Sentenza n. 208/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 8 dicembre

1970, n. 996, contenente norme sul soccorso e l'assistenza alle

popolazioni colpite da calamità e sulla protezione civile, promosso

con ricorso del Presidente della Regione del Trentino- Alto Adige,

notificato il 15 gennaio 1971, depositato in cancelleria il 22

successivo ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1971.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1971 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

udito l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 15 gennaio 1971 e depositato il

successivo 22 gennaio, il Presidente della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige ha impugnato per violazione degli artt. 4, n. 8, 5,

n. 2, 11, n. 14, e 13 dello Statuto di quella Regione la legge 8

dicembre 1970, n. 996, contenente norme sul soccorso e l'assistenza

alle popolazioni colpite da calamità e sulla protezione civile.

Sotto un primo profilo, intendendo cioè la operatività della

legge statale limitata alle calamità da considerarsi per il loro

ambito o per la loro gravità di carattere nazionale, la normativa di

cui all'art. 5 sarebbe illegittima perché prevede il riconoscimento

del carattere della calamità o della catastrofe con decreto del

Presidente del Consiglio, previa proposta del Ministro dell'interno, ma

senza alcuna consultazione della Regione e perché dispone, inoltre -

sempre senza alcuna intesa con la Regione - la nomina di un

Commissario, che assuma sul posto la direzione dei servizi ed attui le

direttive generali ed il coordinamento degli interventi, avvalendosi

comunque della collaborazione degli organi regionali e degli enti

locali interessati. Ne conseguirebbe, infatti, un contrasto con le

indicate norme statutarie, che attribuiscono alla Regione una

competenza legislativa primaria in materia di servizi antincendi e

ripartita in materia di istituzioni pubbliche di assistenza e di

beneficenza, e alle provincie di Trento e Bolzano una competenza

legislativa primaria in materia di opere di pronto soccorso per

calamità pubbliche, nonché alla prima come alle seconde le

corrispondenti potestà amministrative negli stessi settori.

Nell'esercizio della predetta competenza primaria la Regione avrebbe,

per di più, legiferato, istituendo corpi di vigili del fuoco

permanenti e volontari alla esclusiva dipendenza della Giunta regionale

per il tramite dell'Assessorato competente (legge regionale 20 agosto

1954, n. 24 e successive modificazioni).

Nell'ipotesi, poi, in cui la legge impugnata sia da interpretare

come riferentesi anche alle calamità e catastrofi di carattere

regionale o locale, ne deriverebbe una ancora più grave invasione

delle prerogative statutarie per l'assenza di qualsiasi competenza

statale in argomento; o quanto meno per il fatto che l'intervento

statale è ivi disciplinato, senza prevedere una iniziativa in forma

esclusiva o se non altro un concerto od una intesa con la Regione

interessata. Ed in questo caso un'ulteriore questione di legittimità

costituzionale potrebbe sorgere, consentendo la stessa legge la

presenza attiva nell'ambito regionale del corpo nazionale dei vigili

del fuoco, le cui finalità, precisate dalla legge statale 13 maggio

1961, n. 469, coinciderebbero con quelle considerate dalla anzidetta

legislazione della Regione.

Le conclusioni della parte ricorrente sono, quindi, intese ad

ottenere una declaratoria di illegittimità della legge, nei limiti e

per i motivi innanzi esposti.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 3 febbraio 1971, nelle quali, precisato che

la legge n. 996 del 1970 concerne unicamente le calamità nazionali che

per il loro rilievo trascendono la sfera regionale e provinciale e

delineati i diversi significati delle espressioni "protezione civile",

"servizi antincendi" ed "opere di pronto soccorso in caso di pubbliche

calamità", sostiene l'infondatezza della questione, argomentando anche

dalla sentenza 9 maggio 1968 n. 50 della Corte costituzionale.

Stabilire un concorso eventuale nell'accertamento - anziché la

esclusiva dichiarazione - di calamità naturale ad opera della Regione

non implicherebbe la vanificazione delle competenze di questa, mentre

la partecipazione degli organi regionali all'azione di coordinamento ed

all'attuazione delle direttive generali per i servizi di pronto

soccorso risulterebbe sufficientemente assicurata anche attraverso il

Comitato regionale per la protezione civile. La collaborazione degli

organi locali con il Commissario nominato dal Presidente del Consiglio

dei ministri non importerebbe, infine, l'instaurazione di un rapporto

gerarchico tra lo Stato, la Regione e gli altri Enti locali, ma

soltanto di un rapporto di dipendenza funzionale, reso del resto

necessario dagli eventi.

