Sentenza n. 209/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13, comma 1,

e 13-bis comma 1, della legge regionale dell'Umbria 13 marzo 1995,

n. 10 (Norme per il trasporto pubblico locale), e dell'art. 7, comma

1, della legge regionale dell'Umbria 5 dicembre 1997, n. 42

(Modificazioni ed ulteriori integrazioni della legge regionale

13 marzo 1995, n. 10 - Norme per il trasporto pubblico locale - e

modificazione della legge regionale 14 giugno 1994, n. 17 - Norme per

l'attuazione della legge 15 gennaio 1992, n. 21 in materia di

trasporto di persone mediante mezzi di trasporto pubblici non di

linea), promosso con ordinanza emessa il 16 giugno 1999 dal Tribunale

amministrativo regionale dell'Umbria, iscritta al n. 500 del registro

ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 39, 1ª serie speciale, dell'anno 1999.

Visti gli atti di costituzione della Sulga S.r.l., della Società

Spoletina di Imprese Trasporti S.p.a. e della provincia di Perugia

nonché l'atto di intervento della regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2001 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Stefano Goretti e Fausto Buccellato per la

Sulga S.r.l., Maurizio Pedetta per la Società Spoletina di Imprese

Trasporti S.p.a., Massimo Minciaroni per la provincia di Perugia e

Giovanni Tarantini per la regione Umbria.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo, promosso da una

società concessionaria di autolinee di trasporto pubblico locale per

l'impugnazione di atti di diniego di sovvenzioni da parte della

provincia di Perugia, il tribunale amministrativo regionale

dell'Umbria, con ordinanza emessa il 16 giugno 1999, pervenuta a

questa Corte il 30 agosto 1999, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, dell'art. 13, comma 1, della legge regionale

dell'Umbria 13 marzo 1995, n. 10 (Norme per il trasporto pubblico

locale), "nella parte in cui dispone che per l'anno 1995 e fino

all'istituzione dell'Osservatorio della mobilità di cui all'art. 10,

la ripartizione dei contributi di esercizio tra le imprese aventi

titolo avviene sulla base della stessa incidenza percentuale dei

contributi erogati per l'anno 1991"; dell'art. 13-bis comma 1, della

predetta legge regionale dell'Umbria n. 10 del 1995, introdotto

dall'art. 1 della legge regionale dell'Umbria 15 gennaio 1997, n. 2

(Integrazione della legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 - Norme per

il trasporto pubblico locale), "nella parte in cui dispone che le

risorse finanziarie sono ripartite per il 1997 fra le aziende aventi

titolo, in modo proporzionale all'entità dei contributi di esercizio

erogati alle medesime per il 1995"; dell'art. 7, comma 1, della legge

regionale dell'Umbria 5 dicembre 1997, n. 42 (Modificazioni ed

ulteriori integrazioni della legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 -

Norme per il trasporto pubblico locale - e modificazione della legge

regionale 14 giugno 1994, n. 17 - Norme per l'attuazione della legge

15 gennaio 1992, n. 21 in materia di trasporto di persone mediante

mezzi di trasporto pubblici non di linea), "nella parte in cui

dispone che i contributi di esercizio destinati alle aziende di

trasporto pubblico locale per l'anno 1998 sono ripartiti in

conformità alle disposizioni della legge regionale 15 gennaio 1997,

n. 2".

Il remittente premette di poter "dare per incontroverso" che nel

sistema della legislazione regionale umbra i contributi pubblici di

esercizio alle imprese di autotrasporto di linea debbono essere

ripartiti annualmente dalle province in proporzione alle percorrenze

effettuate nell'anno da ciascuna impresa; e afferma che le

disposizioni impugnate debbono essere interpretate nel senso che

esse, per gli anni considerati, escludono che nel calcolo dei

contributi si possa tener conto delle maggiori percorrenze effettuate

dalle imprese dopo il 1991, e dunque, nella specie, delle maggiori

percorrenze che la società ricorrente ha effettuato, a partire dal

1997, sulla base di autorizzazioni della provincia.

