso amministrativo, ha affermato

che il Ministero delle finanze era obbligato ad eseguire tale sentenza.

Riguardo alla incostituzionalità dell'art. 7 della legge regionale

n. 61 del 1953, in esecuzione della quale venne emesso il decreto del

Presidente della Regione n. 2 del 1954, la questione viene poi

prospettata, in via subordinata, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione ed agli artt. 17 e 36 dello Statuto della Regione

siciliana.

Con memoria depositata il 28 ottobre 1971, il patrocinio della

Regione, confermando quanto dedotto col ricorso, a confutazione

dell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri,

deduce, in sostanza, quanto segue:

a) Non si contesta la competenza del Ministero delle finanze ad

emanare ai dipendenti uffici della Regione siciliana circolari ed

istruzioni interpretative anche di leggi regionali, ma, con la

circolare impugnata, il Ministero ha disapplicati atti amministrativi

regionali, emanati in forza ed in conformità di leggi regionali,

riconosciute da questa Corte costituzionalmente legittime;

b) Questo comportamento del Ministero non può trovare

legittimazione nella più volte richiamata sentenza della Cassazione,

in quanto questa ha efficacia limitata al caso deciso e non erga omnes;

c) La disapplicazione di atti amministrativi da essa dichiarati

illegittimi è consentita soltanto all'autorità giudiziaria ordinaria

dall'art. 5 della legge sul contenzioso amministrativo, mentre non è

consentita né alla giurisdizione amministrativa, né, tanto meno, alle

autorità amministrative;

d) La questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della

legge regionale n. 61 del 1953 è già stata dichiarata sostanzialmente

infondata da questa Corte con la sentenza n. 122 del 1967, anche se

allora la pronunzia fu di semplice irrilevanza.

A maggiore ragione deve essere dichiarata infondata dopo che, con

l'art. 8 della legge 22 luglio 1966, n. 614, emanata per le zone

depresse del centro-nord, le imprese del settore edile sono state

ammesse alle agevolazioni fiscali prevedute per l'industrializzazione

del Mezzogiorno. Considerato in diritto :

1. - In via pregiudiziale dev'essere esaminata l'eccezione di

improponibilità del ricorso prospettata dall'Avvocatura generale dello

Stato sotto il profilo che l'atto impugnato trova il suo fondamento in

una sentenza delle sezioni unite della Cassazione, interpretativa

dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, alla quale il

Ministero delle finanze, nell'esercizio del suo non contestato potere

di impartire ai dipendenti uffici della Regione siciliana istruzioni e

direttive, in ordine all'applicazione delle leggi fiscali anche

regionali, ha inteso uniformarsi, cosicché non esisterebbe un

conflitto tra Stato e Regione, ma se mai tra Corte costituzionale e

Corte di cassazione.

L'eccezione è manifestamente infondata:

Col ricorso in esame la Regione contesta come lesiva della sua

autonomia la potestà del Ministero delle finanze, quale organo dello

Stato, di disapplicare provvedimenti amministrativi emanati da organi

regionali, in applicazione (in ipotesi, anche errata) di leggi

regionali.

Con la circolare impugnata il Ministero delle finanze

nell'impartire agli uffici finanziari della Regione siciliana l'ordine

di assoggettare le imprese edili al pagamento della imposta di

ricchezza mobile, anche se nei loro confronti la Regione abbia emesso

decreto di esenzione, ha evidentemente disapplicato ed ordinato di

disapplicare tali decreti.

Nelle opposte posizioni così assunte dalla Regione, da un lato,

dallo Stato, dall'altro, non può non ravvisarsi un conflitto tra

questi due Enti e non fra altri organi dello Stato.

Si può, quindi, passare all'esame del ricorso.

2. - Col primo motivo di ricorso si prospetta appunto il problema

di accertare se allo Stato - e per esso al Ministero delle finanze -

incombesse addirittura l'obbligo, come assume l'Avvocatura generale

dello Stato, o, quanto meno, la potestà di disapplicare i decreti

regionali oggetto della impugnata circolare.

L'obbligo discenderebbe dalla sentenza della Cassazione a sezioni

unite 21 settembre 1970, n. 1640 pronunziata sui ricorsi del Ministero

delle finanze contro Semilia e di Semilia contro il Ministero delle

finanze.

Con questa sentenza, infatti, sono stati dichiarati illegittimi il

decreto del Presidente della Regione siciliana 4 maggio 1954, n. 2,

nonché i decreti di esenzione emessi in esecuzione di esso nei

confronti del Semilia ed è stato affermato l'obbligo degli uffici

statali, che provvedono all'accertamento dei tributi erariali spettanti

alla Regione siciliana, di controllare la legittimità dei decreti di

esenzione da questa emanati, disapplicandoli ove ne ritengano

l'illegittimità.

Come esattamente oppone il patrocinio della Regione questa sentenza

fa stato soltanto fra le parti nei confronti delle quali è stata

pronunciata (è da notare che la Regione non era fra tali parti) e

limitatamente al caso deciso.

Che, entro questi limiti, il Ministero delle finanze avesse

l'obbligo di conformarsi a tale sentenza non vi è dubbio, dato il

disposto del secondo comma dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, All.