Le conclusioni dell'Avvocatura dello Stato si sostanziano perciò

in una richiesta di reiezione del ricorso.

3. - Nella pubblica udienza le parti hanno insistito nelle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Per ben delimitare le questioni di legittimità costituzionale

proposte dalla Regione del Trentino-Alto Adige nei confronti della

legge 8 dicembre 1970, n. 996, sulla protezione civile, è necessario

stabilire preliminarmente quale sia la esatta portata della legge

medesima per quanto concerne la sua applicabilità alla Regione

ricorrente.

Ora, è certo, ed è altresì pacificamente ammesso tra le parti,

che tale applicabilità è subordinata all'ipotesi di calamità

naturali o catastrofi che "per la loro natura o estensione debbano

essere fronteggiate con interventi tecnici straordinari". Così

testualmente si esprime l'art. 1 della legge; mentre per il successivo

art. 2, ultimo comma, sono fatte salve le competenze legislative ed

amministrative delle Regioni a statuto speciale in materia di servizi

antincendi e di opere di pronto soccorso per calamità pubbliche, ove

previste dagli statuti speciali: come, appunto, è il caso dello

statuto della Regione del Trentino-Alto Adige, che attribuisce i

servizi antincendi alla Regione e le opere di pronto soccorso alle

Provincie di Bolzano e di Trento, alle quali ultime perciò -

superandone il tenore letterale - detta norma deve senza dubbio

ritenersi estensibile per identità di ragioni. Il principio, infine,

è ulteriormente richiamato e ribadito dall'art. 5, che, nel

disciplinare la dichiarazione di catastrofe o calamità naturale, reca

l'inciso "salvo i casi di evento non particolarmente grave, cui

provvedono gli organi locali elettivi e gli organi ordinari della

protezione civile".

Ciò premesso, le questioni di legittimità costituzionale, sulle

quali questa Corte è chiamata a pronunciarsi, sono, anzitutto, quelle

relative all'art. 5 della legge n. 996 del 1970, nelle parti in cui -

ricorrendo l'ipotesi di calamità naturali che trascendano la sfera

regionale, nel senso di cui alle testé riferite disposizioni della

legge predetta - prescrive che la relativa dichiarazione sia fatta con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del

Ministro per l'interno (primo comma) e che con il medesimo decreto sia

nominato un Commissario straordinario, che assuma sul posto la

direzione dei servizi di soccorso, avvalendosi della collaborazione

degli organi regionali e degli enti locali interessati (commi terzo e

quarto).

Tali disposizioni sono censurate dalla Regione ricorrente perché

non prevedono alcuna consultazione con la Regione, per la dichiarazione

di calamità naturale o catastrofe e per la nomina del Commissario, né

prevedono che alla elaborazione delle direttive da osservarsi

concorrano gli organi regionali, posti, per contro, come si sostiene,

"alle dirette dipendenze del Commissario". Ne sarebbe violata, stando

all'assunto del ricorso, l'autonomia costituzionalmente riconosciuta

alla Regione e alle Provincie di Trento e Bolzano: la prima, avendo

potestà legislativa ed amministrativa in materia di servizi antincendi

(artt. 4, n. 8, e 13 dello Statuto) nonché di istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza (artt. 5, n. 2, e 13), e le seconde, a norma

degli artt. 11, n. 14, e 13, potestà legislativa ed amministrativa in

materia di "opere di pronto soccorso per calamità pubbliche".

Un'ulteriore questione ha per oggetto le disposizioni dell'art. 6

concernenti l'impiego del corpo nazionale dei vigili del fuoco per gli

interventi tecnici urgenti e l'assistenza di primo soccorso alle

popolazioni. Secondo la difesa della Regione, "se e quando la legge n.