Ciò premesso, il giudice a quo afferma che il legislatore

regionale, nel dettare i criteri per la ripartizione dei contributi,

gode di una certa discrezionalità, potendo anche abbandonare il

criterio della ripartizione proporzionale alle percorrenze, ovvero,

all'interno di questo, ragionevolmente introdurre dei criteri di

differenziazione; ma che, una volta scelto il criterio della

ripartizione puramente e semplicemente proporzionale alle

percorrenze, non vi sarebbe ragione per ripartire i contributi del

1997 e del 1998 - come dispongono le norme impugnate - in proporzione

alle percorrenze effettuate nel 1991 o nel 1995, anziché nell'anno

di riferimento. Secondo il remittente, il fatto che determinati

servizi siano stati istituiti dopo il 1991 o dopo il 1995 non

parrebbe di per sé sufficiente a far ritenere che essi rivestano un

minore interesse per la popolazione o per l'economia regionale e che

pertanto siano meno meritevoli dei contributi pubblici: tanto più -

aggiunge - che ammettere tali servizi al contributo non

significherebbe aggravare la spesa pubblica, ma soltanto ripartirla

diversamente fra le aziende aventi titolo.

Le norme impugnate, ad avviso del giudice a quo, introdurrebbero,

senza alcuna giustificazione, una discriminazione fra le aziende che

concorrono alla ripartizione potendo far valere tutte le percorrenze

effettuate, e altre che potrebbero invece farne valere solo una

parte. Pertanto esse sarebbero in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione.

2. - Si è costituita, depositando altresì alcuni documenti, la

società Sulga, ricorrente nel giudizio a quo, la quale chiede, in

via principale, di accogliere l'interpretazione delle norme impugnate

da essa sostenuta nel giudizio principale, secondo cui i contributi

andrebbero ripartiti in proporzione alle effettive percorrenze

effettuate, comprese quelle aggiuntesi dopo il 1991; in subordine,

essa aderisce alla prospettazione della questione di legittimità

costituzionale, come formulata dal tribunale remittente.

3. - Si è costituita la provincia di Perugia, parte resistente

nel giudizio a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o infondata. La questione sarebbe inammissibile per

irrilevanza, in quanto dall'eventuale accoglimento della stessa,

secondo la parte, deriverebbe un vuoto normativo, stante la

perdurante impossibilità di applicare i criteri di ripartizione

previsti, a regime, dall'art. 7 della legge regionale n. 10 del 1995.

4. - Si è costituita altresì la società S.S.I.T., parte

controinteressata nel giudizio a quo, concludendo anch'essa per la

inammissibilità o comunque per la infondatezza della questione. Essa

sarebbe inammissibile per la stessa ragione indicata dalla provincia

di Perugia: d'altro canto, ad avviso di questa parte, non sarebbe

ipotizzabile che da un'eventuale pronuncia di illegittimità

costituzionale possa venire l'indicazione di una norma, da osservare

in via transitoria, diversa da quelle dettate dal legislatore

regionale.

5. - È intervenuta nel giudizio, depositando alcuni documenti,

la regione Umbria, la quale conclude chiedendo di dichiarare

l'inammissibilità della questione, o di restituire gli atti al

giudice a quo, relativamente all'art. 13, comma 1, della legge

regionale n. 10 del 1995, in quanto abrogato dall'art. 35 della legge

regionale n. 37 del 1998; e di dichiarare l'infondatezza della

stessa, per quanto riguarda l'art. 13-bis della legge regionale n. 10

del 1995 e l'art. 7 della legge regionale n. 42 del 1997.

L'interveniente ricorda l'evoluzione della legislazione regionale

in materia, dalla legge regionale n. 4 del 1984, che adottava, per

l'erogazione dei contributi di esercizio, il sistema del computo del

"costo standardizzato" dei servizi, alla legge regionale n. 10 del

1995, che prevedeva nuovi criteri di riparto dei finanziamenti, la

istituzione dell'"Osservatorio della mobilità", e la ripartizione

dei contributi fra le imprese ad opera delle province, dopo avere

acquisito le indicazioni dei piani di bacino e dei piani urbani del

traffico, e con il parere del predetto Osservatorio della mobilità.