E, cui dopo l'istituzione della giurisdizione amministrativa, fa

riscontro l'art. 27, n. 4 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054.

Neppure è dubbio che il Ministero delle finanze potesse e possa

adottare l'interpretazione dell'art. 7 della legge regionale n. 61 del

1953 e dell'art. 1 della legge regionale n. 51 del 1957, in base alla

quale la Corte di cassazione è pervenuta alla decisione sopra

riportata, adeguando ad essa il proprio operato.

Ma da ciò non discende che si possa estendere senz'altro erga

omnes la efficacia cogente di quella sentenza e, soprattutto, a

disapplicare direttamente tutti i decreti regionali di esenzione dalla

imposta di ricchezza mobile riguardanti imprese edili.

Come chiaramente risulta dal suo testo, l'art. 5 della legge 20

marzo 1865, All. E, pone in essere soltanto un correttivo di quanto

disposto dal secondo comma del precedente art. 4; dal complesso di

questi due articoli, infatti, scaturisce il seguente sistema.

L'autorità giudiziaria, di fronte ad un atto amministrativo lesivo

di un diritto deve limitarsi a conoscere degli effetti dell'atto

stesso, in relazione all'oggetto del giudizio, ma l'atto amministrativo

non potrà essere revocato o modificato se non sopra ricorso alle

competenti autorità amministrative, le quali hanno l'obbligo di

conformarsi al giudicato dei tribunali, in quanto riguarda il caso

deciso.

Comunque, le autorità giudiziarie - e, come si vedrà, esse

soltanto - possono applicare gli atti amministrativi ed i regolamenti

generali e locali, solo in quanto siano conformi alle leggi, ossia

debbono disapplicarli, se li riconoscono illegittimi.

Questo sistema è, poi, stato completato con l'istituzione della

giurisdizione amministrativa, alla quale è attribuita non soltanto la

potestà di annullare gli atti amministrativi ed i regolamenti generali

e locali riconosciuti illegittimi, ma, nei residui casi, nei quali ha

competenza di merito, anche quella di revocarli o modificarli.

È molto significativo, al riguardo, che, fra i casi di competenza

di merito, vi è tra l'altro quello contemplato dall'art. 27, n. 4 del

t.u. n. 1054 del 1924, sopra citato, riguardante i ricorsi diretti ad

ottenere l'adempimento dell'obbligo dell'autorità amministrativa di

conformarsi, in quanto riguarda il caso deciso, al giudicato che abbia

riconosciuto la lesione di un diritto civile o politico.

Deve, inoltre, tenersi presente che, in forza dell'art. 6 della

legge comunale e provinciale, del quale è stato riconosciuto il

carattere generale e l'applicabilità anche agli atti amministrativi

delle Regioni a statuto speciale (v. sentenze di questa Corte n. 24

del 1957 e nn. 23 e 58 del 1959) il Governo dello Stato ha la potestà

di annullare di ufficio, per gravi ragioni di interesse pubblico, gli

atti amministrativi sia emanati da organi dello Stato, sia da Enti

pubblici autonomi territoriali o istituzionali, che siano riconosciuti

illegittimi.

Occorre, infine, ricordare che nell'esercizio della cosiddetta

autotutela, tutte le autorità amministrative hanno il potere-dovere di

annullare i propri atti che riconoscono illegittimi e di revocare

quelli che riconoscono non più opportuni o convenienti.

Di fronte a questo sistema, anche in applicazione del principio di

interesse pubblico di assicurare la stabilità e la certezza degli atti

amministrativi, che abbiano acquisita la definitività, la potestà di

disapplicare gli atti amministrativi è ammissibile soltanto allorché

l'ordinamento non preveda altri mezzi per rimuoverli.

Passando al caso concreto, il Ministero delle finanze dopo aver

data piena esecuzione alle pronunzie della Cassazione, com'era suo

obbligo, nel caso Semilia, ove, condividendo e adottando la

interpretazione delle leggi regionali n. 61 del 1953 e n. 51 del 1957,

avesse voluto estendere erga omnes la disapplicazione del decreto del

Presidente della Regione siciliana n. 2 del 1954, conseguente a quella

interpretazione, aveva la possibilità di promuovere l'annullamento

d'ufficio, in forza dell'art. 6 della legge comunale e provinciale,

dato che non ha nei confronti degli organi della Regione poteri di

supremazia tali da consentirgli l'annullamento diretto.

Né può opporsi a questo riguardo, che questa Corte, con sentenza

n. 167 del 1963, ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto

avverso il decreto del Presidente della Regione siciliana 4 maggio

1954, n. 2, dato che nel caso così deciso quel decreto era stato

impugnato in via diretta e non in sede di conflitto di attribuzione,

nel falso presupposto che avesse il carattere di decreto legislativo.

3. - Le considerazioni che precedono dimostrano che il Ministero

delle finanze non aveva la potestà di disapplicare, come ha fatto con

la impugnata circolare, i decreti assessoriali di concessione alle

imprese edili della esenzione decennale dell'imposta di ricchezza

mobile, cosicché il ricorso della Regione dev'essere accolto senza che

occorra passare all'esame del secondo motivo.