996 venga interpretata nel senso che il corpo nazionale anzidetto debba

essere presente ed operante nel Trentino-Alto Adige", si avrebbe

violazione della competenza della Regione in materia di servizi

antincendi, prevista dai rammentati artt. 4, n. 8, e 13 dello Statuto,

e concretamente esplicata con la legge regionale 20 agosto 1954, n. 24,

e successive modificazioni. In questo ordine di idee, sono altresì

censurati, genericamente, gli artt. 8 e seguenti della legge statale,

contenenti disposizioni organizzative del corpo nazionale vigili del

fuoco.

2. - Le questioni non sono fondate.

È evidente, in primo luogo, che il riferimento del ricorso

all'art. 5, n. 2, dello Statuto è fuori proposito: la legge impugnata

non incide affatto sulle attribuzioni spettanti alla Regione in ordine

alle "istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza", le quali sono

e rimangono comunque sottoposte - ove esista - alla disciplina

legislativa regionale, ed in mancanza alla preesistente legislazione

statale, come pure all'esercizio dei poteri dall'una o dall'altra,

secondo i casi, legittimamente demandati nei loro confronti

all'amministrazione regionale, e potranno e dovranno, nei limiti dei

rispettivi scopi istituzionali, concorrere anch'esse all'assistenza

alle popolazioni colpite da calamità naturali secondo i piani e

programmi predisposti (come prevede, infatti, l'art. 7, sul quale si

tornerà in prosieguo).

Ma è altresì da escludere (e già discende, sostanzialmente, da

quanto si è premesso al punto 1 in ordine alla sfera di applicazione

della legge n. 996 del 1970) che sussista lesione delle competenze

della Regione e delle Provincie nelle materie, rispettivamente, dei

servizi antincendi e delle opere di pronto soccorso per calamità

pubbliche: sempre che e fino a quando si tratti di eventi che, per la

loro localizzazione e minor gravità, si esauriscano nel territorio

regionale.

Come questa Corte ha avuto occasione di affermare, pronunciandosi

con la sentenza n. 50 del 1968 sopra un conflitto di attribuzione che

involgeva questioni in parte analoghe, dette competenze hanno, infatti,

carattere settoriale ed oggetti limitati, esplicandosi su piani

distinti e diversi da quello della protezione civile, intesa come

predisposizione ed attuazione di un complesso globale di interventi e

provvidenze di soccorso alle popolazioni colpite da calamità naturali

o catastrofi.

I servizi antincendi, in particolare, sono essenzialmente e

primariamente rivolti - come risulta dalla stessa loro denominazione -

alla prevenzione ed estinzione, appunto, degli incendi, anche se per

costante tradizione, si estendono altresì all'apporto "di soccorsi

tecnici in genere" in occasione di eventi calamitosi di altra natura, e

sempre comunque limitatamente "ai compiti di carattere strettamente

urgente", per far posto in un secondo momento agli "organi tecnici

competenti" (cosi come testualmente e correttamente dispone l'articolo

27, ultimo comma, della legge reg. 20 agosto 1954, n. 24, in precedenza

ricordata, nel testo modificato dalle successive leggi reg. 12 luglio

1961, n. 4, e 22 gennaio 1962, n. 7, invocato nel presente giudizio

dalla difesa della Regione).

È certo poi che la legge n. 996 non incide affatto sulla

organizzazione dei vigili del fuoco dettata dalla competente

legislazione regionale, il rispetto della quale è, oltre tutto, anche

formalmente consacrato nel già citato ultimo comma dell'art. 2; ed è

altrettanto certo che le previsioni dell'art. 6, concernenti l'impiego

del corpo nazionale vigili del fuoco, presuppongono, come d'altronde

l'intera legge secondo si è detto all'inizio, il verificarsi di grandi

calamità nazionali, cui deve sopperire l'intervento dello Stato e non

implicano perciò - fuori di questa ipotesi - alcuna illegittima

sovrapposizione di organismi statali ai corpi provinciali esistenti ed

operanti nella Regione alla stregua degli ordinamenti da questa

stabiliti e alle dipendenze degli organi regionali e provinciali a ciò

destinati.

Quanto, infine, alle opere di pronto soccorso per pubbliche

calamità, non può non essere qui ribadito quel che la Corte ebbe a

ritenere nella menzionata sentenza n. 50 del 1968, vale a dire che la

parola "opere" va assunta nel significato tecnico, tradizionalmente

proprio della espressione "opere pubbliche" (si tratta, invero, di una

sottospecie di opere pubbliche caratterizzate da particolari

presupposti e particolari finalità) e che tale significato "non può

essere dilatato fino a comprendere tutte le attività occorrenti per

far fronte alla calamità".