L'art. 13 della legge regionale n. 10 del 1995 si poneva come

norma transitoria in attesa di potere applicare i nuovi criteri. Il

riferimento, in questo ambito, all'anno 1991 era dovuto, secondo

l'interveniente, al fatto che dopo il 1990 molte aziende avevano

applicato i piani di risanamento, con riduzione dei contributi, e in

molti casi erano state autorizzate maggiori percorrenze solo a favore

di alcune aziende: tale riferimento, ricorda la regione, era stato

suggerito dalle stesse aziende in sede di incontro con la commissione

consiliare che esaminò il progetto poi sfociato nella legge

regionale n. 10 del 1995.

La necessità di protrarre poi ulteriormente l'applicazione della

disciplina transitoria, secondo l'interveniente, era derivata dal

mancato compimento dei presupposti e delle condizioni richiesti per

l'applicazione dei nuovi criteri, e successivamente anche dal fatto

che, a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 422 del 1997, di

conferimento di funzioni a Regioni ed enti locali in materia di

trasporti, si rendeva necessario varare una nuova legge regionale

(che sarebbe poi stata la legge regionale n. 37 del 1998), nelle more

della cui approvazione si sarebbe resa opportuna una ulteriore

normativa transitoria.

In definitiva, secondo la regione, la disciplina impugnata

sarebbe ragionevolmente giustificata, e la questione sollevata dal

remittente si risolverebbe in una inammissibile censura di merito

all'apprezzamento politico del legislatore regionale.

6. - In vista dell'udienza hanno depositato memorie la provincia

di Perugia, allegando alcuni documenti, la società S.S.I.T. e la

regione Umbria. Tutte le memorie riprendono ed approfondiscono gli

argomenti già svolti negli atti di costituzione e di intervento,

insistendo nelle medesime conclusioni già formulate. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe tre disposizioni di leggi

regionali dell'Umbria, le quali stabiliscono che le somme attribuite

dalla regione alle province per l'erogazione dei contributi di

esercizio a favore delle imprese che esercitano autolinee in

concessione di trasporto pubblico locale siano, in via transitoria,

ripartite fra le imprese aventi titolo nella stessa proporzione delle

assegnazioni relative all'anno 1991, e quindi senza tenere conto

delle percorrenze autorizzate ed effettuate dopo il 1991.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, tali

disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime perché in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto - una volta

assunto il criterio di attribuzione dei contributi fondato sulla

proporzione con le percorrenze effettuate - non sarebbe giustificato

tenere conto delle percorrenze di un anno precedente anziché di

quelle dell'anno di riferimento; e in quanto dette norme opererebbero

una discriminazione ingiustificata fra le imprese che possono far

valere tutte le percorrenze effettuate, e quelle che ne potrebbero

far valere solo una parte, in quanto un'altra parte delle percorrenze

sono state autorizzate ed effettuate solo dopo il 1991.

2. - Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità

della questione, sollevata dalla provincia di Perugia e dalla

società controinteressata nel giudizio a quo e fatta propria dalla

memoria della regione, sull'assunto che essa risulterebbe priva di

rilevanza in quanto dal suo eventuale accoglimento non deriverebbe la

possibilità di applicare un diverso criterio di ripartizione dei

contributi, ma solo una situazione di vuoto normativo.

Ai fini della rilevanza, è sufficiente infatti la dimostrazione,

che il tribunale remittente ha plausibilmente offerto, della

necessità di applicare le norme denunciate per definire la

controversia, senza che sia necessario stabilire quale diversa

normativa risulterebbe applicabile nel caso di accoglimento della

questione.

Parimenti non può essere condivisa l'eccezione di

inammissibilità della questione sollevata, per quanto riguarda

l'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 10 del 1995, dalla

regione Umbria, motivata dalla intervenuta abrogazione della norma

stessa ad opera dell'art. 35 della legge regionale n. 37 del 1998.

Nel giudizio a quo, che concerne i contributi di esercizio per gli

anni 1997 e 1998, l'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 10 del

1995 viene, infatti, in considerazione indirettamente, in quanto è

ad esso che risale il "congelamento" dei criteri di riparto dei

contributi alla situazione del 1991, "congelamento" poi confermato

per gli anni 1997 e 1998 dalle altre due disposizioni censurate, che

rinviano, la prima (art. 13-bis della legge regionale n. 10 del 1995,

aggiunto dall'art. 1 della legge regionale n. 2 del 1997), ai criteri

di riparto seguiti nel 1995, la seconda (art. 7 della legge regionale

n. 42 del 1997) alle disposizioni della predetta legge regionale n. 2

del 1997.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

La legislazione regionale dell'Umbria, anteriore alla legge

regionale n. 10 del 1995, fondava i criteri per la corresponsione dei

contributi di esercizio, intesi, secondo i principi della legge

statale 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per l'ordinamento, la

ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali.

Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di

esercizio e per gli investimenti nel settore), a conseguire

l'equilibrio economico dei bilanci delle aziende, sul calcolo del

costo "standardizzato" del servizio e dei ricavi del traffico,

prevedendo che si stabilisse, per differenza fra i due fattori, il

contributo chilometrico per ciascuna impresa e si moltiplicasse la

misura del contributo chilometrico riferito a ciascun tipo di

servizio per il numero di autobuschilometro rispettivamente

ammissibile (artt. 1, 2 e 3 della legge regionale 23 gennaio 1984,

n. 4, recante "Determinazione dei costi e dei ricavi dei servizi di

trasporto pubblico di interesse regionale"). Il sistema dei

contributi non era dunque basato esclusivamente sulle percorrenze, ma

su complessi criteri di calcolo in cui venivano in rilievo, insieme

agli altri elementi, le percorrenze "ammissibili".

La legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 (Norme per il trasporto

pubblico locale), modificò interamente il sistema, prevedendo un

riparto delle somme disponibili fra le province (con criteri che

nulla hanno a che fare con le percorrenze di fatto attivate, ma

piuttosto con fattori oggettivi di fabbisogno, collegati alla

popolazione e alla superficie territoriale: art. 7, comma 2), e

attribuendo alle province stesse il compito di individuare "le

priorità fra le linee e corse maggiormente rispondenti all'interesse

pubblico da soddisfare", sulla base dei piani di bacino e dei piani

urbani del traffico, e di ripartire le risorse assegnate

proporzionalmente ai chilometri delle linee e corse così individuate

(art. 7, comma 5). L'art. 10 prevede a sua volta l'istituzione di un

"Osservatorio della mobilità", con il compito di fornire il supporto

tecnico per la pianificazione, programmazione e gestione del

trasporto, di elaborare i dati, e di fornire pareri alle province,

fra l'altro, ai fini della individuazione delle priorità (art. 7,

comma 5, lettera a).

L'art. 13 della stessa legge dettava la normativa transitoria,

stabilendo che per il 1995 e fino all'istituzione dell'Osservatorio

della mobilità la ripartizione dei contributi di esercizio fra i

bacini di traffico e fra le imprese avvenisse "sulla base della

stessa incidenza percentuale dei contributi erogati per l'anno 1991":

la scelta di tale anno di riferimento fu effettuata, a quanto risulta

dai lavori preparatori della legge, considerando questo l'ultimo anno

in cui "le aziende pubbliche si sono trovate in una posizione di

equilibrio rispetto alle percorrenze effettuate" (così la relazione

della Giunta regionale all'emendamento al progetto di legge, volto a

sostituire il 1991 al 1994 come anno di riferimento: delibera della

Giunta regionale 25 novembre 1994, n. 9536, pag. 3).