Le due materie, dunque, dei servizi antincendi e delle opere di

pronto soccorso per calamità naturali non sono suscettibili di

identificarsi con quella che è ora disciplinata dalla legge n. 996 del

1970, pur potendo, sotto certi aspetti, con quest'ultima interferire.

3. - Ma, anche se così non fosse, resterebbe pur sempre la

diversità quantitativa (che, al limite, diventa qualitativa) tra le

grandi calamità, che formano oggetto della legge de qua, e le

calamità aventi dimensioni locali.

Come la stessa difesa della Regione finisce per riconoscere, in

presenza di calamità che abbiano malauguratamente ad assumere più

vaste proporzioni, direttamente o indirettamente coinvolgendo la

collettività nazionale, l'esigenza di assicurare - nel corso della

fase operativa, successivamente, cioè, al verificarsi dell'evento -

effettiva unità di indirizzo e di azione non può non prevalere -

legittimamente - su ogni altra considerazione, pur se rispettabile. In

presenza di catastrofi che commuovono la pubblica opinione, anche

internazionale, reclamando la massima concentrazione di energie umane e

di mezzi materiali, ivi compresi quelli di cui soltanto lo Stato è in

grado di disporre, non vi è più luogo a sottili dosaggi di poteri ed

a complicazioni di procedure, che potrebbero ritardare, se non

addirittura compromettere, la tempestività e l'efficacia del soccorso,

cui tutti devono animosamente cooperare, nell'adempimento di quei

"doveri inderogabili di solidarietà... sociale" che l'art. 2 della

Costituzione ha solennemente posto a base dell'ordinamento vigente e

che non concernono i soli individui, ma incombono del pari sui gruppi

organizzati e gli enti di qualsiasi specie.

Non sono perciò meritevoli di censura le disposizioni dell'art. 5,

che, mentre includono le Regioni tra i soggetti abilitati a richiedere

la dichiarazione di pubblica calamità e prevedono che la nomina del

Commissario possa cadere anche su amministratori regionali, non

subordinano però la dichiarazione medesima e la nomina del Commissario

a previa intesa con la Regione ricorrente.

Né può ravvisarsi violazione dell'autonomia regionale nella norma

del quarto comma dello stesso art. 5, a termini della quale il

Commissario, nel dirigere i servizi di soccorso, si avvale della

collaborazione degli organi regionali (e degli enti locali

interessati): giacché i rapporti di dipendenza che, durante l'opera di

soccorso, possono costituirsi tra l'organo statale cui ne spetta la

responsabilità e gli organi regionali chiamati ad intervenire, oltre

ad essere strettamente limitati nel tempo, hanno carattere funzionale e

sono comunque largamente giustificati dalle preminenti esigenze

unitarie poc'anzi accennate.

Deve soggiungersi che, entro i limiti consentiti da tali esigenze,

la stessa legge impugnata ha tenuto conto, specie (ma non soltanto) per

quanto concerne la fase preventiva della organizzazione e

programmazione degli interventi, della nuova realtà regionale. Così,

l'art. 7 stabilisce che in ogni capolupgo di regione sia istituito un

Comitato regionale per la protezione civile, presieduto dal Presidente

della Giunta o da un suo delegato, con il compito - tra l'altro - di

predisporre "programmi intesi a dare... il contributo della Regione e

degli enti locali ai soccorsi alle popolazioni colpite e a fornire, in

particolare, ogni utile apporto per quanto concerne l'assistenza

generica, sanitaria ed ospedaliera e per il rapido ripristino della

viabilità, degli acquedotti e delle altre opere pubbliche d'interesse

regionale". E più in generale, poi, dal combinato disposto del

medesimo art. 7 e del terzo comma dell'art. 3 ai Comitati regionali per

la protezione civile risultano conferiti compiti rilevanti di studio e

programmazione, "sulla base anche delle indicazioni e delle proposte

formulate dalla Regione", in ordine alle misure di prevenzione delle

calamità naturali, ai "piani di emergenza per l'attuazione dei

provvedimenti immediati da assumersi al verificarsi dell'evento", e

alla predisposizione degli interventi governativi da adottare durante e

dopo lo stato di emergenza.