Lo stesso criterio di riparto, utilizzato per il 1995 e il 1996,

venne confermato per il 1997 dall'art. 13-bis, comma 1, della legge

regionale n. 10 del 1995, aggiunto dall'art. 1 della legge regionale

15 gennaio 1997, n. 2, e per il 1998 dall'art. 7 della legge

regionale 5 dicembre 1997, n. 42, in carenza di una completa

attuazione dei procedimenti e degli istituti previsti, a regime,

dalla legge regionale n. 10 del 1995. Si può aggiungere - ancorché

ciò resti al di fuori dell'ambito del presente giudizio - che, in

seguito, la legge regionale 18 novembre 1998, n. 37 (Norme in materia

di trasporto pubblico locale in attuazione del decreto legislativo

19 novembre 1997, n. 422), ha disciplinato ex novo interamente la

materia del trasporto pubblico locale, abrogando fra l'altro la legge

regionale n. 10 del 1995, salve alcune disposizioni, fra le quali

l'art. 10 concernente l'"Osservatorio della mobilità" (art. 35,

comma 1, lettera c, modificata dall'art. 3, comma 1, della legge

regionale 22 dicembre 2000, n. 42), ma prorogando ulteriormente a sua

volta, in via transitoria, i precedenti criteri di riparto dei

contributi (art. 34, comma 3).

4. - Esula evidentemente dal presente giudizio la valutazione

delle cause e delle conseguenze dei ritardi che possono essersi

verificati nell'attuazione del regime voluto dal legislatore

regionale, e che lo hanno indotto a protrarre l'efficacia della

disciplina transitoria, secondo apprezzamenti rientranti nella

discrezionalità del medesimo legislatore.

La censura del remittente si appunta in realtà sul contenuto di

tale disciplina transitoria, contestandosi la scelta di non tener

conto, a tali fini, delle percorrenze chilometriche autorizzate ed

effettuate dopo il 1991. Ma per escludere che tale scelta compiuta

dal legislatore regionale possa essere ritenuta in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione è decisiva una duplice considerazione.

In primo luogo, non è esatto l'assunto dello stesso remittente,

secondo cui il sistema della legislazione regionale in materia

sarebbe fondato sul criterio della attribuzione dei contributi in

proporzione alle percorrenze effettuate: in realtà, come si è

visto, il sistema previgente era più articolato e complesso,

basandosi sul calcolo della differenza fra ricavi e costi "standard",

applicato alle percorrenze ammissibili per ciascuna impresa; a sua

volta, il sistema previsto, a regime, dall'art. 7 della legge

regionale n. 10 del 1995 faceva sì riferimento alle percorrenze, ma

con riguardo alle linee e corse individuate come prioritarie in sede

di programmazione, col supporto tecnico di quell'"Osservatorio della

mobilità" (art. 7, comma 5, lettera a), alla cui mancanza la norma

transitoria collegava la prosecuzione del regime di riparto

preesistente. Mai, dunque, il legislatore regionale ha presupposto

semplicemente che i contributi dovessero essere proporzionali alle

percorrenze di fatto attivate ogni anno da ogni impresa,

richiedendosi invece valutazioni tecniche e scelte programmatorie a

cui correlare l'impiego delle risorse.

In secondo luogo, e conseguentemente, l'autorizzazione alla

effettuazione di nuove percorrenze, ulteriori rispetto a quelle di

cui si era tenuto conto nel riparto dei contributi per il 1991, non

dava luogo al diritto alla corresponsione di nuovi contributi,

proprio perché, in attesa delle nuove decisioni di programmazione,

il legislatore aveva stabilito di tenere fermi i vecchi criteri di

riparto. Infatti i provvedimenti autorizzativi rilasciati, nella

specie, alla impresa ricorrente nel giudizio a quo (delibere della

Giunta provinciale di Perugia n. 5055 e 5056 del 20 dicembre 1995)

recavano una clausola espressa secondo la quale "il ripiano delle

perdite di esercizio di cui alla istituenda linea" o "le maggiori

percorrenze" sarebbero stati "a completo carico" dell'impresa

concessionaria, "in attesa dell'attuazione della legge regionale

n. 10 del 13 marzo 1995".

Nessuna ingiustificata discriminazione fra imprese - tutte messe

in condizione di sapere che il riparto dei contributi non sarebbe

stato modificato per effetto della autorizzazione di nuove

percorrenze - e nessuna lesione di legittimo affidamento delle

imprese concessionarie discendono dunque dalla applicazione delle

norme impugnate.